今年以來，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》，提出“完善居民階梯電價機制”；出臺了《關(guān)于進一步完善分時電價機制的通知》，明確有條件的地方要按程序推廣居民峰谷電價機制，總的看對居民用電價格的影響較小。我國居民階梯電價已經(jīng)實行多年，有必要進一步總結(jié)和完善居民階梯電價制度，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價機制。
如何完善居民階梯電價政策
蔣學(xué)林
（能源情報研究中心）
2021年5月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》。其中，深入推進能源價格改革占據(jù)重要席位，而又以持續(xù)深化電價改革居首。盡管隱藏在深化電價改革一段的末尾，“完善居民階梯電價機制”還是比較引人矚目。
自國家發(fā)展改革委2011年11月印發(fā)《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價的指導(dǎo)意見》、2012年7月全面試行，我國的居民階梯電價至今已經(jīng)十年之久，加上此前的少數(shù)省份試點則時間更長?，F(xiàn)在提出總結(jié)完善的要求可謂正當(dāng)其時。
一、居民階梯電價基本情況
經(jīng)過四川、浙江、福建等地的試點和前期公開向社會征求意見，國家發(fā)展改革委于2011年11月印發(fā)的《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2011〕2617號），可視為我國居民階梯電價的根本政策文件。
根據(jù)文件規(guī)定，居民用電量分為三檔，第一檔滿足基本用電需求，覆蓋80%居民家庭，電價一定時期保持穩(wěn)定；第二檔滿足合理用電需求，覆蓋95%居民月均用電，起步階段提價標(biāo)準(zhǔn)不低于0.05元/千瓦時；第三檔滿足較高生活質(zhì)量用電需求，起步階段提價標(biāo)準(zhǔn)每千瓦時0.3元左右，最終電價控制在第二檔電價的1.5倍左右。各地方根據(jù)實際情況，對城鄉(xiāng)“低保戶”和農(nóng)村“五保戶”家庭每戶每月10度或15度免費用電基數(shù)。
居民階梯電價政策2012年7月正式全面試行，各地方案存在差異，主要是執(zhí)行周期或以年度為周期、或以月度為周期，三檔電量基數(shù)因地而異。2013年底，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善居民階梯電價制度的通知》（發(fā)改價格〔2013〕2523號），進一步健全完善了居民階梯電價制度框架。
各地在總體文件框架下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H不斷調(diào)整完善。比如自今年6月開始，根據(jù)廣東居民階梯電價“一戶多人口”政策，一戶家庭人口滿5人及以上可申請每戶每月第一、二、三檔分別增加100千瓦時階梯電量基數(shù)；人數(shù)滿7人及以上，也可選擇申請執(zhí)行合表居民用戶電價。
居民生活用電在我國用電結(jié)構(gòu)中占比不高，但近年來呈現(xiàn)超過整體增速的快速增長勢頭。根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國2020年全社會用電量為7.51萬億千瓦時，其中，城鄉(xiāng)居民生活用電量1.09萬億千瓦時，占比14.5%，較上年再提升0.4個百分點，與2010年相比則提高了約2.3個百分點。預(yù)計2025年人均年生活用電量將提升至1200千瓦時以上，全國居民生活用電達到1.7萬億千瓦時。
二、居民電價政策面臨問題
由于涉及千家萬戶、關(guān)系每個人切身利益，居民用電價格政策往往會牽一發(fā)而動全身，因而我國在政策調(diào)整上慎之又慎。如何調(diào)整完善需要深入研究，比較關(guān)鍵的還是應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)問題所在，然后對癥下藥。初步分析，以下五方面問題應(yīng)予以重視。
交叉補貼問題還比較嚴(yán)重。居民用電存在的交叉補貼問題，持續(xù)得到業(yè)界的普遍關(guān)注。有人以為通過近幾年市場化交易，有的工商業(yè)電價可能已經(jīng)低于居民用電價格，但這一判斷缺乏有效數(shù)據(jù)支撐。再則，盡管市場化交易電量上升較快，2020年已經(jīng)占到全社會用電量的四成，但更多還是非市場化交易電量，目錄電價中居民用電價格與工商業(yè)用電還是存在明顯差距。而且，市場化交易電量價格本質(zhì)上應(yīng)隨行就市、上下波動，不會也不應(yīng)出現(xiàn)“一味降低”局面，近期廣東現(xiàn)貨價格的大漲就打破了“降價魔咒”、有望回歸市場運行規(guī)律。中電聯(lián)去年底發(fā)布的《當(dāng)前電價政策機制相關(guān)問題調(diào)研報告》指出，國際上居民電價普遍高于工業(yè)電價，居民電價平均為工業(yè)電價的1.5倍，而我國居民電價僅為工業(yè)電價的0.85倍。
居民電價橫向?qū)Ρ任粗匾?。從各?。▍^(qū)市）居民電價情況看，由于資源狀況、供需形勢、歷史淵源之不同而多自成一體，基于實際承受能力的橫向?qū)Ρ群苌僬摷?。舉個簡單的例子，天津市2020年人均可支配收入為43854元，在全國排第4位，其不滿1千伏分表用戶第一檔電價為0.49元/千瓦時，與北京市首檔電價相當(dāng)?shù)愿?；江西?020年人均可支配收入28017元，僅相當(dāng)于天津市的63.9%，在全國排第14位，但其不滿1千伏分表用戶第一檔電價為0.60元/千瓦時，為天津同檔電價的1.2倍，每千瓦時需要多支出0.11元。折算100千瓦時將多支出11元，對于加一箱油多5元都會在意的人們來說，11元的負擔(dān)還是比較明顯的。其他地區(qū)之間對比，類似情況也并不少見，意味著各地電價的實際負擔(dān)壓力并不均衡。
居民電價執(zhí)行逆階梯問題。居民階梯電價政策的本意之一是通過對高用電量的加價提升節(jié)約意識、促進節(jié)約用電，第一檔用電保持基本穩(wěn)定，第二檔、第三檔實行加價，用電越多、加價越高。但在實際執(zhí)行過程中，特別是在電力供需形勢寬松的情況下，有的地方出現(xiàn)了逆階梯的情況。比如，廣西壯族自治區(qū)物價局《關(guān)于對“一戶一表”居民實施用電促銷政策的通知》（桂價格〔2018〕4號）就提出，參加用電促銷政策的“一戶一表”居民用戶，本年用電量大于4500千瓦時的部分執(zhí)行電價0.6283元/千瓦時，即每千瓦時加價由0.3元降低為0.1元，相當(dāng)于每千瓦時優(yōu)惠0.2元。公開信息顯示，廣西2019年、2020年延續(xù)了此政策，實際上變成了鼓勵“富人”多用電、享受更多交叉補貼，有違居民階梯電價政策初衷。
峰谷電價尚未能全面實行。國家發(fā)展改革委《關(guān)于完善居民階梯電價制度的通知》（發(fā)改價格〔2013〕2523號）提出，要加大居民用電“一戶一表”改造力度，全面推行居民用電峰谷分時電價政策，尚未出臺居民用電峰谷電價的地區(qū)，要在2015年底前制定并頒布居民用電峰谷電價政策，由居民用戶選擇執(zhí)行。檢視多地居民電價表發(fā)現(xiàn)，有的地方較好落實了居民峰谷電價政策要求，比如江西省明確居民生活用電劃分為兩個時段，高峰時段在現(xiàn)行電價基礎(chǔ)上每千瓦時提高3分，低谷時段在現(xiàn)行電價基礎(chǔ)上每千瓦時下調(diào)0.12元。但有的地方居民電價表中并無峰谷電價的表述，當(dāng)?shù)匕傩諏Υ艘惨粺o所知，表明居民峰谷電價政策尚未全面落地。
基本檔電價僵化傾向問題。國家發(fā)展改革委2617號文提出，基本檔用電“起步階段電價維持較低水平，三年內(nèi)保持基本穩(wěn)定”。按照普遍理解，三年之后應(yīng)有調(diào)整之舉，或至少當(dāng)研究調(diào)整與否。但事實上，“保持基本穩(wěn)定”基本成了十年的不刊之論。十年來，我國的電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的煤電裝機占比已經(jīng)歷史性下降到50%以內(nèi)，新能源和可再生能源比重大幅提升，相應(yīng)的供電成本也不可避免地發(fā)生了變化。作為覆蓋面最廣的基本檔用電，價格如果不能與時俱進調(diào)整完善，容易加大成本與價格倒掛。
三、完善居民電價政策建議
隨著深化價格機制改革行動方案的下發(fā)，相關(guān)落地工作已經(jīng)開始進入日程。6月上旬，國家發(fā)展改革委價格司先后召開兩次電價工作專家座談會，研究做好新形勢下電價工作。關(guān)于完善居民階梯電價政策，需要多角度、多維度統(tǒng)籌考慮。
一是居民電價水平需與時俱進。在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)背景下，供電成本預(yù)計將進一步上升。據(jù)國網(wǎng)能源研究院初步測算，新能源電量滲透率超過15%后，系統(tǒng)成本進入快速增長臨界點，預(yù)計2025年將是2020年的2.3倍。居民電價水平應(yīng)當(dāng)隨著供電成本的變化而變化，避免加重交叉補貼問題或造成新的交叉補貼問題。
二是基本檔電價引入橫向?qū)Ρ?。以普惠的基本檔用電為基準(zhǔn)，在考慮電力供應(yīng)成本差異的基礎(chǔ)上，以人均可支配收入為參考，進一步考慮地區(qū)之間的實際承受能力，體現(xiàn)電價負擔(dān)壓力的公平性，避免“越發(fā)達電價反而越低”的現(xiàn)象，為解決地區(qū)發(fā)展的不平衡不充分問題作出應(yīng)有的貢獻。
三是逐步提高二檔三檔覆蓋面。按照現(xiàn)行政策，原則上第一檔用電覆蓋80%家庭，有的地方實際上甚至達到了90%以上，第二檔、第三檔用電所覆蓋的范圍比較有限。為減輕交叉補貼、促進節(jié)約用電，應(yīng)適當(dāng)提高第二檔、第三檔用電覆蓋面。當(dāng)然，長期不調(diào)整各檔用電量，隨著居民用電量的增長，也能“被動”實現(xiàn)提升高價用電檔覆蓋面。
四是進一步加大檔級價格差別。第二檔加5分以上、第三檔加3毛左右，是居民階梯電價起步階段的規(guī)定。如今過去了十年，特別是“雙碳”目標(biāo)的提出，對能源資源的節(jié)約提出了更高的要求，階梯電價各檔之間的價差應(yīng)考慮進一步加大，讓電價反映電力電量的真實價值、還原電力的商品屬性并體現(xiàn)對超高用電的適當(dāng)懲罰性約束。
五是提升居民價格響應(yīng)積極性。短時電力價值雖然并無太大差別，但不同時段的電量價格因為供需情況不同卻是可以差別明顯，特別是尖峰時刻的電力調(diào)整價值更高。有必要進一步完善峰谷電價政策，通過經(jīng)濟手段引導(dǎo)居民更好進行價格響應(yīng)。如果跟戶用光伏、戶用儲能、電動汽車等生產(chǎn)和調(diào)節(jié)功能結(jié)合起來，預(yù)計效果更加明顯。
六是要納入整體電價政策考量。居民電價政策是電價政策的有機組成部分，不能脫離整體而“單飛”“單蹦”。隨著構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的供電成本變化，需要整體研究調(diào)整完善電價政策，在能源“雙重替代”背景下甚至應(yīng)充分考慮大能源價格政策包括油氣、煤炭價格問題以及農(nóng)村生物質(zhì)、沼氣等價格問題，形成價格政策合力，避免政策齟齬造成莫衷一是的局面。
七是強化政策落地執(zhí)行的監(jiān)管。要發(fā)揮政府主管部門特別是能源監(jiān)管機構(gòu)的作用，對各地居民電價政策執(zhí)行情況進行動態(tài)監(jiān)管，切實維護政策權(quán)威、市場公平、群眾利益，并根據(jù)監(jiān)管情況評估階梯電價政策、推進動態(tài)調(diào)整完善。特別是要對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的逆階梯現(xiàn)象進行嚴(yán)格監(jiān)管，不能在供需形勢變化時私自變更基本政策取向。
“雙碳”目標(biāo)提出在前，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)在后，能源價格改革箭在弦上。既需要居民提升自覺奉獻意識，更需要價格等經(jīng)濟手段、市場方式的引導(dǎo)。期待居民階梯電價政策舊貌換新顏，迸發(fā)出新的磅礴偉力。
