中國儲能網(wǎng)訊：————專訪加州公用事業(yè)委員會配電部門負責人Robert M.Pocta
加州電力市場在90年代末開始去管制化改革，2000年電力危機之后，電力市場進入了長達十年的復蘇期，加州全新的現(xiàn)貨市場在2010年投入運營，這其中有無數(shù)次謹慎的論證和探討。
如今加州的電力工業(yè)已經(jīng)形成了明晰的格局：發(fā)電側自由競爭，有大量的市場參與者；輸配售資產(chǎn)所有權主要都在三大公用事業(yè)公司旗下（分別為太平洋天然氣與電力公司，下文簡稱PG&E；圣地亞哥天然氣和電力公司，以下簡稱SDG&E；南加州聯(lián)合愛迪生公司，以下簡稱SCE），輸配售在運營上完全分離，輸電運營權交由加州獨立系統(tǒng)運營商（CAISO），輸電網(wǎng)由FERC監(jiān)管，配電和售電由州級公用事業(yè)委員會CPUC（California Public Utility Commission）不同部門分別監(jiān)管。
輸配電費是電力市場發(fā)展活躍的基礎，在加州，輸配如何區(qū)隔，哪一部分可以視作配電該由CPUC負責？配電費率的制定流程是怎樣的？配電費率的計算基礎有哪些？公用事業(yè)公司的實際收支與核定的預算不符時，CPUC會如何處理？
筆者為此專訪了CPUC配電部門負責人Robert M. Pocta。詳細了解加州監(jiān)管部門到底如何制定配電費率、如何監(jiān)管配電業(yè)務。
※費率審核流程
筆者：CPUC進行配電費率審核的流程是怎樣的？
Robert M. Pocta：（加州的）公用事業(yè)公司需要定期向CPUC上報配電相關的預算，以確定下年的配電費率。尤其是當他們的費率發(fā)生變動時（主要是提高時），他們就得進行詳細報告——他們做了什么、要做什么，以至需要回收的成本和收益要增加多少。
最開始，公用事業(yè)公司需要向CPUC先提交一個“意向通知”（notice of intent），這之后開始上交資料，我們（指CPUC）會初步審核資料是否完整、流程是否合理。如果我們認定其預算變更理由不夠充分、資料不夠完整，就會要求其將資料補充完整或提供更有說服力的佐證，直至我們認為上報的材料已經(jīng)充足、完整。
資料全部齊了之后，CPUC就會組織人員進一步分析，匯總出一系列研究報告，包含CPUC對細節(jié)的各類問題，比如，公用事業(yè)公司提出要新建配電網(wǎng)，我們通過比對以往數(shù)據(jù)后，可能就會提出質疑，表示其建設請求不合理或預算支出不合理。
在上報和審核階段，公共事業(yè)公司交給我們的是未來預算；我們需要審核他們上報的成本、預計收入、預計收益等，預算一經(jīng)確定，公用事業(yè)公司下年就會按照批準的預算去設定費率。
這個費率關乎公用事業(yè)公司能有多少收入，更重要的是，決定了用戶得為配電服務付多少錢。CPUC代表用戶利益，對用戶負責，因此我們必須詳細審核公用事業(yè)公司的預算是否合理，要提高的費率是不是非提高不可，我們有自己的工程師去分析他們未來到底需要花多少錢。要得出這些結論，我們就需要厘清公用事業(yè)公司的資產(chǎn)、負債、費用等，為了做出準確的判斷，一旦有公用事業(yè)公司的報告交過來，我們所有的員工都參與進來審核這些預算，詳細審核所有的預計支出以及管理費用。最終審核結果會經(jīng)過聽證程序，州里的法官也會參與進來。SDG&E去年向CPUC提交了“意向通知”，今年春天我們出具了報告，所以現(xiàn)在他們拿著詳細預算交過來了。
筆者：為什么今年只有SDG&E交報告？
Robert M. Pocta：因為我們要求三大公用事業(yè)公司每三年做一次預算。比如PG&E在2014年提交的預算，事實上會應用于2015年、2016年、2017年三年。雖然2015年只提交了2015年一年的預算，但我們會默認其適用于接下來兩年。這也是為了給公用事業(yè)公司一定的發(fā)展空間，如果第一年收支與預算不符，那在后續(xù)兩年可以再彌補。加州的三大公用事業(yè)公司，現(xiàn)在（2015年）是SDG&E上報預算，明年會是PG&E，后年是SCE。
筆者：在上世紀90年代，加州進行電力工業(yè)去管制化，三大公用事業(yè)公司的輸電資產(chǎn)交由ISO運營，監(jiān)管權交給FERC，而州級的CPUC只負責監(jiān)管配電和售電。在進行輸配費率設定時，如何確定哪部分該歸CPUC管、哪部分該歸FERC管？
Robert M. Pocta：主要是根據(jù)電壓去分。但這在于公用事業(yè)公司各自怎么定義，可能同樣的電壓等級在PG&E算輸電，而在SCE算配電。SDG&E和PG&E很相似，輸配分得比較清楚，SDG&E和PG&E的配電資產(chǎn)相對明晰。而SCE則不然，SCE有一部分輸電算在配電資產(chǎn)里面。由于輸電和配電分別由FERC和CPUC核算，因此我們對SCE采取的辦法就和另外兩大公用事業(yè)公司不同。在具體核算上，我們都會采用通用的會計和審計方法，我們需要公用事業(yè)公司把各類預算項目模型化、模式化，越清晰越好。
※配電費率的計算基礎包含哪些內容
筆者：公用事業(yè)公司上報的預算要包含哪些內容？不同公司的類目是否相似？
Robert M. Pocta：公用事業(yè)公司按照“業(yè)務類型”劃分預算里的具體項目，不同業(yè)務類型的項目在各大公用事業(yè)公司的會計核算系統(tǒng)中已經(jīng)有明確的模型——這不僅便于核定，還可以更好地把業(yè)務和資產(chǎn)對應；此外，這樣有利于向監(jiān)管者明晰地呈現(xiàn)所需的成本到底是用來做什么。我們分析這些數(shù)據(jù)也是按照“主要業(yè)務類別”來進行。
每個公用事業(yè)公司的“主要業(yè)務類別”大類都相似，大類下面都有詳細的次級分類、細分小類，這些各公司之間有一定差別，比如不同的公司有不同的新業(yè)務，再比對相同的業(yè)務存在不同的命名。
總的來說，公司與公司之間的橫向一致性并不明顯，每個公司命名大類的方式也不會完全相同，為了清楚描述不同的業(yè)務也有不同的對應的細分類別名稱。
我可以詳細舉幾個例子。以“IT”為例，“IT”是一個一級分類，它們會把這個大類再分成“人力成本類”和“非人力成本類”，底下再有“電腦”、“軟件”、“硬件”等不同細分類別；“配電網(wǎng)資產(chǎn)”，有“容量”和“增容”，也會附加“負荷”信息來顯示到底在哪里有潛在負荷增加的需求、在哪里應該擴建配電網(wǎng)來保證供電等。再有一個例子是“新業(yè)務”，它會提出在哪里建新的配網(wǎng)分支，這其中就涉及線路鋪設、變電站建設、電線桿架設等。以上這些都在資本項目之下。
整體來看，一級類目下有著復雜的細節(jié)，成百上千的項目。目前我們看的是SDG&E的預算，PG&E規(guī)模比SDG&E大得多，它的報告更為復雜。
“主要業(yè)務類別”的大類由FERC審核，包括該大類總共需要多少投資、多少折舊等，而具體的細分類別資產(chǎn)則由州級PUC核定。
筆者：費率基礎中除了上述“資產(chǎn)”項目，還有哪些項目？
Robert M. Pocta：非常多，舉例來說，還有“可靠性提高”項目，他們會在報告中列示要改進哪里的變電站或要在哪里新建變電站，去改善原有配電網(wǎng)的可靠性；再有，“安全和風險管理”，這里面有一些近年來的新增項目，比如說網(wǎng)絡安全。
另外，還有“不可回收項目”（這是指這部分錢在實際運營中收不回）、用戶項目、金融事項、醫(yī)療及保險、加盟費、稅費等?！凹用速M”是指在美國有一些小城市，它們會對在當?shù)匦陆ǖ母黜椩O施收取一定的費用，通常約為整個投資的1%。
公用事業(yè)公司都有自己的法律部門、金融部門等等，也有專門的管理部門來統(tǒng)籌各個部門的花費，因此除了主營業(yè)務之外，還有員工醫(yī)療、養(yǎng)老金、員工保險等。
所有的類目都和他們最終要交的稅密切相關，因而“稅費”也是很關鍵的一個類目。為什么說稅費十分重要，因為我們一旦通過了這個預算，公用事業(yè)公司就會按照這個預算去修訂費率，最終以此獲得收入，這就關乎它們要向聯(lián)邦、州政府、地方政府交多少稅?！岸愘M”里面還有很多細分類別，比如州稅（1%或2%）、所得稅、營業(yè)稅，這些是交給州政府的；此外大項目還涉及聯(lián)邦稅。
筆者：公用事業(yè)公司向CPUC上報的這些預算，最終確定的這個費率只針對配電是嗎？
Robert M. Pocta：是，只針對配電。輸電部分由FERC決定。另外，配電中包含公用事業(yè)公司自有發(fā)電機組。計量——包括智能儀表、高級計量系統(tǒng)，都算在內。員工薪資、醫(yī)療保險、養(yǎng)老金等，都是和配電相關的員工，不能把輸電或售電環(huán)節(jié)的人力成本算到配電費率上。
筆者：有哪些典型的類目是不包含在內的？比如CPUC管理費、需求響應，會包含在配電費率設定中嗎？
Robert M. Pocta：CPUC管理費是單獨核算的，不包含在輸配費率中，屬于整體費率的一個部分，具體費率數(shù)額會體現(xiàn)在用戶的賬單上。
需求響應是分開的，CPUC有一些專門負責用戶服務的職員，也就是說配電與售電是完全分開的，配電部門核定的所有內容都基于配電環(huán)節(jié)，包括醫(yī)療保險費用，這都是與配電業(yè)務相關的職員的醫(yī)療保險。
當然，有些業(yè)務本身劃分就沒有十分精確。其中有一些是單獨核算的，這其中有的最終還是會體現(xiàn)在費率上，有一些仍然算在整個打包的報告里。這要視情況而定。
筆者：具體細節(jié)的次級類目是向公眾公開的嗎？
Robert M. Pocta：現(xiàn)在我們看的這份報告是一個總的分類，在這之下有很多二級項目，公用事業(yè)公司會詳細列示成本在哪里，到底哪里要花錢，也都包含工程信息和詳細分析來說明為什么要進行新投資。這背后的詳細資料非常龐雜，如果全是紙質版的話能有厚厚一摞。
細節(jié)是非公開的，但是總結性報告是公開的，在網(wǎng)站上可見。預算報告公開，實際運營中的執(zhí)行結果也會公開，既有詳細的月度報告，也有總結性的年度報告。
※CPUC審核并出具詳細報告
筆者：收到了公用事業(yè)公司提交的完整報告以及詳細資料之后，CPUC會對哪些內容進行審核？采用何種方法？
Robert M. Pocta：我們會做多種形式的分析，在我們最終確認之前，公用事業(yè)公司交來的都可以算是“草稿”，經(jīng)過我們的討論和審核之后，我們會有一些針對不同細分環(huán)節(jié)的獨立小型報告——比如配電費用、用戶服務費用、配網(wǎng)資本支出、投資、費用投資比或某一特殊區(qū)域的配電費率等，最終總結成為一個整體意見，形成“最終版”并公布。
這里使用的會計核算方法就是通用的會計核算辦法，與其他行業(yè)采用的會計核算方法相似。
我們不去制定公用事業(yè)公司的預算，也不制定它們的費率，我們制定政策，我們有審計專家，主要是審核公用事業(yè)公司的費率。
舉例來說，由于公用事業(yè)公司報的是未來預算，“比對歷史數(shù)據(jù)”就是我們常用的一種方法。該公司以往肯定建過相似規(guī)模的配網(wǎng)，這些建成的項目都有持續(xù)的歷史記錄，實際上花了多少錢、與預算差距有多大，我們都會拿來參考，這些歷史數(shù)據(jù)對我們做當下的判斷很有參考意義。每拿到一個公司的匯報，如果說要新建某些基礎設施，我們就會追溯到上一年的預算實現(xiàn)與否，是否達到預期目標，在現(xiàn)在提出的位置是否需要這么多投入，由此做出判斷。
公用事業(yè)公司上交過來的內容都有一定的常規(guī)格式和程序，上交的材料審核通過之后，他們就會在年底上報費率設定的正式申請。SDG&E已經(jīng)提交了詳細報告過來，現(xiàn)在PUC就在綜合各方面信息，做最后的審核。
公用事業(yè)公司可以據(jù)此去執(zhí)行，下一年就按照“最終版”去建新設施、收取費用——這也是預算計劃最終實現(xiàn)的路徑。
筆者：配網(wǎng)資產(chǎn)是配網(wǎng)費率核定的重要基礎，配網(wǎng)資產(chǎn)往往都是使用年限較長的固定資產(chǎn)，同樣的資產(chǎn)在不斷折舊的過程中價值是變化的，這無疑增加了成本核算的復雜性。CPUC如何理清資產(chǎn)的折舊問題？
Robert M. Pocta：是的，資產(chǎn)折舊是成本核算中非常重要的一環(huán)。舉個“維修費（maintenance）”的例子。維修即意味著要有花費，如果是投入資金進行修繕，某些稅收優(yōu)惠可能就會發(fā)生直接扣除；如果說公用事業(yè)公司要投資新建電線桿以取代舊電線桿，這對公用事業(yè)公司而言意味著資本性支出，一旦建成，這些固定資產(chǎn)就會在此后的一段時間里提供常規(guī)配電服務，公用事業(yè)公司會從這些資產(chǎn)上獲得回報，新的資產(chǎn)使用壽命有多長、需要分期攤銷的折舊有多少，和原來的那批電線桿就不一樣，這就需要進行另外的估算和研究。
電線桿只是公用事業(yè)公司龐大的固定資產(chǎn)中的一種，它們有數(shù)億美元不同類型的固定資產(chǎn)，處于使用壽命的不同階段。
配電資產(chǎn)折舊是我們要詳細核定的部分，也是上述提到的分支報告之一。在報告里，固定資產(chǎn)在計提折舊時記錄的應該是負數(shù)，比如某一個資產(chǎn)預計折舊會有1000美元，按年限平均法計提，十年分攤，這一年上報上來的就會存在“-100美元”這樣一個標記，逐年折舊累計，原有資產(chǎn)逐年減值。原值減去計提折舊，就是當下核算期間的資產(chǎn)值。
關鍵就在于審核清楚其資產(chǎn)到底有多少，采取了何種折舊算法，當下剩余價值有多少。
對于壽命較長的固定資產(chǎn)，各個公司一般會有特定的流程、公式去處理，所有的這些數(shù)據(jù)都有一個統(tǒng)一的模型去處理，最后清晰呈現(xiàn)出為提供預計的服務要進行何種配電網(wǎng)建設。
※審核結果執(zhí)行
筆者：公用事業(yè)公司提交預算，上報需要獲取的收益，CPUC審核之后認為其所要求的收益不合理，會如何處理？
Robert M. Pocta：以SDG&E的預算報告來說，舉個例子，他們現(xiàn)在的收入是一年14億美元，他們明年想要有15.85億美元收入，也就是說想讓收入上漲1.85個億。在我們的角度上來看，這些都是未發(fā)生的，那么首先就要問，為什么要增加這么多收入？
所以我們審核的目的就是看它要這么多收入是否合理，在審查的過程中我們如果發(fā)現(xiàn)不合理的地方，就會拒絕公用事業(yè)公司在預算報告中提出的一些項目。
最終我們的決定可能就是，SDG&E明年只允許有15億收入，SDG&E提出的15.85億不能執(zhí)行——也就是說把其中的0.85億給否定了。
最終SDG&E在2016年的收入也就以15億為標準，據(jù)此再折算成自己的配單費率，加到用戶的電費單里，最終按照售出的電量獲得實際收入。
筆者：如果在運行過程中實際收入與預算不符，如何處理？
Robert M. Pocta：比如說，2016年它們的實際售電量是低于今年報的預算，沒有收滿15億，只收入了14個億。這時候CPUC就會認定，既然批準了你15億的預算，你還可以通過稍提高費率繼續(xù)收回另外的1個億。
但是，如果費率設定高了，最終收入了16個億，他們就得“交回”多收的1個億，因為預算是每3年一報，公用事業(yè)公司可以通過以后年度減少收入來達到預期目標 。
收多了的部分是應該最終返還到用戶身上的，通過調低費率實現(xiàn)。公用事業(yè)公司在實際運營中會把實際花費和預算進行核對，每年年底進行整體核對，如果收多或收少了，超出或不足的部分都會計入平衡賬戶，平衡賬戶的情況會影響下年是否需要調整費率，這些平衡賬戶都是公開的。
筆者：收入多了可以退、收入少了可以補，如果實際花費與預算不符，又該如何處理？
Robert M. Pocta：在支出方面的處理是和收入不相同的。
比如說原來我們審核通過允許某一公用事業(yè)公司在2016年有1個億的花費，但實際該公司只花了9000萬。支出減少的原因很多，可能成本降低了或者效率改進了，我們會允許其保留這部分省下來的支出，可以視為對其提高管理效率、降低管理成本的鼓勵。
然而，在下次匯報預算時，CPUC就會按照9000萬的標準來審核了，而不會再批給它1億花費，因為事實證明它們已經(jīng)提高生產(chǎn)效率，不需要花費那么多。
CPUC審核的僅是“數(shù)字”，不會審核具體運行，不會“指導”公用事業(yè)公司如何運行系統(tǒng)以達到預期目標。
※所有者能得到什么？
筆者：收入和支出會受到上述監(jiān)管和審核，幾大公用事業(yè)公司都是上市公司，最終能夠計入所有者權益的法定盈余如何確定？
Robert M. Pocta：公用事業(yè)公司盈利的依據(jù)歸根結底也是上述“費率基礎”，根據(jù)上報的各項成本和收益，最后會折算成配電費率——這個在我們最后出具的報告中會明確列示。
這里只說配電環(huán)節(jié)，費率乘以用電量，可以說就是公用事業(yè)公司能收回的（配電業(yè)務）收入，這里不僅要減去成本，我們還會從中減去公用事業(yè)公司的長期債務和短期債務，剩下的部分才是他們能夠獲取回報的部分，股東權益就來自這里。當然，這和股票市場是分開的不同的體系。
筆者：加州公用事業(yè)公司雖然輸配售分離，但母公司仍保有輸配售資產(chǎn)所有權，配電盈余與其他業(yè)務如何區(qū)隔？
Robert M. Pocta：加州也有其他小型公司，有一定規(guī)模的配網(wǎng)為大用戶提供直購電服務，收益最終體現(xiàn)在費率上，它們都是既有配網(wǎng)也提供供電服務，它們參與批發(fā)市場買電和配網(wǎng)服務都是分開的。無論對于大公司還是小公司，我們會跟蹤它們的批發(fā)市場交易，有專門的售電和消費者權益部門監(jiān)管售電費率，也都有相應的準則。
另外，對于三大和小公司，我們是分類核算的。小公司整體上如果下一個核算期間的費率變動不超過5%（每年），我們就允許它不必再提預算了，還是按照上年的來，只有在變動較大時才需上報，它們都有平衡賬戶。而大公司必須每年提交報告，按期提交預算。
※改革過渡 厘清原有基數(shù)
筆者：加州的電力工業(yè)從完全垂直一體化模式，到后來發(fā)輸配售“分開”，電力工業(yè)發(fā)生了很大變革。90年代末的改革之前與之后，作為監(jiān)管部門在處理配電費率時面臨的問題也不一樣，而最為關鍵的就是改革的過渡期間。加州是如何在改革過渡期間厘清配電資產(chǎn)、厘清配電費率的？
Robert M. Pocta：這個的確比較復雜。在去管制化開始后，公用事業(yè)公司賣出了大部分的發(fā)電資產(chǎn)——也正是這個時候我來到了CPUC的配電部門。把發(fā)電資產(chǎn)都賣出去之后，原有的費率基礎就被破壞了。
當時改革有一個過渡條款，公用事業(yè)公司把自己的發(fā)電資產(chǎn)賣出去了，這期間有收入，但也有收不回的成本，預計流入企業(yè)的營收也就相應減少，這就形成了“擱淺費用”。為此，當時就出臺了一個擱淺費用償還機制，形成了一個獨立賬戶，專門用于在改革之后讓公用事業(yè)公司收回擱淺費用。根據(jù)加州的實際情況，大部分的擱淺成本最終都收回了。
所以在去管制化完成的時候，配電費率的核定就有了一個明確的基礎，或者可以說到了一個新的起點，但成本核定的方法仍然適用，CPUC就據(jù)此審核公用事業(yè)公司的預算和費率。
筆者：在去管制化之前，配電費率是如何設定的？如何保持改革前后費率核定的連續(xù)性？
Robert M. Pocta：總的來說，核算規(guī)則和現(xiàn)在是一樣的。公用事業(yè)公司是需要向CPUC匯報的。但這里有一個關鍵點，即輸配分開。
加州電力工業(yè)以往沒有ISO，輸電網(wǎng)也不會交由第三方運營，電力資源如何調配在于垂直一體化的公用事業(yè)公司自己如何調度，州級監(jiān)管能做的就是在各個公用事業(yè)公司系統(tǒng)內部允許其自行調度，為其系統(tǒng)內電的流動制定規(guī)則。在拆分之后有了ISO，所有的這些公用事業(yè)公司共同接受ISO的調度，輸配也分開監(jiān)管。但ISO只是電力系統(tǒng)多層級結構中的一層，各個公用事業(yè)公司有自己的調度，又有一個ISO級別，在功能上多了一道。
為什么說這是一個關鍵轉折？CPUC同時還負責配氣的費率制定，我對配氣更為熟悉一些，這里用配氣來舉一個例子。配氣和配電不同，公用事業(yè)公司仍擁有輸氣網(wǎng)，不僅覆蓋加州州內，有的還跨過州境。如果從A地輸氣到B地，理論上只要存在必要的管網(wǎng)設施就可以實現(xiàn)。但在電力系統(tǒng)則不然，把電力系統(tǒng)給拆分之后，輸和配就是分開的業(yè)務，從A點到B點輸電需要接受ISO的調度，就有了一系列規(guī)則需要遵守。
每個公用事業(yè)公司內部自行調度又有自己的規(guī)則，這些規(guī)則也得遵守。如果想從A地輸電到B地，這之間就存在復雜的價格，輸配電網(wǎng)容量足夠時，這就需要相對簡單的過網(wǎng)費，如果存在堵塞，還得考慮堵塞成本。
所以就需要重新去定義在多個電網(wǎng)系統(tǒng)間、某一個單一實體電網(wǎng)下如何進行電力輸送。
筆者：在您看來，費率審核現(xiàn)在和過去相比有什么變化？
Robert M. Pocta：歷史數(shù)據(jù)一直都會有，會計核算方法基本上是一致的，這些會計數(shù)據(jù)不是CPUC去逐個計算的，而是公用事業(yè)公司一直就保有的，CPUC只是去審核。以往的投資都會被詳細記錄，這些主要靠會計和審計相關部門。公用事業(yè)公司采取前后一致的核算辦法，我們要看的是它未來幾年的投資是否合理，要參考的也是過去3-5年的數(shù)據(jù)——不會用到太久遠的數(shù)據(jù)。
在去管制化之前，輸配電都在公用事業(yè)公司內部，由CPUC監(jiān)管，公用事業(yè)公司負責自己輸電網(wǎng)內部的調度。90年代后期加州對電力工業(yè)實行去管制化，我們把配電網(wǎng)的運營權交給獨立系統(tǒng)運營商（ISO），把監(jiān)管權交給了FERC。在輸電費率上，F(xiàn)ERC和我們在配電費率上要做的工作類似，但沒有那么具體。畢竟現(xiàn)在改革浪潮已經(jīng)過去十余年，最早期的爭議漸漸減少，輸配費率核定比當初要明晰得多，主要就是看最終用戶要承擔的是多少——因為對于公司而言，無論花費多少，它們最終都會通過一定途徑去覆蓋成本。
