中國儲能網(wǎng)訊：鄭? 中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院助理教授
2021年下半年以來，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（發(fā)改價格[2021]1439號，以下簡稱“1439號文”），推動全部工商業(yè)用戶進(jìn)入市場，并提出暫未直接從電力市場購電的用戶可由電網(wǎng)企業(yè)代理購電。10月23日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價格〔2021〕809號，以下簡稱“809號文”），進(jìn)一步明確了電網(wǎng)代理購電的對象與價格的形成，并強(qiáng)調(diào)“電網(wǎng)代理購電”模式只是一種過渡手段，各地要結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏κ袌霭l(fā)展情況，逐步縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購電范圍。
此后，各省電網(wǎng)企業(yè)陸續(xù)發(fā)文，積極推進(jìn)政策落地，啟動電網(wǎng)代理購電業(yè)務(wù)，并于每月底發(fā)布次月代理購電價格，保障了新進(jìn)入市場的電力用戶，特別是中小用戶的用電權(quán)益，大量工商業(yè)用戶進(jìn)入市場本應(yīng)刺激售電業(yè)務(wù)的增長。不過，政策實(shí)施半年以來，由于“價格倒掛”，部分售電公司的生存空間受到擠壓。
市場化用戶總是希望尋求更低的用電成本，因此電力用戶與售電公司議價時，必然對標(biāo)電網(wǎng)代理價格，只有當(dāng)售電公司電價低于電網(wǎng)代理價格時才有可能與用戶達(dá)成協(xié)議。考慮到電網(wǎng)代理的用戶往往是電量較小，售電服務(wù)成本較高的中小電力用戶，其市場化代理成本應(yīng)高于市場均價。但從實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來看，多地電網(wǎng)企業(yè)代理購電價格低于該地電力交易中心公布的月度出清價格，即產(chǎn)生了“價格倒掛”。
“價格倒掛”現(xiàn)象的出現(xiàn)主要源于電網(wǎng)代理電量獲得方式與代理電價形成機(jī)制。電網(wǎng)預(yù)測代理規(guī)模后，可通過兩種方式獲得相應(yīng)電量：一是各地執(zhí)行保量保價的優(yōu)先發(fā)電（不含燃煤發(fā)電）電量；二是參與批發(fā)市場交易獲得的電量。優(yōu)先發(fā)電電量優(yōu)先用于保障居民、農(nóng)業(yè)用戶用電，剩余電量可作為電網(wǎng)代理工商業(yè)用戶購電電量的來源，不足部分由電網(wǎng)企業(yè)通過市場化方式采購。當(dāng)富余優(yōu)先發(fā)電電量中存在大量低價電（如水電）時，加權(quán)平均后的電網(wǎng)代理購電價格很可能低于市場價格，產(chǎn)生“價格倒掛”。另外，我國電力行業(yè)“雙軌制”產(chǎn)生的不平衡資金在不同主體中的分?jǐn)倷C(jī)制也可能通過“交叉補(bǔ)貼”進(jìn)一步加劇“價格倒掛”。
這引起了不少業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)憂。扭曲的價格信號一定程度上降低了用戶主動參與電力市場的意愿。若大量市場化電量由電網(wǎng)代理，獨(dú)立售電公司將失去議價能力，并最終退出售電市場。這與“不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購電范圍”的政策初衷有所矛盾。
電網(wǎng)企業(yè)的“兜底責(zé)任”與“代理購電”
隨著電力體制改革的推進(jìn)，相關(guān)制度對電網(wǎng)企業(yè)開展競爭性售電業(yè)務(wù)的約束也愈發(fā)嚴(yán)格。2021年11月11日，國家發(fā)展改革委、國家能源局共同制定的最新的《售電公司管理辦法》，較2016年的《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》，增加了電網(wǎng)企業(yè)（含關(guān)聯(lián)企業(yè)）所屬售電公司（含全資、控股或參股）的獨(dú)立性要求，即此類售電公司應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立法人資格并且獨(dú)立運(yùn)營，且售電業(yè)務(wù)從人員、財務(wù)、辦公地點(diǎn)、信息等方面與電網(wǎng)其他業(yè)務(wù)隔離。
不同于競爭性售電業(yè)務(wù)，“電網(wǎng)代理購電”的代理主體為電網(wǎng)企業(yè)，而非其所屬售電公司，服務(wù)對象為主觀上暫未或客觀上暫無法直接參與市場交易的市場化用戶，而非電網(wǎng)企業(yè)主動拓展的經(jīng)營性電力用戶。因此，電網(wǎng)企業(yè)的代理購電實(shí)為履行其“兜底供電”的義務(wù)。關(guān)于電網(wǎng)“兜底供電”義務(wù)的表述最早出現(xiàn)在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)9號文）的第17條，隨后廣泛應(yīng)用于各電改文件中。最新《售電公司管理辦法》第七章也進(jìn)一步明確了電網(wǎng)企業(yè)對市場化用戶的兜底原則，即當(dāng)全部保底售電公司由于經(jīng)營困難等原因，無法承接保底售電服務(wù)時，將由電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行兜底供電。
明確電網(wǎng)“代理購電”的業(yè)務(wù)性質(zhì)有助于澄清市場對于“電網(wǎng)代理購電”的幾個誤解。首先，不同于傳統(tǒng)電網(wǎng)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式下的與用戶形成的“獨(dú)賣關(guān)系”，代理模式下，電網(wǎng)只是通過“代理關(guān)系”為用戶購買發(fā)電企業(yè)的電量，用戶有權(quán)變更代理關(guān)系。其次，不同于競爭性售電業(yè)務(wù)，“電網(wǎng)代理”具有“兜底供電”的公用事業(yè)屬性，應(yīng)屬于電網(wǎng)管制類業(yè)務(wù)，其價格應(yīng)受到嚴(yán)格監(jiān)管。最后，“電網(wǎng)代理”雖為過渡，但“兜底供電”做為售電市場運(yùn)行的支持與邊界，是電力市場平穩(wěn)運(yùn)行不可或缺的制度性環(huán)節(jié)，應(yīng)制度化、長效化。
對“默認(rèn)用戶”的兜底：默認(rèn)供電服務(wù)
發(fā)電部門與中間環(huán)節(jié)分離是各國電力市場化改革的應(yīng)有之義。根據(jù)不同的市場設(shè)計理念，各國各地區(qū)對改革后的公用事業(yè)公司（中間環(huán)節(jié)）能否參與以及如何參與零售市場業(yè)務(wù)有著不同的制度安排。一方面，在主要發(fā)達(dá)電力市場中，如英國、澳洲以及美國大多數(shù)州都要求公共事業(yè)公司不得參與零售市場（但可能允許其獨(dú)立的子公司參與）。另一方面，隨著電力零售市場的放開，電力用戶擁有了更換電力供應(yīng)商的權(quán)利，但部分用戶出于主客觀原因未行使該權(quán)利。對于主動選擇放棄市場化售電商的電力用戶，即“默認(rèn)用戶”，大多數(shù)國家或地區(qū)又要求公用事業(yè)公司對此類用戶提供默認(rèn)供電服務(wù)（Default Service），并將成本傳導(dǎo)至電力用戶，但不允許獲得利潤。我國現(xiàn)行的“電網(wǎng)代理購電”的代理對象即為此類“默認(rèn)用戶”。（注：對于已經(jīng)進(jìn)行市場化交易，但由于其售電公司原因無法繼續(xù)得到正常供電服務(wù)的電力用戶，新版管理辦法引入了市場化的保底售電公司為其提供保底售電服務(wù)，各省對于保底售電公司的遴選以及保底售電價格的形成機(jī)制還在進(jìn)一步完善中。）
電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)默認(rèn)供電服務(wù)義務(wù)，需要解決兩個關(guān)鍵問題：①如何獲得服務(wù)所需的電量；②如何將服務(wù)成本傳導(dǎo)至電力用戶，即如何對供電服務(wù)定價，并通過監(jiān)管部門的審核。由于電網(wǎng)企業(yè)的發(fā)電資產(chǎn)已被剝離，最為直接的方式就是通過電力市場購買服務(wù)所需電力，并將采購成本傳導(dǎo)至電力用戶。不考慮優(yōu)先發(fā)電部分，我國現(xiàn)行的“電網(wǎng)代理購電”即采用此種方式。
但這種自主采購電量方式有著明顯的弊病。一方面，電網(wǎng)企業(yè)需保留一支電力采購隊(duì)伍從電力市場購入電量并通過各類電力產(chǎn)品對頭寸進(jìn)行實(shí)時調(diào)整，其供需預(yù)測能力、擇時能力及風(fēng)險控制能力都將大大影響采購成本；另一方面，由于電網(wǎng)企業(yè)可將采購成本完全傳導(dǎo)至電力用戶，其主觀上并無降低購電成本的意愿。雖然由于默認(rèn)供電服務(wù)屬于被管制類業(yè)務(wù)，電力監(jiān)管部門需要對其服務(wù)成本及定價進(jìn)行監(jiān)審，但由于該業(yè)務(wù)的高度專業(yè)性，監(jiān)審難度大、成本高。
新澤西州：“兜底供電”義務(wù)全責(zé)外包拍賣
2002年，新澤西州公共事業(yè)委員會（New Jersey Board of Public Utilities）要求州內(nèi)四家配電公司（PSE&G, JCP&L, ACE, RECO）對各自配電區(qū)域內(nèi)的用戶提供默認(rèn)供電服務(wù)（basic generation service, BGS）。一方面有鑒于電力改革的先行州加利福利亞州通過公共事業(yè)公司在日前與實(shí)時市場上自主購買電量所所帶來的一系列問題，另一方面注意到2000年3G頻段拍賣的成功，新澤西州決定嘗試通過多區(qū)域同步降價時鐘拍賣（simultaneous descending clock auction，SDCA）方式將四個配電區(qū)域的12個月的默認(rèn)負(fù)荷（default load）進(jìn)行全責(zé)（Full Responsibility）外包，以滿足其法定義務(wù)，并以招標(biāo)勝出價為基準(zhǔn)，通過系數(shù)調(diào)整確定不同類型電力用戶（如居民與工商業(yè)用戶）在不同時段（如冬季與夏季）的默認(rèn)供電服務(wù)價格。
此次拍賣共經(jīng)歷了73輪競拍，21位競拍者（售電公司）共提供了29600MW的電力參與競爭，最終15位競拍者勝出，拍賣總價值達(dá)到40億美元。這一方式大獲成功，不僅滿足了監(jiān)管部門的透明高效的要求，更大大降低了默認(rèn)供電服務(wù)的用電成本，分散了服務(wù)風(fēng)險。隨著這一方式的成功，此后，美國各州越來越多地選擇通過類似方式進(jìn)行默認(rèn)供電服務(wù)。筆者從該拍賣標(biāo)的的定義，拍賣形式的選擇及拍賣規(guī)則的設(shè)計，詳細(xì)討論其成功的原因。
首先，默認(rèn)供電服務(wù)所對應(yīng)的負(fù)荷具有不確定性，招標(biāo)標(biāo)的的定義基準(zhǔn)將決定風(fēng)險承擔(dān)的主體。若各配電公司以預(yù)測負(fù)荷為招標(biāo)標(biāo)的，則將各自承擔(dān)負(fù)荷波動的風(fēng)險；而若以實(shí)際負(fù)荷為招標(biāo)標(biāo)的，則競標(biāo)勝出的售電公司將承擔(dān)負(fù)荷波動的風(fēng)險及相關(guān)成本，如輸電權(quán)及各類輔助服務(wù)費(fèi)用（線損及結(jié)算成本由配電公司承擔(dān)）。相較于配電公司配置專業(yè)人員進(jìn)行風(fēng)險管理的方式，售電公司能以更低的成本進(jìn)行風(fēng)險控制。因此，設(shè)計者確定招標(biāo)標(biāo)的為實(shí)際負(fù)荷，以達(dá)到降低服務(wù)成本，提高經(jīng)濟(jì)效率的招標(biāo)目標(biāo)。
其次，可競爭標(biāo)的數(shù)量將影響競爭程度和風(fēng)險分散程度，從而影響拍賣效率及拍賣后的市場效率。若以一配電網(wǎng)內(nèi)實(shí)際負(fù)荷整體為單一標(biāo)的，由于體量過大，有足夠?qū)嵙⑴c競爭的售電公司數(shù)量有限，無法實(shí)現(xiàn)充分競爭。而若將單一標(biāo)的進(jìn)行分割，讓僅能滿足部分負(fù)荷的售電公司也有意愿參與競標(biāo)，則可通過更激烈的競爭降低中標(biāo)服務(wù)價格。因此，設(shè)計者把每一配電區(qū)域的實(shí)際負(fù)荷分割為相等的份額（tranches），每個份額大約對應(yīng)每年尖峰負(fù)荷時的100MW，每個競標(biāo)者可通過報量方式競爭部分份額，并最終按其中標(biāo)份額比例提供默認(rèn)供電服務(wù)。由多家中標(biāo)售電公司共同提供默認(rèn)供電服務(wù)，一方面分散了單一售電公司面對的負(fù)荷波動風(fēng)險，減少違約的可能，另一方面也避免了拍賣后的售電市場集中度的增加。
在確定了標(biāo)的為多份額實(shí)際負(fù)荷后，設(shè)計者需進(jìn)一步選擇合適的份額拍賣形式。首先，傳統(tǒng)招標(biāo)所采用的競爭性談判方式若用于份額拍賣，因需反復(fù)修改價格和數(shù)量，將耗時過長，并難以達(dá)成統(tǒng)一的中標(biāo)價格。而若采取“報量報價”方式進(jìn)行密封（暗標(biāo)）拍賣，因其具有不透明性，難以滿足監(jiān)管部門的要求。此時，透明的公開拍賣應(yīng)是最合適的選擇。實(shí)踐中，兩類多份額公開拍賣方式——同步多輪（降價）拍賣（Simultaneous Multi-Round（Descending）Auction, SMR）與降價時鐘拍賣（Descending Clock Auction, DCA）——都可實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的配置效率。但當(dāng)標(biāo)的份額較多時，降價時鐘拍賣操作性更強(qiáng)，這一拍賣形式僅要求競標(biāo)者對拍賣組織者逐輪降低的叫價給出其最大供給意愿（份額）。當(dāng)總供給意愿等于配電公司需求份額時，叫價結(jié)束，最后一輪叫價為統(tǒng)一的中標(biāo)價格，各競拍者最后一輪的供給意愿（份額）為各自的中標(biāo)數(shù)量。
最后，對于四個配電區(qū)域的多份額實(shí)際負(fù)荷，設(shè)計者可選擇序貫拍賣或同步拍賣方式。序貫拍賣即為四家配電公司分別開展四場拍賣，而同步拍賣則為四家配電公司共同開展一場拍賣。考慮到參與競標(biāo)的售電公司很可能愿意參與多個配電區(qū)域的服務(wù)招標(biāo)，但由于其供給能力有限，拍賣時序的選擇將影響售電公司的參與意愿，最終影響競爭程度和拍賣結(jié)果。因此，拍賣設(shè)計者最終選擇了同步（降價時鐘）拍賣形式，即競拍者以報量方式同時參與四個配電區(qū)域的招標(biāo)，并可在各輪次中修改其對在四個配電區(qū)域的供給意愿。拍賣的終止條件是四個配電區(qū)域的總供應(yīng)量都滿足其目標(biāo)需求（所有負(fù)荷份額）。
同步降價時鐘拍賣同時實(shí)現(xiàn)了默認(rèn)供電服務(wù)份額分配的有效性以及配電區(qū)域間相對價格的合理性。一方面，由于競拍售電公司能夠依據(jù)每輪結(jié)束后更新的市場環(huán)境進(jìn)行申報數(shù)量的調(diào)整，這減少了競拍者所面臨的不確定性，從而增加所有配電區(qū)域的競爭程度。另一方面，同步競拍中允許售電公司在各配電區(qū)域轉(zhuǎn)移投標(biāo)，使得各配電區(qū)域中標(biāo)價格差異完全反映出市場對在不同區(qū)域進(jìn)行默認(rèn)供電服務(wù)的成本差異。
圖1為2002年默認(rèn)供電服務(wù)拍賣結(jié)果。可以看出，拍賣后州內(nèi)四個配電區(qū)域（EDC）的度電價格大致相當(dāng)，多家售電公司都獲得了在多個配電區(qū)域進(jìn)行默認(rèn)供電服務(wù)的資格，如First Energy Solutions Corp獲得了同時為PSE&G區(qū)域10/96的默認(rèn)負(fù)荷、JCP&L區(qū)域2/51的默認(rèn)負(fù)荷和ACE區(qū)域5/19的默認(rèn)負(fù)荷進(jìn)行供電的資格。
2002年至今，新澤西州已采用多區(qū)域同步降價時鐘拍賣方式進(jìn)行了21場年度默認(rèn)負(fù)荷義務(wù)全責(zé)外包拍賣，并對拍賣標(biāo)的和拍賣方式進(jìn)行細(xì)化與改進(jìn)：一方面將居民用戶與工商業(yè)用戶默認(rèn)供電服務(wù)細(xì)分為不同標(biāo)的，但仍將其進(jìn)行同步拍賣；另一方面，通過每年進(jìn)行部分（1/3）負(fù)荷拍賣方式，獲得更加平滑的（但仍為競爭性的）供電價格。圖2和圖3為2022年細(xì)分居民與小商業(yè)負(fù)荷（Residential Small Commercial Pricing, RSCP）和大工商業(yè)負(fù)荷（Commercial and Industrial Energy Pricing, CIEP）后的默認(rèn)供電服務(wù)拍賣結(jié)果。
圖1：2002年新澤西BGS拍賣結(jié)果
（來源：https://www.bgs-auction.com）
圖2：2022年新澤西BGS-RSCP拍賣結(jié)果
（來源：https://www.bgs-auction.com）
圖3：2022年新澤西BGS-CIEP拍賣結(jié)果
（來源：https://www.bgs-auction.com）
啟示
電力企業(yè)即需要承擔(dān)“兜底供電”的義務(wù)，并保持其“兜底供電”價格的合理平穩(wěn)，但由于其自然壟斷屬性，又應(yīng)當(dāng)盡量避免直接參與競爭性環(huán)節(jié)從而對市場造成扭曲。如何完成這看似不可能的多目標(biāo)任務(wù)，是各國售電市場全面放開必須解決的問題。
“1439號文”和“809號文”提出了“電網(wǎng)代理購電”模式，作為我國工商業(yè)用戶全面放開初期的過渡手段，即擴(kuò)大了市場主體范圍，又避免了對初次參與市場的中小電力用戶的沖擊，具有客觀的合理性。但在實(shí)施的過程中，也產(chǎn)生了“價格倒掛”等一系列問題，對售電市場造成了一定影響?！半娋W(wǎng)代理”過渡期結(jié)束后（“809號文”暫定有效期至2022年12月31日），應(yīng)建立怎樣的電網(wǎng)兜底長效機(jī)制，是我國售電市場發(fā)展亟待解決的問題。
將電網(wǎng)“兜底責(zé)任”通過同步降價時鐘拍賣方式進(jìn)行分區(qū)域全責(zé)外包，或是一種值得借鑒的市場化解法。一方面，外包方式避免了“電網(wǎng)代理購電”機(jī)制對售電市場的擠壓，還使得（暫未直接從電力市場購電）的用戶通過中標(biāo)售電公司間接地參與了各時序的電力市場，確保了市場價格信號的真實(shí)有效。另一方面，同步降價時鐘拍賣方式，即保證了“兜底供電”價格的合理平穩(wěn)，又可將電網(wǎng)的“兜底風(fēng)險”分散至多家中標(biāo)售電公司，還避免了拍賣后售電市場份額過于集中。
