新能源補貼需理論有效引導(dǎo)
尹海濤
在制度設(shè)計上，補貼必須以是否鼓勵了正外部性為導(dǎo)向
在效率評估上，補貼必須以是否鼓勵了正外部性為標準
光伏產(chǎn)業(yè)補貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉
信奉自由市場的經(jīng)濟學(xué)者，對政府稅收或者補貼，通常持非常審慎的態(tài)度，唯有存在外部性的情形是個例外。外部性是典型的市場失敗現(xiàn)象，稅收和補貼是糾正外部性的有效手段。如果新能源的發(fā)展具有正的外部性是個共識，那么經(jīng)濟學(xué)理論應(yīng)用的自然結(jié)論是：補貼是必要的。我想表述的更重要的觀點是，打著張揚正外部性的旗號設(shè)立的政府補貼，在制度設(shè)計上，必須以是否鼓勵了正外部性為導(dǎo)向；在效率評估上，必須以是否鼓勵了正外部性為標準。
新能源發(fā)展正向外部性
那么讓我們看看新能源發(fā)展正向外部性的主要體現(xiàn)。首先是環(huán)境的正向外部性。太陽能和風(fēng)能等新能源的環(huán)境友好性，是使其區(qū)別于化石能源的主要特征。環(huán)境收益不能明確地劃歸個人所有。例如，使用太陽能電力的消費者，在使用效用上，與使用煤電的消費者并沒有什么不同。太陽能發(fā)電的環(huán)境收益歸于全社會，并不歸于個體消費者所有。因此，個體消費者不會愿意為使用太陽能電力而多支付錢。這樣，太陽能電力的使用就無法達到社會最優(yōu)的水平。在這種情況下，政府補貼成為必要。但要注意，補貼鼓勵的是環(huán)境收益。其次是技術(shù)發(fā)展的正向外部性。如前所述，新能源技術(shù)使用的部分收益歸全社會所有，所以，新技術(shù)開發(fā)并不能得到與其創(chuàng)造的社會收益相稱的貨幣回報，這會導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新供給不足。而且，不合理的投資回報預(yù)期會弱化企業(yè)在新能源研發(fā)上投入的動機。新能源發(fā)展與國家戰(zhàn)略密切相關(guān)。企業(yè)組織的科研突破，從全社會角度看，要盡快地推廣。因此，如果政府想要縮短企業(yè)的專利期限和范圍，必須在科研上對企業(yè)進行補貼。但要注意，補貼鼓勵的是科學(xué)研發(fā)。
光伏產(chǎn)業(yè)補貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉。首先，光伏產(chǎn)品的環(huán)境收益來自其使用階段。但是我國并不是光伏產(chǎn)品的使用者。我們的光伏組件產(chǎn)品90%出口，全球光伏系統(tǒng)70%的新安裝量在歐洲。所以，我們只是光伏產(chǎn)品的制造大國。而且，光伏產(chǎn)品的制造過程是高污染和高耗能的。認識到這些，我們非常清楚地看到，我們的補貼鼓勵的不是正向的環(huán)境外部性，而是反向的環(huán)境外部性。其次，光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)壁壘最大的兩塊在于原料和設(shè)備。我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展了這么多年，作為主要原料的多晶硅仍然依靠進口；光伏產(chǎn)業(yè)設(shè)備仍然主要來自國外供應(yīng)商。我們所謂的“光伏產(chǎn)業(yè)”主要是光伏電池的制造和光伏組件的生產(chǎn)。認識到這些，我們非常清楚地看到，我們補貼鼓勵的不是科學(xué)研發(fā)，而是傳統(tǒng)的制造業(yè)。
補貼要關(guān)注環(huán)境收益
在新能源的發(fā)展上，我們并不是不需要政府補貼，而是要強調(diào)，應(yīng)本著理論的指引來設(shè)計和評估補貼。首先，補貼要關(guān)注環(huán)境收益。例如，我國對新能源汽車的補貼從消費者角度著眼，并且用節(jié)油效果作為確定補貼額度的標準，是從鼓勵正外部性著眼的，是好的做法。但還可以做得更好。新能源汽車的種類有很多。根據(jù)《私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法》，補貼的車型主要是混合動力汽車和純電動汽車，其中純電動汽車享受的補貼最高。但推廣純電動汽車是否能夠有助于達到節(jié)能環(huán)保的目標，卻是值得商榷的話題。清華大學(xué)的一項研究表明，如果我們的電完全是用燃煤發(fā)電，電動汽車二氧化碳的排放比常規(guī)汽油車增加7.3%，目前我國80%左右的電力生產(chǎn)來自煤。所以，如果我們電力生產(chǎn)的能源結(jié)構(gòu)不發(fā)生顯著改善的話，推廣電動汽車對控制全球變暖趨勢的貢獻是微乎其微的。不僅如此，該研究還表明，在目前情況下，使用電動汽車會使二氧化硫的排放提高3到10倍，使碳化物的排放翻番?？梢钥闯觯茝V電動汽車并不能實現(xiàn)我們所討論的正外部性。所以，我們在補貼的時候大可不必指定車型，指定技術(shù)路線，而是指定實現(xiàn)特定的節(jié)能或者環(huán)保收益所能獲得的財政支持。傳統(tǒng)汽油車如果能夠做到顯著節(jié)油，也應(yīng)該享受補貼，因為它彰顯了我們要鼓勵的正的外部性。
補貼要關(guān)注科學(xué)研發(fā)
其次是補貼要關(guān)注科學(xué)研發(fā)，關(guān)注真正的技術(shù)創(chuàng)新。正向外部性越大的科學(xué)研究，越需要政府財政的大力支持。例如，很多基礎(chǔ)研究的發(fā)展會帶來應(yīng)用領(lǐng)域技術(shù)的突飛猛進。但是，從事基礎(chǔ)研究的學(xué)者和科研機構(gòu)并不會因為技術(shù)的廣泛應(yīng)用而直接獲得貨幣收益。這些基礎(chǔ)研究需要政府財政的大力支持。還有些企業(yè)的技術(shù)革新會帶來能耗的顯著降低，政府出于提高全社會能源效率的目的，當(dāng)然希望把這些技術(shù)推而廣之。這樣，那些最初作出革新的企業(yè)就產(chǎn)生了正的外部性，需要財政上的鼓勵和支持。各國都非常重視能源科技方面的投入。美國政府在其清潔能源和能源安全法案中提出，到2025年要投資1900億美元，大力資助能源技術(shù)的發(fā)展。我國能源科學(xué)技術(shù)投入占GDP的比重不到0.01%，要低于美國0.03%的水平和日本0.08%的水平。增大科研的投入要注重評估，投入的重點是那些真正能產(chǎn)生正外部性，真正能代表新能源發(fā)展方向的技術(shù)，要提防“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。評估不僅在投入的環(huán)節(jié)，還要對效果開展評估。這倒不是要急功近利，而是不能讓沒有科研實力的團隊長期占有政府有限的財政投入。
“第三次工業(yè)革命”的五大支柱據(jù)信是向可再生能源轉(zhuǎn)型、建筑物發(fā)電、儲能技術(shù)、智能網(wǎng)絡(luò)和電動汽車。這說明能源是我們不得不重視的重要戰(zhàn)略領(lǐng)域。因此，我們不能因為當(dāng)前補貼中出現(xiàn)的問題而因噎廢食。補貼是必要的，我們真正需要思考的是：如何在理論的引導(dǎo)下使補貼更為合理有效。
?。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授）
新能源產(chǎn)業(yè)靠補貼行不通
傅蔚岡
企業(yè)把資源投入到爭奪補貼的過程中，無助于行業(yè)發(fā)展
與國外的稅收扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大
新能源要走出困境，必須依賴技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式變革
政府對新能源進行補貼的出發(fā)點就是因為其價格太貴，普通民眾用不起。為了讓民眾能夠用得起新能源，減少對傳統(tǒng)石化能源的壓力，政府就采用了補貼的辦法。其中邏輯也不復(fù)雜，那就是，保護環(huán)境是公眾的事，政府有這個權(quán)力去補貼那些生產(chǎn)新能源的企業(yè)，從而推進該行業(yè)的發(fā)展。
如果單從法律依據(jù)上說，只要民眾同意、程序合法，政府對新能源予以補貼的合法性并不存在疑義。但問題是，要真的讓新能源走進千家萬戶，成為社會公眾用得起的產(chǎn)品，財政補貼的路徑并不可行。一個非常簡單的道理是：如果該產(chǎn)品的價格是依賴于財政補貼，這就意味著能源消耗得越多，則民眾的負擔(dān)越重，而財政終將不堪重負。
補貼扭曲市場機制
財政補貼之所以有錯，一個重要原因是財政補貼扭曲了市場機制：因為在這個領(lǐng)域要讓生意變得能盈利可持續(xù)，唯一的辦法就是獲得政府的補貼。要獲得補貼，那必須依照政府規(guī)定的標準進行生產(chǎn)，然后影響相關(guān)的政府官員，最終獲得財政補貼。在一個正常的市場環(huán)境中，一個企業(yè)的盈利點應(yīng)該是來自企業(yè)的創(chuàng)新，從消費者那里獲得利潤。一旦消費者的投票機制不發(fā)生作用，那么市場就會形成扭曲：企業(yè)會把本來用于企業(yè)創(chuàng)新的資源投入到爭奪政府補貼的游說過程中，最終無助于行業(yè)發(fā)展。一旦財政吃緊，減少對新能源行業(yè)的補貼，那么行業(yè)就會陷于衰退之中。
當(dāng)然，或許有人會說新能源太重要了，以至于需要政府的補貼。的確，新能源很重要，因為它對我們保護環(huán)境有著莫大(博客,微博)的關(guān)系。但三百六十行，行行關(guān)系民生，難道新能源行業(yè)的發(fā)展比其他行業(yè)都重要？答案顯然是否定的。一個更為重要的問題或許是：各個行業(yè)都或多或少地獲得財政補貼，為何只有新能源行業(yè)在脫離了政府補貼后就難以生存？
世界各個國家都在給新能源提供財政補貼。以我國為例，2006年1月，國家發(fā)改委頒布了《新能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，明確了新能源發(fā)電上網(wǎng)電價構(gòu)成，列出國家補貼幅度，對新能源發(fā)電價格實行標桿電價加補貼電價的方式，掀開了財政補貼新能源的序幕。在地方政府層面，針對新能源產(chǎn)業(yè)的各種稅費和財政補貼政策也紛紛出臺，幾乎每個省都成立了新能源產(chǎn)業(yè)專項基金，對科研、設(shè)備招標、應(yīng)用項目進行財政補貼。與國外主要通過稅收環(huán)節(jié)的扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大，而與財政資金扶持相比，銀行貸款貼息的扶持力度更大，大型企業(yè)、大型項目的上馬，都是借助了銀行的貸款貼息。
補貼反成企業(yè)軟肋
自2004年無錫尚德制造了太陽能的財富神話以來，光伏產(chǎn)業(yè)就成為各地政府競相扶持的項目，甚至被政府和企業(yè)界認為是中國在新能源領(lǐng)域不可多得的有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。中國的光伏產(chǎn)業(yè)能夠異軍突起，在世界太陽能行業(yè)中占據(jù)非常重要的一席，原因無他，無非是沿襲了中國傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的競爭優(yōu)勢。一是廉價的土地成本，對于能夠帶來巨大產(chǎn)值的企業(yè)，地方政府往往會在用地等政策上予以優(yōu)惠，而光伏企業(yè)往往能夠給地方政府帶來巨大的產(chǎn)值，于是土地自然可以低價提供，甚至成本可以忽略不計。二是低廉的環(huán)境成本。目前我國對環(huán)境污染的懲罰并不嚴厲，光伏企業(yè)往往會降低在防止污染方面的投入。三是財政補貼。作為新能源企業(yè)，光伏企業(yè)可享受政府補貼。目前，我國光伏企業(yè)大多吃國家補貼，而國家為了發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，為此不惜投入。
仍以光伏產(chǎn)業(yè)為例，包括財政補貼在內(nèi)的各種優(yōu)勢使得產(chǎn)能立即擴大。2008年，我國前十位最大的光伏企業(yè)產(chǎn)能占全球的30%；在2010年，這一數(shù)字變成了50%；在2012年更是達到了63%。但是，絕大多數(shù)產(chǎn)品的最終消費都是在歐美市場。據(jù)統(tǒng)計，2010年96%的光伏產(chǎn)品出口，2011年則是88%的產(chǎn)品出口。正是因為絕大多數(shù)產(chǎn)品都出口國外，以至于國外市場一有風(fēng)吹草動，國內(nèi)光伏企業(yè)就花容失色。
更為重要的是，由于2011年9月份美國有三家標桿性光伏企業(yè)連續(xù)倒閉，使得美國政府和企業(yè)將矛頭對準中國光伏企業(yè)的財政補貼和傾銷行為。今年10月10日，美國商務(wù)部作出裁定，認定中國向美國出口的晶體硅光伏電池及組件存在傾銷和補貼行為。盡管歐盟尚未啟動針對中國輸歐光伏產(chǎn)業(yè)反補貼調(diào)查，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，近期內(nèi)相關(guān)的雙反調(diào)查也將提起。沒有了國外市場，昔日風(fēng)光的光伏企業(yè)正在遭遇全行業(yè)虧損。
需要改變游戲規(guī)則
為何無法將這些產(chǎn)能用于國內(nèi)？價格還是最為主要的因素。光伏產(chǎn)品由于使用成本較高，不僅需要國家政策補貼，同時也要市場能夠接受較高的產(chǎn)品售價。目前中國太陽能光伏發(fā)電標桿上網(wǎng)電價分為1.15元/度和1元/度兩個標準，相比普通電價依然高出一倍左右。在這樣的高昂成本面前，新能源自然沒有大的優(yōu)勢。
這是不是意味著新能源就沒有機會？那倒未必。從電腦和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷史來看，價格是門檻，但并非不可逾越。在30年前，誰都沒有想過PC會進入家庭：那時候的計算機由于體積龐大、價格昂貴，只有極少數(shù)的大機構(gòu)才能負擔(dān)得起。為何現(xiàn)在計算機能夠成為人手一臺？原因當(dāng)然不是財政補貼，而是發(fā)揮了企業(yè)家才能之后的企業(yè)創(chuàng)新和市場競爭的結(jié)果。
無論是中國還是歐洲、美國，新能源要走出目前的困境，必須依賴企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式的變革，使價格變得讓社會可接受；依賴于財政補貼，短期來看似乎解決了這個問題，但終非解決之道：工業(yè)社會以來，任何一個新技術(shù)的興起和推廣，都絕非是財政補貼的結(jié)果。
?。ㄗ髡邽樯虾＝鹑谂c法律研究院研究員、執(zhí)行院長）
