中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：電力行業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，電力改革在改革全盤中具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，必須戰(zhàn)略定位、頂層設(shè)計(jì)。今年6月，習(xí)近平同志主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，系統(tǒng)研究我國(guó)能源安全戰(zhàn)略，為電力體制改革指明了努力方向?，F(xiàn)在，新一輪電力體制改革已被擺上重要議事日程。如果我們能科學(xué)、合理地拿出符合國(guó)情特別是電力行業(yè)實(shí)際的改革總體方案，這對(duì)于推動(dòng)電力行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障國(guó)家能源戰(zhàn)略安全等，無疑都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)存在的主要問題
2002年電力體制改革主要借鑒英國(guó)電力改革做法，確立市場(chǎng)化改革方向，并按照廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)等4大目標(biāo)推進(jìn)?？偟膩碚f，2002年改革促進(jìn)了電力行業(yè)快速發(fā)展，也為新一輪電力體制改革積累了有益經(jīng)驗(yàn)，但受制于改革設(shè)計(jì)內(nèi)在缺陷等因素，其也衍生出一些新的矛盾和癥結(jié)，成為新一輪電力體制改革必須首先直面解決的重點(diǎn)。
一是發(fā)電企業(yè)無序競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)峻。以5大發(fā)電集團(tuán)為代表的發(fā)電企業(yè)把精力主要放在規(guī)模擴(kuò)張上，甚至不惜為此跑馬圈地、違規(guī)建廠，導(dǎo)致近些年來我國(guó)電力裝機(jī)速度空前絕后。數(shù)據(jù)顯示，十二年前全國(guó)電力總裝機(jī)為3.9億千瓦，去年底達(dá)到12.47億千瓦，這還不包括行政命令淘汰的7000萬千瓦小火電，相當(dāng)于每3年就增長(zhǎng)一倍，這種增速在世界電力界亦是罕見的。在這種擴(kuò)張模式下，多數(shù)投資主體傾向于高負(fù)債運(yùn)營(yíng)，而不太重視投資回報(bào)率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)低下。以5大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率為例，它們?cè)诔闪⒅跗骄鶠?0%多，到2008年以后全部超過國(guó)家國(guó)資委規(guī)定的85%的央企負(fù)債高限，下屬企業(yè)中甚至有負(fù)債率高達(dá)210%的?，F(xiàn)在，全國(guó)發(fā)電企業(yè)每年裝機(jī)容量投產(chǎn)1億千瓦，這方面投資估計(jì)在5000億元以上，但由于裝機(jī)過多、生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，不少電廠建成投產(chǎn)后一直處于閑置狀態(tài) 。比如，陜西渭河電廠兩臺(tái)30萬千瓦火電機(jī)組建成后2年多才真正發(fā)電、吉林長(zhǎng)山電廠一臺(tái)66萬千瓦火電機(jī)組建成后近5年都沒有真正發(fā)電。又如，東北電網(wǎng)轄區(qū)電力裝機(jī)容量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)赜秒娦枨?，造成約3000億元以上投資成為沒有效益的盲目性投資。
二是能源利用相對(duì)粗放，電力資源浪費(fèi)問題嚴(yán)重。以風(fēng)電利用為例。作為新興能源，發(fā)展風(fēng)電是能源發(fā)展的趨勢(shì)和需要，但由于國(guó)內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、行業(yè)門檻低，近些年來中國(guó)風(fēng)電發(fā)展過快，近乎“大躍進(jìn)”式的發(fā)展，并導(dǎo)致棄風(fēng)限電現(xiàn)象成為行業(yè)性的一大頑疾。但這種發(fā)展態(tài)勢(shì)到現(xiàn)在依然有增無減，如全國(guó)風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃提出，2015年風(fēng)電規(guī)模要達(dá)到1億千瓦，2020年要達(dá)到2億千瓦，其中80%以上集中在東北、華北和西北“三北”地區(qū)。但到目前，我國(guó)風(fēng)電發(fā)電量?jī)H占全部電力消費(fèi)量的2%，相較于歐洲等地20%的比例仍有很大提升空間。同時(shí)，每年因風(fēng)電并網(wǎng)難導(dǎo)致的棄風(fēng)限電給國(guó)家能源利用帶來巨大浪費(fèi)，如2012年一年，全國(guó)棄風(fēng)電量約200億度，造成經(jīng)濟(jì)損失超過百億元。目前美國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量6000萬千瓦，利用小時(shí)3000小時(shí)，而我國(guó)今年風(fēng)電利用小時(shí)預(yù)計(jì)平均將會(huì)是1900小時(shí)。
三是電力規(guī)劃化整為零，行業(yè)內(nèi)生隱患不容小覷。科學(xué)的電力規(guī)劃應(yīng)該包括電源、電網(wǎng)和負(fù)荷三個(gè)部分，只有三者緊密結(jié)合，才能保障電力穩(wěn)定運(yùn)行和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，才能提高國(guó)家能源安全和能源利用效率。在2002年以前，這項(xiàng)規(guī)劃由電力部門(公司)一家負(fù)責(zé)、一體統(tǒng)籌，雖然存在一些弊端，但總體上能夠保證規(guī)劃的系統(tǒng)性和完整性。2002年的改革將電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行剝離，并分別屬于發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)公司行使管轄權(quán)，其直接結(jié)果就是導(dǎo)致電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃互不通氣、各自為政，極大影響了我國(guó)電力規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和可持續(xù)性，成為影響電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重隱患。從新建設(shè)項(xiàng)目上看，各發(fā)電企業(yè)在電源建設(shè)上更加注重向坑口、港口及鐵路沿線電廠以及大容量、高參數(shù)、大機(jī)組的方向發(fā)展;電網(wǎng)公司在電網(wǎng)建設(shè)上則更加注重向遠(yuǎn)距離、超高壓乃至特高壓輸電的方向發(fā)展。
四是“電荒”現(xiàn)象接連上演，電力安全缺乏保障。近些年來，我國(guó)不時(shí)出現(xiàn)區(qū)域性電力供應(yīng)緊張局面，最緊張時(shí)有20多個(gè)省份同時(shí)拉閘限電?！半娀摹敝乱蛴泻芏喾N，但以“市場(chǎng)煤”和“計(jì)劃電”之間的矛盾最具代表性。自2002年國(guó)家在煤炭領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革后，煤炭?jī)r(jià)格在各種因素刺激下幾乎一路上揚(yáng)。大量電廠建成投產(chǎn)后，由于連年經(jīng)營(yíng)虧損。因缺乏現(xiàn)金流等原因無錢購(gòu)買水漲船高的電煤，“電荒”現(xiàn)象隨之上演。以2008年為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，原煤?jiǎn)蝺r(jià)比上一年增長(zhǎng)112元/噸，煤炭行業(yè)因此獲得的收益超過2000億元，而5大發(fā)電集團(tuán)旗下火電產(chǎn)業(yè)合計(jì)虧損700多億元。有理由相信，如果發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足問題長(zhǎng)期得不到解決，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行以及連續(xù)可靠供電就會(huì)得不到有效保障，我國(guó)極可能重蹈2003年美加大停電覆轍。此外，國(guó)家電網(wǎng)公司以構(gòu)建華北—華東—華中特高壓同步電網(wǎng)為重點(diǎn)，力爭(zhēng)到2020年建成“五縱五橫”特高壓交流網(wǎng)架，但是特高壓交流在技術(shù)和發(fā)展兩方面遇到了很多強(qiáng)有力的反對(duì)聲音。由于我國(guó)資源與需求逆向分布，特高壓的發(fā)展涉及國(guó)家能源戰(zhàn)略布局，建議盡快開展國(guó)家級(jí)特高壓技術(shù)論證，為建設(shè)更安全的電網(wǎng)創(chuàng)造條件。
對(duì)我國(guó)新一輪電力體制改革的建議
從世界電力界改革的結(jié)果來看，以行業(yè)結(jié)構(gòu)拆分推動(dòng)私有化的英國(guó)電力工業(yè)改革、美國(guó)電力市場(chǎng)化改革弊端甚多，與以集約化、垂直管理為特征的法國(guó)電力改革形成鮮明對(duì)比，這充分說明，電力改革的根本目的不在于一味追求市場(chǎng)化，而在于如何更好地實(shí)現(xiàn)本國(guó)電力行業(yè)經(jīng)濟(jì)、安全、可持續(xù)發(fā)展，也因此，電力改革沒有統(tǒng)一的模式標(biāo)準(zhǔn)。到目前為止還沒有任何一個(gè)國(guó)家敢說自己電力改革模式很成功。就我國(guó)電力體制改革而言，其是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的基礎(chǔ)上，有其內(nèi)在的獨(dú)特之處，而國(guó)外恰好相反，其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)完備，改革僅僅是把它推廣到電力行業(yè)。這就在根本上決定了我國(guó)電力體制改革應(yīng)當(dāng)尊重我們自己的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律、電力發(fā)展特殊規(guī)律，走中國(guó)特色的行業(yè)改革之路，不宜言必稱希臘、生搬硬套西方改革模式。
其一，政府部門應(yīng)把精力放在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)考核上。政府部門在電力體制改革中的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)服務(wù)，減少微觀管理項(xiàng)目審批、干預(yù)。國(guó)家發(fā)改委應(yīng)負(fù)責(zé)制定并盡早發(fā)布重大項(xiàng)目投資原則以及電力設(shè)計(jì)、造價(jià)、建設(shè)與環(huán)保等行業(yè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制執(zhí)行以及配套機(jī)制、管理體系。每個(gè)省級(jí)政府能源管理部門根據(jù)本省5或10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，組織專家共同論證、制訂本省電力、煤炭等能源配套規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、電力、煤炭等規(guī)劃方案上報(bào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局后，如不和國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、能源規(guī)劃相矛盾，國(guó)家能源管理部門應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批準(zhǔn)方案，并以政策文件給予保障。在方案落實(shí)過程中，政府有關(guān)部門對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)、投資回報(bào)率、資產(chǎn)收益率等進(jìn)行監(jiān)管。這里需要順帶提及的是，最近國(guó)家發(fā)改委準(zhǔn)備下放電價(jià)管理權(quán)到省級(jí)政府, 從近幾年實(shí)踐情況看，如果省級(jí)政府管理電價(jià)，良好的電價(jià)執(zhí)行環(huán)境將被破壞。與中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上研究我國(guó)能源安全戰(zhàn)略時(shí)提出的推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)背道而馳，進(jìn)而影響到能源革命目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，建議有關(guān)部門慎重考慮。
其二，加強(qiáng)電力市場(chǎng)的體系設(shè)計(jì)。電力改革必須確保電力安全運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、可持續(xù)發(fā)展，既要促進(jìn)電力發(fā)展，又要控制好市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)首選風(fēng)險(xiǎn)小、符合實(shí)際、能夠解決主要矛盾的市場(chǎng)體系。原國(guó)家電監(jiān)會(huì)從2003年開始在全國(guó)開展的區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)，后在地方政府反對(duì)下被叫停。原因無外乎兩個(gè)，一是各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，電力發(fā)展思路也不盡相同;一是區(qū)域電力市場(chǎng)在協(xié)調(diào)處理有關(guān)各方利益時(shí)，很難克服政府的意志和行為。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系。建議依據(jù)我國(guó)能源資源與需求逆向分布的特點(diǎn)，從地區(qū)不平衡的實(shí)際出發(fā)，分步驟、分階段地推進(jìn)國(guó)家級(jí)電力市場(chǎng)建設(shè)。
其三，提高電力行業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。一是堅(jiān)持集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略，整合火電發(fā)電企業(yè)，假如全國(guó)成立1 家火電公司。這既能避免目前發(fā)電企業(yè)因無序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的跑馬圈地現(xiàn)象，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，節(jié)約能源利用，又能方便與電網(wǎng)的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化電力規(guī)劃。二是國(guó)家強(qiáng)制推廣上海外高橋第三發(fā)電公司經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)作貢獻(xiàn)。在今年4月18日國(guó)家能源委會(huì)議上，李克強(qiáng)總理特別表?yè)P(yáng)了上海外三發(fā)電公司在節(jié)能環(huán)保方面所取得的成績(jī)。假如全國(guó)目前70臺(tái)百萬級(jí)機(jī)組推廣外三新技術(shù)，每年可以節(jié)約成本200億元，節(jié)能意義重大。三是鑒于水電資源的稀缺性、核技術(shù)和環(huán)保的特殊要求，建議專門成立國(guó)家清潔能源公司，對(duì)水電、核電進(jìn)行統(tǒng)一、有序管理、開發(fā)。這對(duì)于環(huán)境治理、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等，意義重大。四是鑒于中國(guó)風(fēng)電面臨大量資源的浪費(fèi)，在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，與之相伴的還有項(xiàng)目“上馬易、并網(wǎng)難、限電多”也就是風(fēng)機(jī)閑置“曬太陽”。如果全國(guó)風(fēng)電都屬于電網(wǎng)公司管理，那么最難解決的風(fēng)電并網(wǎng)、棄風(fēng)問題的瓶頸將會(huì)迎刃而解，可再生能源的利用率自然會(huì)大幅度提高，對(duì)改變能源結(jié)構(gòu)，降低化石能源消耗比例意義重大。
其四，按照改革的要求推進(jìn)電力法規(guī)修訂完善。受歷史條件限制，現(xiàn)有電力法規(guī)在總體上帶有從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌過程中的烙印，比如政企不分色彩濃厚，已經(jīng)滯后于電力行業(yè)發(fā)展實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀需要。新一輪電力體制改革，必須重視法律法規(guī)的保障作用，破除現(xiàn)存電力法規(guī)與改革的不適應(yīng)性，通過健全完善法律來為改革保駕護(hù)航，減少改革阻力。從性質(zhì)上看，我國(guó)電力具有二重性，既是一個(gè)特殊的商品，其生產(chǎn)過程是連續(xù)的，發(fā)電、輸電、變電、配電和用電這5個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)在同一瞬間完成，而且發(fā)電、供電、用電之間必須時(shí)刻保持基本平衡;同時(shí)也是一個(gè)特殊的公用產(chǎn)品，其必須以保障國(guó)家安全、保障民生需要為政治前提。從這種意義上講，改革也必須尊重電力實(shí)際，屬于商品的一塊，要堅(jiān)決按照市場(chǎng)化去推進(jìn)，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用;屬于公用產(chǎn)品的，國(guó)家要慎重對(duì)待，保護(hù)起來。為此，要將《電力法》重新定位為社會(huì)法，而非部門法，在修訂《電力法》過程中進(jìn)一步明確電力的二重性，使之更加具有法制系統(tǒng)完備、監(jiān)督體制順暢、主體權(quán)責(zé)明確、調(diào)整關(guān)系全面、具有可實(shí)施性與可操作性的特征。
(作者系中國(guó)大唐集團(tuán)新能源股份有限公司)
