中國電力市場建設(shè)存在的根本問題是電價“能跌難漲”，因為電力涉及整體經(jīng)濟發(fā)展，維持低價只是電力企業(yè)虧損，漲價則增加各領(lǐng)域企業(yè)成本。
（本文首發(fā)于2021年10月28日《南方周末》）
中國電力體制改革已開展近20年，核心難點仍是電價市場化。 （IC photo/圖）
2021年10月12日，國家發(fā)展改革委（下稱“發(fā)改委”）印發(fā)《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（下稱“通知”），公布放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價、擴大市場交易電價上下浮動范圍、推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場等系列改革措施。
在同日舉行的新聞發(fā)布會上，發(fā)改委價格司司長萬勁松表示，此次改革“是電力市場化改革又邁出的重要一步”，“核心是真正建立起了‘能跌能漲’的市場化電價機制”。
此前一個月，“限電潮”席卷全國20個省市。湖南、寧夏、上海等地相繼出臺政策，允許煤電市場交易價格上浮。
自2002年國務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》算起，中國電力體制改革已開展近20年。此次改革，究竟改了什么？
從煤電聯(lián)動到電力交易市場
20年前，中國的電力系統(tǒng)實行壟斷經(jīng)營，指令性計劃體制色彩明顯，政企不分、廠網(wǎng)一體。電力由電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，價格按照政府制定的目錄電價執(zhí)行。電網(wǎng)既是發(fā)電廠的唯一買家，也是電力用戶的唯一賣家，不僅負責(zé)電力輸配和調(diào)度，也通過上下游價差獲取收益。
2002年，國務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》提出“打破壟斷，引入競爭”，要求“充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用”。隨后，壟斷電力經(jīng)營的國家電力公司被拆分，組建兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電公司和四個輔業(yè)公司，實現(xiàn)“廠網(wǎng)分離”“主輔分離”，初步形成電力市場主體多元化競爭格局。
但電力交易機制依然缺失，售電側(cè)缺乏有效競爭。在當時的環(huán)境下，電力價格調(diào)整主要執(zhí)行煤電聯(lián)動機制，由政府進行調(diào)控。
2004年，隨著煤炭供應(yīng)趨緊，煤電價格矛盾突出，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見》，要求根據(jù)煤炭價格變化調(diào)整電價。 但具體調(diào)整由發(fā)改委管控，不由市場自發(fā)調(diào)節(jié)。
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強曾參與煤電聯(lián)動機制設(shè)計。他告訴南方周末記者，最初設(shè)計時，他和其他專家曾建議有關(guān)部門將此作為自動機制，即煤價上漲后按照公式自動測算電價相應(yīng)上漲幅度，不由政府干預(yù)調(diào)節(jié)。
林伯強表示，煤電聯(lián)動機制設(shè)計中不完美的地方在于，是否啟動這一機制依然由政府決定。出于宏觀經(jīng)濟考慮，政府對于上調(diào)電價態(tài)度謹慎，即便煤價上漲達到規(guī)定水平，也不全然按照設(shè)計啟動煤電聯(lián)動機制。自建立之后，煤電聯(lián)動機制僅啟動兩次。
此后，新一輪電改啟動。2015年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》，提出“管住中間、放開兩頭”體制架構(gòu)，即電網(wǎng)輸配電價由政府管控，發(fā)電側(cè)和售電側(cè)電價有序放開。
作為新一輪電改配套文件，2015年11月，國家發(fā)改委、能源局印發(fā)《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》，要求“逐步建立以中長期交易規(guī)避風(fēng)險，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場”。
電改進入電力市場建設(shè)階段。林伯強介紹，電力市場的建設(shè)初衷是為了解決“市場煤、計劃電”的矛盾，理順電力價格機制，利用市場提高資源配置效率。
以售電公司為核心
按照制度設(shè)計，電力市場由電力交易中心組織，發(fā)電廠、售電公司、電力用戶、電網(wǎng)四方參與。
“這樣一個機制設(shè)計出來后，就多了兩個主體，一個是市場管理機構(gòu)電力交易中心，相當于證券交易平臺。另外多了一個商業(yè)環(huán)節(jié)，就是售電公司，來做電力資源的對接?！睆V州一家售電公司的董事長張傳名對南方周末記者說。
售電公司主要業(yè)務(wù)模式是從發(fā)電廠購買電力，再轉(zhuǎn)賣給工商業(yè)用戶，從中賺取差價，并向用戶提供用電規(guī)劃等服務(wù)，幫助其節(jié)省用電成本。
電改之前，這部分差價由電網(wǎng)獲取。為增強售電側(cè)競爭性，2015年新一輪電改提出，“鼓勵社會資本投資成立售電主體，允許其從發(fā)電企業(yè)購買電量向用戶銷售?！笔垭姽居纱水a(chǎn)生，成為電力交易的核心角色。
2016年，售電公司開始大量出現(xiàn)。企查查數(shù)據(jù)顯示，2016年經(jīng)營業(yè)務(wù)包含“售電”的公司多達3985家，是上一年的近3倍。
在售電公司紛紛出現(xiàn)時，當年46歲的張傳名決定辭職投身其中。當時他是南方電網(wǎng)辦公廳的處長，在電力行業(yè)浸潤已近30年。
張傳名向南方周末記者回憶，自己當時讀新電改政策讀到走火入魔，覺得應(yīng)該去干點事情，就在2016年辭職離開南方電網(wǎng)，次年創(chuàng)辦公司，開展售電業(yè)務(wù)。他頭發(fā)花白，戴一副金邊眼鏡。
張傳名介紹，售電公司分為兩類，一類為發(fā)電廠設(shè)立的售電公司，另一類為不具備發(fā)電廠背景的獨立售電公司。前者在市場份額中占多數(shù)，廣東地區(qū)零售側(cè)售電份額的60%-80%由此類售電公司占據(jù)。
該公司售電事業(yè)部副總裁李森介紹，公司的客戶主要為年用電量在幾百萬到一兩千萬度的企業(yè)，他所接觸的客戶以中小型加工企業(yè)居多，2020年公司的總售電量達20億度。
李森表示，年用電量更大的企業(yè)傾向于和有發(fā)電廠背景的售電公司合作，相比于獨立售電公司，此類售電公司對合同執(zhí)行更有保障。
按照電力交易規(guī)則，多數(shù)電力用戶參與市場交易需由售電公司代理購電，用電量大到滿足市場準入門檻的用戶可直接與發(fā)電廠交易。比如，2021年廣東省的這一準入標準設(shè)定為年用電量8000萬度及以上的工業(yè)用戶或年用電量5000萬度及以上的商業(yè)用戶。
張傳名告訴南方周末記者，即便滿足用電量標準，選擇向發(fā)電廠直接購電的企業(yè)也非常少，廣東達到這一標準的大用戶中只有兩家和發(fā)電廠直接交易。
“因為這樣對他是極為不利的，偏差要由他自己承擔(dān)?！睆垈髅忉?，由于電力生產(chǎn)是實時的且無法儲存，用戶購買的電量和實際使用情況可能出現(xiàn)偏差。電力交易中心設(shè)有允許偏差范圍，超出這一范圍的電量將以更高價格購買。
“現(xiàn)在廣東的規(guī)則是，你買100度的電，允許偏差范圍是4%，也就是說實際用電量需要在96度到104度之間?！睆垈髅榻B，如果用戶直接與發(fā)電廠交易，引起偏差的風(fēng)險需要自行承擔(dān)，如果經(jīng)由售電公司購電，由于售電公司同時掌握多個用戶，單個用戶的電量偏差可在內(nèi)部調(diào)節(jié)，最終偏差風(fēng)險由售電公司承擔(dān)。
李森介紹，在電力市場交易中，發(fā)電廠、售電公司、電力用戶之間的交易形式包括年度長協(xié)、月度競價等。年度長協(xié)即一次性簽訂一年的交易合同，簽訂后價格鎖定，不受市場變動影響。這一交易形式通過場外雙邊協(xié)商達成。
由于年度長協(xié)簽訂的交易量與實際需求往往存在出入，超出或不足的部分可通過月度競價交易等方式調(diào)整。月度交易通過月度集中競價、月度雙邊協(xié)商交易、月度掛摘牌交易實現(xiàn)。
“一般來說，我們每年的大頭還是年度長協(xié)，月競交易只是作為一個調(diào)偏差的交易品種?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士透露，月度競價一般也是在發(fā)電集團控制價格，月度雙邊和月度掛摘牌也是場外談好價格，場內(nèi)直接交易的，價格通常并無優(yōu)勢。
林伯強解釋，雙邊協(xié)商達成的年度長協(xié)也屬于市場交易，并不受政府干預(yù)，相比于集中競價，這種交易方式價格波動較小，能源交易市場普遍以長協(xié)為主。
“更便宜的一部分從哪里出？”
電力交易市場建立后，用電實行雙軌制，用戶可進入市場按市場價進行交易，也可在場外由電網(wǎng)企業(yè)供電，接受目錄電價。
自建立以來，電力交易市場的價格仍受政府管制。無論與發(fā)電廠直接交易，還是通過售電公司購電，電力用戶只要進入交易市場，所獲得的電價都要比在場外向電網(wǎng)購電更便宜，最高與場外目錄電價持平。
“電改之初提出的嘛，參加市場化要釋放改革紅利，所以進來就都有好處。”張傳名解釋。
2019年，發(fā)改委出臺《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》，提出燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價以市場化方式在“基準價+上下浮動”范圍內(nèi)形成。工商業(yè)用戶用電價格與之聯(lián)動，不再執(zhí)行目錄電價。
其中，基準價按當?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。
但該意見僅要求具備市場條件的地區(qū)執(zhí)行“基準價+上下浮動”價格機制，且2020年暫不上浮，確保工商業(yè)平均電價只降不升。
“釋放改革紅利，就是讓用戶用電比目錄電價更便宜，這樣理解的話，更便宜的一部分從哪里出？”張傳名分析，電網(wǎng)收取的價格已由國家核定，又要留出一部分利潤空間給售電公司這樣的商業(yè)環(huán)節(jié)，讓利部分只能從發(fā)電廠獲取。
但在當前煤價高企的境況下，從發(fā)電廠“割肉”已不可持續(xù)?！艾F(xiàn)在煤價實在太貴了，每噸到廠價格已經(jīng)超過2000塊錢，去年的時候價格一直還是三位數(shù)，現(xiàn)在2000多，這差別有多大？”李森表示。
在此背景下，此次發(fā)改委發(fā)布的《通知》希望推動工商業(yè)電價上漲，將上游煤炭成本向下游電力用戶傳導(dǎo)。
通知明確，“各地要有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價?！贝送猓皩⑷济喊l(fā)電市場交易價格浮動范圍由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制。”
取消目錄電價，意味著以往電力交易的價差模式不復(fù)存在，即便以價差模式來衡量，在煤炭價格高企的行情下，燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍擴大后很可能出現(xiàn)“正價差”，即市場交易價格高過原有目錄電價。
如此，用戶會愿意接受嗎？
讓市場接受漲電價并不容易
張傳名分析，從目前煤炭價格行情看，電價上漲至20%上限是大概率事件。但讓市場接受漲電價并不容易。
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強向南方周末記者解釋，由于電力屬于基本投入，居民電價涉及民生，漲價極為謹慎，工商業(yè)電價又涉及各地經(jīng)濟發(fā)展，漲價也面臨阻力。“就是降電價沒有問題，漲的話問題全來了?！?
現(xiàn)行體制下，五大發(fā)電集團屬于央企，鋼鐵廠等用電大戶多屬地方國企，維持低電價意味著發(fā)電企業(yè)自行消化成本，損失由中央承擔(dān)，電價上漲則增加地方國企成本，由地方政府承擔(dān)。
“一動電價，就涉及GDP，涉及國企，涉及地方政府，這都是問題，所以漲價就比較難。”林伯強感嘆，“其實也不能養(yǎng)成這種習(xí)慣，一個市場哪有說只許跌不許漲的？”
10月12日改革措施發(fā)布后，電力交易價格出現(xiàn)上浮。10月15日結(jié)束的江蘇電力市場月內(nèi)掛牌交易成交均價較基準價上浮19.94%，逼近浮動上限，出現(xiàn)江蘇省售電交易首次正價差。
李森告訴南方周末記者，他的不少客戶都接受不了漲價，反映最近幾個月都在虧本，一天之內(nèi)有好幾家向他詢問能否退市。
“原來電是讓利市場，要規(guī)定達到一定規(guī)模才允許進入，現(xiàn)在變成虧本市場，企業(yè)進入市場要花比目錄電價更高的價格買電，這樣大家就不愿進入了，會想要退出?！卑颁撀?lián)眾電力負責(zé)人對南方周末記者分析。
但在實際操作中，退市很難實現(xiàn)。
《通知》提出，“推動工商業(yè)用戶都進入市場”，“對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格主要通過場內(nèi)集中競價或競爭性招標方式形成”，“已參與市場交易、改為電網(wǎng)企業(yè)代理購電的用戶，其價格按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購電價格的1.5倍執(zhí)行”。
換言之，已經(jīng)參與市場交易的用戶一旦退出市場，非但不能享受以往的目錄電價，購電價格還要按照其他用戶的1.5倍計算。未進入市場的用戶則由電網(wǎng)企業(yè)代理，參與市場交易。
“收費是由電網(wǎng)收費，你是跑不掉的，除非你不用電。”李森告訴南方周末記者，由于電力調(diào)度和費用結(jié)算必須經(jīng)過電網(wǎng)，只要用戶還有用電需求，退市后就無法避免支付其他用戶1.5倍電價。
林伯強認為，中國電力市場建設(shè)存在的根本問題是電價“能跌難漲”，因為電力涉及整體經(jīng)濟發(fā)展，維持低價只是電力企業(yè)虧損，漲價則增加各領(lǐng)域企業(yè)成本。出于宏觀經(jīng)濟考慮，政府對電價放開非常謹慎。
他表示，此次改革能夠在一定程度上緩解煤價高企帶來的發(fā)電企業(yè)虧損、電力短缺問題，但見效不一定快。原因在于，當前的浮動范圍仍在控制之下，和煤價漲幅相比，電價即便上漲20%也不能抵消發(fā)電企業(yè)的虧損。能夠產(chǎn)生較大影響力的措施在于對高耗能企業(yè)用電價格不做限制，地方政府如能落地執(zhí)行，將起到一定效果。
目前，河南等地已發(fā)布政策，將煤電市場交易價格浮動范圍擴大至20%。廣西于10月17日發(fā)布通知，要求高耗能企業(yè)電價直接上浮50%進行結(jié)算。
（應(yīng)受訪者要求，李森為化名）
