歐盟能源轉(zhuǎn)型與供應(yīng)危機(jī)對(duì)我國(guó)的啟示
呂夢(mèng)璇 張富強(qiáng)
（國(guó)網(wǎng)能源研究院有限公司）
歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化與能源轉(zhuǎn)型政策持續(xù)完善和強(qiáng)化，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與碳減排取得了顯著的成績(jī)。然而，激進(jìn)的能源轉(zhuǎn)型過(guò)程也帶來(lái)了一些負(fù)面影響，諸如電力價(jià)格持續(xù)上漲、傳統(tǒng)能源行業(yè)工人失業(yè)等，引發(fā)了部分民眾和學(xué)者對(duì)能源轉(zhuǎn)型公平性的質(zhì)疑。近一年來(lái)，能源轉(zhuǎn)型的不利影響發(fā)展為能源供應(yīng)短缺，疊加俄烏沖突，一次能源與電力價(jià)格飛漲，給居民生活與企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。在此背景下，歐盟調(diào)控能源轉(zhuǎn)型節(jié)奏，將特定條件下的核能和天然氣列為“綠色能源”，重新啟用燃煤發(fā)電。本文回顧梳理歐盟能源轉(zhuǎn)型歷程，分析歐盟能源轉(zhuǎn)型取得的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為我國(guó)制定能源電力轉(zhuǎn)型路徑提供參考。
一
歐盟氣候變化與能源轉(zhuǎn)型政策演進(jìn)
近幾十年來(lái)，受內(nèi)外部因素的雙重驅(qū)動(dòng)，歐盟一直是全球應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的有力倡導(dǎo)者。從內(nèi)部看，歐盟將低碳經(jīng)濟(jì)、綠色金融視為發(fā)展新引擎，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；從外部看，歐盟引領(lǐng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的理念、技術(shù)、規(guī)則等，并以此提高在國(guó)際舞臺(tái)上的競(jìng)爭(zhēng)力和話語(yǔ)權(quán)，占領(lǐng)新一輪制高點(diǎn)?？v觀歐盟能源環(huán)境政策演進(jìn)歷程，大體可分為三個(gè)階段。
No.1 第一階段 萌芽時(shí)期（2000年以前）
以環(huán)境污染治理為主，開(kāi)始發(fā)展可再生能源
由于早期工業(yè)發(fā)展與化石能源消耗引發(fā)了大量環(huán)境污染問(wèn)題，這一階段歐盟環(huán)境政策主要關(guān)注污染治理。1973年，歐盟發(fā)布了“第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃”，開(kāi)啟了歐盟共同制定統(tǒng)一環(huán)境政策的序幕。在后來(lái)的三十多年間，歐盟又發(fā)布了五版環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵和理念不斷深化，從最初提出 的水污染、大氣污染治理措施逐漸演變?yōu)閺?qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與其他領(lǐng)域政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展。
與此同時(shí)，受數(shù)次石油危機(jī)及歐盟環(huán)保意識(shí)逐漸深化的影響，歐盟開(kāi)始重視可再生能源發(fā)展，于1996年發(fā)布了《未來(lái)的能源：可再生能源》綠皮書(shū)，邁出了制定可再生能源戰(zhàn)略的第一步，可再生能源發(fā)電成為歐盟成員國(guó)間開(kāi)展合作的新領(lǐng)域。從政策效果看，這一階段雖未直接將碳減排作為目標(biāo)，但在一定程度上減緩了碳排放的增長(zhǎng)。
No.2 第二階段 發(fā)展時(shí)期（2000-2017年）
提出并不斷強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)，大力發(fā)展可再生能源
面對(duì)氣候變暖的現(xiàn)實(shí)，歐盟逐漸認(rèn)識(shí)到氣候變化對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，同時(shí)表現(xiàn)出參與全球氣候治理的積極性。這一階段，歐盟氣候變化政策正式形成，并且步步推進(jìn)，將目標(biāo)水平年向更遠(yuǎn)未來(lái)不斷延伸，目標(biāo)要求也隨之提高。
2000年6月，歐盟提出了“第一個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃”，旨在具體落實(shí)《京都議定書(shū)》的減排目標(biāo)1，其中，歐盟委員會(huì)、工業(yè)團(tuán)體和環(huán)保方面的非政府組織等利益相關(guān)方提出了30多項(xiàng)政策措施，最具標(biāo)志性的舉措是建立了歐盟內(nèi)部溫室氣體排放交易體系。2007年3月，歐盟首腦會(huì)議提出了能源和氣候一攬子決議，其核心內(nèi)容是“20－20－20”行動(dòng)，即承諾到2020年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少20％，可再生能源消費(fèi)占比提高到20％，能源效率提高20％。2014年1月，歐盟提出了“2030氣候與能源政策框架”，主要內(nèi)容包括2030年將歐盟溫室氣體排放量與1990年相比減少40%，可再生能源占比提高至27%以上，繼續(xù)提高能源效率目標(biāo)。
No.3 第三階段 成熟時(shí)期（2018年至今）
正式提出碳中和目標(biāo)，以立法形式保障碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
2018年11月，歐盟首次提出到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略愿景。2020年3月，歐盟公布《歐洲氣候法》草案，并于2021年6月正式生效。根據(jù)氣候法，到2030年將歐盟溫室氣體凈排放量與1990年水平相比，至少減少55％；2050年前，歐盟各成員國(guó)將實(shí)現(xiàn)氣候中和，即溫室氣體零排放。此外，歐盟建議設(shè)定2030年到2050年歐盟范圍內(nèi)的溫室氣體減排軌跡，以衡量減排進(jìn)展。與“2030氣候與能源政策框架”相比，減排目標(biāo)進(jìn)一步提高。
表1 歐盟關(guān)鍵氣候變化與能源轉(zhuǎn)型政策梳理
二
歐盟能源轉(zhuǎn)型面臨供應(yīng)危機(jī)
在近30年的努力下，歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化與能源轉(zhuǎn)型取得顯著成效。一是歐盟可再生能源消費(fèi)與電量占比持續(xù)提升。2019年，歐盟可再生能源占一次能源消費(fèi)比重和發(fā)電量占比分別達(dá)到16%、34%，可再生能源發(fā)電量占比相比2005年提高約20個(gè)百分點(diǎn)，超出我國(guó)同期約6個(gè)百分點(diǎn)。二是歐盟能源效率處于世界領(lǐng)先水平，2019年歐盟能源強(qiáng)度降至1.2噸標(biāo)煤/萬(wàn)美元，相比1990年下降約42%，約為我國(guó)同期的35%。三是歐盟碳排放基本呈下降趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消費(fèi)和碳排放脫鉤。1990-2019年，歐盟GDP增長(zhǎng)了65%，而碳排放卻下降了26%。
與此同時(shí)，歐盟能源轉(zhuǎn)型也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了一些不利影響。經(jīng)濟(jì)方面，受新能源補(bǔ)貼疏導(dǎo)、系統(tǒng)成本及碳價(jià)提高影響，終端電價(jià)持續(xù)上漲，加重居民生活負(fù)擔(dān)，影響電價(jià)敏感的制造業(yè)、特別是中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也增大了國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的通脹壓力。與2000年相比，2020年德國(guó)三口之家的電費(fèi)支出翻了一番，由41歐元/月上漲到93歐元/月。德國(guó)中央合作銀行對(duì)德國(guó)中小企業(yè)的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三分之一的公司領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為電價(jià)上漲對(duì)他們的業(yè)務(wù)構(gòu)成了威脅。社會(huì)方面，傳統(tǒng)能源行業(yè)的過(guò)快退出也帶來(lái)了再就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。2018年，德國(guó)數(shù)千名工人在萊茵河畔褐煤礦區(qū)集會(huì)反對(duì)過(guò)快的煤炭退出時(shí)間表，法國(guó)爆發(fā)了“黃背心”運(yùn)動(dòng)2，幾十萬(wàn)人參與其中。
疊加疫情沖擊，歐盟激進(jìn)的能源轉(zhuǎn)型帶來(lái)的不利影響擴(kuò)大為供應(yīng)短缺。2021年下半年，歐洲多國(guó)爆發(fā)能源電力供應(yīng)危機(jī)，天然氣、電力價(jià)格大幅上漲，化肥、鋁等行業(yè)多家企業(yè)被迫停工停產(chǎn)，數(shù)十家能源和供電企業(yè)破產(chǎn)。能源電力成本上漲壓力向終端用戶傳導(dǎo)，截至2021年12月，德國(guó)、西班牙日前市場(chǎng)月均價(jià)分別為221歐元/兆瓦時(shí)、239歐元/兆瓦時(shí)，約為上半年均價(jià)的4倍。
分析去年歐洲電力供應(yīng)危機(jī)的原因，一是經(jīng)濟(jì)總體復(fù)蘇，帶動(dòng)能源電力需求較快增長(zhǎng)。2021年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5.9%，天然氣消費(fèi)量同比增長(zhǎng)約4.6%，疊加上一年冷冬，歐洲消耗了大量天然氣庫(kù)存。從用電數(shù)據(jù)看，全球電力消費(fèi)同比增長(zhǎng)6%，創(chuàng)有記錄以來(lái)最大增幅，歐盟電力消費(fèi)增長(zhǎng)恢復(fù)至2019年同期水平。二是化石能源投資持續(xù)疲軟，傳統(tǒng)能源發(fā)電裝機(jī)快速減退，供給能力短期內(nèi)難以恢復(fù)。此前，歐盟成員國(guó)提出阻止化石能源基礎(chǔ)設(shè)施投資，歐洲投資銀行提出于2021年底將終止對(duì)化石能源項(xiàng)目投融資。2020年煤炭在歐洲能源結(jié)構(gòu)中占比僅為14%。傳統(tǒng)能源發(fā)電方面，截至2020年，歐洲已有15個(gè)國(guó)家宣布退煤、退核計(jì)劃。其中，德國(guó)宣布分別在2022年和2030年退核、退煤；法國(guó)當(dāng)時(shí)僅存兩座煤電站，并計(jì)劃將于2024年關(guān)停。2010-2020年，德國(guó)煤電、核電發(fā)電量占比分別由43%降至25%、由22%降至11%，英國(guó)煤電發(fā)電量占比由28%降至2%。三是新能源滲透率持續(xù)提高但出力不穩(wěn)定，難以承擔(dān)電力保供重任。2021年歐洲北海夏秋季整體風(fēng)力不足，風(fēng)電出力低于常年均值，英國(guó)7-9月風(fēng)電發(fā)電量較上年同期減少約25%，德國(guó)也深受影響，新能源長(zhǎng)時(shí)段大幅度波動(dòng)給電力可靠供應(yīng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。
今年爆發(fā)的俄烏沖突進(jìn)一步延續(xù)和加劇了歐盟能源電力價(jià)格高漲現(xiàn)象。3月3日，荷蘭TTF（歐洲基準(zhǔn)天然氣價(jià)格）收盤(pán)價(jià)達(dá)到147.5歐元/兆瓦時(shí)，突破了去年能源危機(jī)時(shí)創(chuàng)下的歷史高位。3月初，德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)和荷蘭的日前電價(jià)平均達(dá)到483歐元/兆瓦時(shí)。歐洲市場(chǎng)對(duì)俄羅斯天然氣斷供的恐慌是引起價(jià)格上漲的直接原因。歐盟天然氣占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到25%，但天然氣對(duì)外依存度較高且進(jìn)口分布集中，2021年歐洲天然氣總需求量的32%來(lái)自俄羅斯。從深層原因來(lái)看，較高的一次能源對(duì)外依存度已成為制約歐盟能源安全的重要短板。
三
歐盟對(duì)能源轉(zhuǎn)型路徑的再思考
過(guò)去，歐盟能源轉(zhuǎn)型的反思主要來(lái)自于公眾、學(xué)者等群體。近一年來(lái)，能源危機(jī)疊加俄烏沖突，反思逐漸上升到了政府層面。持續(xù)的供應(yīng)短缺使得歐盟政府深刻意識(shí)到在任何問(wèn)題面前，保障能源電力安全穩(wěn)定供應(yīng)都是第一要?jiǎng)?wù)，歐盟對(duì)能源轉(zhuǎn)型的政策取向也隨之調(diào)整?？傮w來(lái)看，近期，歐盟認(rèn)識(shí)到無(wú)法立刻擺脫傳統(tǒng)能源體系，能源政策取向從以應(yīng)對(duì)氣候變化為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｕ夏茉窗踩珵橹?。同時(shí)，為擺脫對(duì)俄羅斯的天然氣進(jìn)口依賴，努力提升進(jìn)口多元化水平。中遠(yuǎn)期，通過(guò)加快可再生能源、氫能發(fā)展與技術(shù)突破，深度替代化石能源，實(shí)現(xiàn)清潔能源的安全穩(wěn)定供應(yīng)。3月25日，《美國(guó)和歐盟委員會(huì)關(guān)于歐洲能源安全的聯(lián)合聲明》發(fā)布，聲明指出，歐盟將增加來(lái)自美國(guó)的液化天然氣進(jìn)口，并新建液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，美歐雙方將在可再生能源領(lǐng)域開(kāi)展深度合作。
具體來(lái)看，歐盟對(duì)能源轉(zhuǎn)型的反思與調(diào)整主要體現(xiàn)在暫緩淘汰傳統(tǒng)能源的進(jìn)程上。天然氣發(fā)電與核電方面，在能源危機(jī)與俄烏沖突發(fā)生之前，歐盟內(nèi)部對(duì)二者在能源轉(zhuǎn)型中的定位就存在分歧與爭(zhēng)論。法國(guó)、捷克和芬蘭等核電占比較高的國(guó)家認(rèn)為，核能對(duì)于逐步淘汰燃煤發(fā)電、實(shí)現(xiàn)2050年碳中和至關(guān)重要，是保障電力可靠供應(yīng)和能源獨(dú)立的核心，不想再參與單純依靠可再生能源的德國(guó)式激進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。德國(guó)則憑借在可再生能源方面的全面領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，對(duì)核電持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為核電帶來(lái)了放射性廢物儲(chǔ)存等一系列安全問(wèn)題。關(guān)于天然氣，支持方認(rèn)為天然氣碳排放約為煤炭的一半，應(yīng)該在向可再生能源轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期發(fā)揮更大作用，丹麥等少數(shù)反對(duì)國(guó)家則認(rèn)為應(yīng)該直接聚焦可再生能源發(fā)展，支持新建氣電只會(huì)延長(zhǎng)化石能源發(fā)電的壽命。
經(jīng)過(guò)一年多的爭(zhēng)論，在去年能源危機(jī)與政治博弈等因素的推動(dòng)下，2021年12月31日，歐盟委員會(huì)發(fā)布提案，將特定條件下生產(chǎn)的核能和天然氣列為“綠色能源”，納入《歐盟可持續(xù)金融分類方案》，由此獲得“綠色投資”。目前，歐盟內(nèi)部已針對(duì)該提案初步達(dá)成一致，歐盟委員會(huì)指出，“考慮到科學(xué)建議和當(dāng)前技術(shù)進(jìn)步，以及成員國(guó)之間不同的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，委員會(huì)認(rèn)為在未來(lái)向可再生能源時(shí)代轉(zhuǎn)型期間，天然氣和核能還能夠發(fā)揮一定的作用，有必要認(rèn)識(shí)到，天然氣和核能行業(yè)可以為歐盟實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)脫碳作出貢獻(xiàn)。”
煤炭與煤電方面，俄烏沖突發(fā)生后，歐盟表示為保障能源安全和擺脫對(duì)俄羅斯的天然氣依賴，需要暫時(shí)恢復(fù)使用煤炭，部分成員國(guó)宣布推遲燃煤電廠退役，重啟燃煤電廠。其中，德國(guó)已宣布將建立戰(zhàn)略煤炭?jī)?chǔ)備，考慮重啟退役燃煤電廠，擴(kuò)大儲(chǔ)備電廠使用，推遲部分電廠退役計(jì)劃；意大利表示可能會(huì)提高燃煤電廠利用率，發(fā)生“能源絕對(duì)短缺”時(shí)兩家現(xiàn)役火電廠將滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)；羅馬尼亞去年關(guān)閉的燃煤電廠也將重新啟動(dòng)。
四
歐盟能源轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)的啟示
歐盟推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型以來(lái)，能源消費(fèi)總量基本進(jìn)入了平臺(tái)期。相比之下，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以與能源消費(fèi)增長(zhǎng)脫鉤，能源消費(fèi)總量還有較大剛性增長(zhǎng)空間。2020年11月，《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議>的說(shuō)明》中對(duì)2035年經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)作了說(shuō)明，到2035年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量或人均收入翻一番，發(fā)展制造業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)能源的需求巨大。從人均能源消費(fèi)來(lái)看，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也有較大差距，按能源消費(fèi)總量峰值60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤計(jì)算，我國(guó)人均能源消費(fèi)約為4噸標(biāo)煤，美國(guó)、日本能源消費(fèi)總量達(dá)峰時(shí)人均能源消費(fèi)分別為11噸、6噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是我國(guó)的2.7倍、1.5倍。綜合考慮上述因素，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以與能源消費(fèi)增長(zhǎng)脫鉤，能源消費(fèi)總量還有較大剛性增長(zhǎng)空間。
預(yù)計(jì)2030年前，我國(guó)能源需求總量逐步達(dá)到峰值，煤炭、石油、天然氣等化石能源消費(fèi)依次達(dá)峰。我國(guó)石油、天然氣資源相對(duì)匱乏，對(duì)外依存度較高。2021年我國(guó)石油產(chǎn)量1.99億噸，未來(lái)增產(chǎn)規(guī)模有限，2030年前國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量基本維持在2億噸左右，石油對(duì)外依存度將達(dá)到70%以上。2021年我國(guó)天然氣產(chǎn)量約2075.8億立方米，未來(lái)將保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，但與消費(fèi)增長(zhǎng)相比仍有缺口，天然氣對(duì)外依存度將持續(xù)上升（2021年在45%左右）。
我國(guó)能源發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)注定了轉(zhuǎn)型過(guò)程相比歐盟來(lái)說(shuō)具有時(shí)間緊、任務(wù)重、挑戰(zhàn)大的特點(diǎn)，有必要從歐盟能源轉(zhuǎn)型發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，少走彎路。
一是能源系統(tǒng)具有相當(dāng)大的慣性，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型不能一蹴而就、過(guò)于激進(jìn)。能源轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)多重目標(biāo)、多重約束下長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌處理好發(fā)展和減排、降碳和安全、整體和局部、短期和中長(zhǎng)期、立和破、政府和市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際等多方面多維度關(guān)系，循序漸進(jìn)地走一條具有中國(guó)特色的能源轉(zhuǎn)型道路。二是保障能源安全必須立足國(guó)情、力求自主可控。我國(guó)煤炭資源豐富，保障能源供應(yīng)自主可控、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須立足我國(guó)能源以煤為基礎(chǔ)、國(guó)內(nèi)供應(yīng)為主的基本國(guó)情，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和利用好各類能源，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。三是加強(qiáng)國(guó)際油氣進(jìn)口多元化。盡力避免一線獨(dú)大和一國(guó)獨(dú)大。積極尋求海上通道原油和LNG進(jìn)口多元化，將主要進(jìn)口國(guó)份額控制在合理范圍內(nèi)。
1.1997年12月，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第三次締約方會(huì)議（COP3）在日本京都召開(kāi)。會(huì)議通過(guò)了《京都議定書(shū)》，規(guī)定公約附件一國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）應(yīng)在2008年至2012年的“承諾期”內(nèi)6種溫室氣體的排放水平要比1990年減排5.2%，其中，歐盟作為一個(gè)整體承諾將減排8%。
2.為加快能源轉(zhuǎn)型、減少碳排放，法國(guó)政府決定加征燃油稅，引發(fā)了以穿著黃背心上街為標(biāo)志的抗議游行，波及面廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。
