中國儲能網(wǎng)訊：全球碳中和進(jìn)程的啟動推動各國加速能源轉(zhuǎn)型步伐，以零碳、低碳的清潔能源體系替代高碳能源體系的政策措施密集出臺。清潔能源技術(shù)所需的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈，成為各國關(guān)注的焦點之一。風(fēng)力渦輪機(jī)、太陽能光伏板、電動汽車以及蓄電池等清潔能源設(shè)備，需要大量的關(guān)鍵礦物比如銅、鈷、鎳、鋰、鉑、石墨和稀土等作為生產(chǎn)原料。全球范圍內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型導(dǎo)致這些關(guān)鍵礦物的需求激增，而各國已探明儲量并不能充分滿足當(dāng)前需求，主要體現(xiàn)為某些關(guān)鍵礦物的國際價格飆升。因此，明晰與清潔能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的格局與趨勢，對我國確保相應(yīng)的礦物供應(yīng)鏈安全和保持清潔能源生產(chǎn)體系的全球領(lǐng)先地位具有重要意義。
出于應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的需要，人類社會正在經(jīng)歷一個根本性的轉(zhuǎn)型，那就是擁抱綠色發(fā)展新范式（朱民等， 2023）。綠色發(fā)展要求社會經(jīng)濟(jì)的能源體系脫離碳密集型化石能源的支撐，轉(zhuǎn)向低碳清潔的可再生能源體系，而后者需要大量關(guān)鍵礦物的支撐?？梢哉f，能源轉(zhuǎn)型能否全面、徹底地實現(xiàn)，離不開全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)的安全、穩(wěn)定和可持續(xù)。當(dāng)前全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈主要面臨需求高、聚集度高、開采周期長和韌性不足四個主要特征。
能源轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的決定性力量，其特征是清潔能源替代與終端電氣化的持續(xù)推進(jìn)（馮永晟，2022）。世界面臨從化石能源密集型經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)向礦物密集型經(jīng)濟(jì)體系的新發(fā)展趨勢。根據(jù)國際能源署的預(yù)測，在 2050碳中和目標(biāo)情景下，全球總能源中的可再生能源占比將達(dá)到2/3以上（ IEA， 2021a）。在一個清潔低碳的經(jīng)濟(jì)體系中，關(guān)鍵礦物在諸多領(lǐng)域都必不可少：制造電動汽車本身需要大量銅和鋅，電動汽車所依賴的電池需要大量鋰、鎳、錳、石墨和鈷等，太陽能光伏板和風(fēng)電渦輪需要大量銅、鋁和鋅，解決可再生能源發(fā)電間歇性問題的電能存儲技術(shù)也需要大量礦物。根據(jù)國際能源署的估算，預(yù)計到2040年，鋰、鎳、鈷、稀土、銅和硅的需求量與 2020年相比依次增長42倍、33倍、21倍、7倍、3倍和 2倍（IEA，2021b）。
能源轉(zhuǎn)型帶來的最大沖擊是能源基礎(chǔ)設(shè)施的礦物密度大幅提升。比如，2010年以來新增單位電力產(chǎn)出所需要的礦物含量增加了50%，主要是因為新增電力總?cè)萘恐械目稍偕茉凑急却蠓嵘?Berahab，2022）。在發(fā)電容量相同的情形下，陸上風(fēng)電裝備所需要的關(guān)鍵礦物是天然氣發(fā)電廠的9倍，而一輛電動汽車所需要的關(guān)鍵礦物是傳統(tǒng)汽車的6倍（IEA，2021b）。為滿足既定氣候目標(biāo)，全球到2040年與清潔能源技術(shù)相關(guān)的礦物總需求至少增加4倍，其中，與電動汽車相關(guān)的礦物需求增加尤為顯著。清潔能源轉(zhuǎn)型本質(zhì)上要求相應(yīng)的能源基礎(chǔ)設(shè)施從碳密集型轉(zhuǎn)向礦物密集型，這將對全球礦物的采掘、加工和消費帶來深遠(yuǎn)影響，同時也可能帶來新的環(huán)境、社會和治理問題。
全球礦物的地理分布呈現(xiàn)高度聚集特征，其聚集程度遠(yuǎn)超石油天然氣等化石能源。澳大利亞、非洲、美洲和亞洲是關(guān)鍵礦物的富集區(qū)域，呈現(xiàn)某一類礦物高度集中于某一地區(qū)的特征。比如， 2019年的全球采掘數(shù)據(jù)表明，按照前三位富集區(qū)域來劃分，銅主要分布在智利、秘魯和中國，鎳主要分布在印度尼西亞、菲律賓和俄羅斯，鈷主要分布在剛果、俄羅斯和澳大利亞，石墨主要分布在中國、莫桑比克和巴西，稀土主要分布在中國、美國和緬甸，鋰主要分布在澳大利亞、智利和中國，鉑主要分布于南非、俄羅斯和津巴布韋（ IEA， 2021b）。對于鋰、鈷和稀土而言，世界儲量排名前三的國家，占全球供應(yīng)總量的 75%以上。某一類礦物的地理分布高度集中于某幾個國家的狀況表明，關(guān)鍵礦物在原材料供給方面具有脆弱性和不穩(wěn)定性，容易受到地緣政治、自然災(zāi)害和人為因素的干擾。
隨著全球能源轉(zhuǎn)型對關(guān)鍵礦物的海量需求增長，一些擁有豐富礦物資源的國家在全球貿(mào)易中的地位不斷上升，其在全球礦物交易中的話語權(quán)逐漸增加。比如，擁有豐富鋰礦資源的澳大利亞、擁有全球 70%鈷礦資源的剛果、擁有全球 71%鉑礦資源的南非、擁有全球 90%稀土資源的中國，均已成為各國實施關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略儲備的重要對象國。從地緣戰(zhàn)略角度而言，非洲所擁有的關(guān)鍵礦物資源的自然稟賦使其成為大國競爭的戰(zhàn)略要地，因為在推動第四次工業(yè)革命的必不可少的 63種戰(zhàn)略礦物中，已探明非洲至少擁有 42種（UNU，2019）。因此，關(guān)鍵礦物的地理聚集特征一方面為資源稟賦豐富地區(qū)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇；另一方面將逐漸松動原有的以化石能源為核心的地緣政治格局。
鑒于關(guān)鍵礦物在能源轉(zhuǎn)型中的特殊作用，世界各國都在加大力度對其進(jìn)行勘探、開采、冶煉和生產(chǎn)。但由于礦物的屬性、類型和礦床品級等指標(biāo)各異，因此關(guān)鍵礦物從探明到生產(chǎn)的周期較長，前期投入資金巨大，往往需要國家財政的介入。比如，有研究對2010—2019年的礦物開采項目進(jìn)行評估，認(rèn)為從發(fā)現(xiàn)礦床到實現(xiàn)第一次生產(chǎn)平均需要16.5年（Berahab，2022）。關(guān)鍵礦物的這一特征導(dǎo)致國家層面的相應(yīng)戰(zhàn)略必須是以長周期、接續(xù)性為導(dǎo)向，且面臨前置資本沉沒概率較高的風(fēng)險。關(guān)鍵礦物從開采到生產(chǎn)的長周期特征將放大供需錯配風(fēng)險，導(dǎo)致其市場價格的波動性特征極為突出。比如，俄烏沖突和西方制裁嚴(yán)重影響關(guān)鍵礦物的供應(yīng)及價格，鎳價從 2021年3月的每噸1.6萬美元飆升至2022年同期的每噸 4.8萬美元（Burke，2022）。
世界各國在《巴黎氣候協(xié)定》國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)指引下，加速能源轉(zhuǎn)型引致的關(guān)鍵礦物海量需求，在全球供給明顯不足、資源分布地理聚集和新礦開發(fā)周期較長且不確定性較高的情形下，極大地驅(qū)動了各國提升礦物冶煉技術(shù)、降低終端產(chǎn)品的礦物密度，并加大礦物回收利用的力度。比如，更大尺寸的風(fēng)力渦輪機(jī)所產(chǎn)生的單位電力對應(yīng)的礦物密度更低，同樣是生產(chǎn) 1兆瓦電力，3.45兆瓦的渦輪機(jī)要比2.0兆瓦的渦輪機(jī)少用 50%的銅（ Elia et al.，2020）。礦物冶煉技術(shù)的提升使得部分較低品質(zhì)的礦床得以開發(fā)，但與此同時帶來較高的環(huán)境壓力，因為礦物提取過程中需要大量水資源，而礦床所在地通常為干旱且較易受氣候變化影響的區(qū)域。因此，原材料替代技術(shù)、礦物效率提升技術(shù)和二次資源回收技術(shù)成為發(fā)達(dá)國家實施礦物產(chǎn)業(yè)政策的主攻方向。
人類社會進(jìn)入工業(yè)文明后，碳?xì)浠衔锕?yīng)鏈體系逐漸形成了垂直一體化特征，即化石燃料母國通常在供應(yīng)鏈的上中下游占據(jù)主導(dǎo)地位。但當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換到清潔能源軌道后，制約清潔能源發(fā)展速度的關(guān)鍵礦物的供應(yīng)鏈體系則呈現(xiàn)分割的特征。如前文所述，關(guān)鍵礦物的地理富集特征使得少數(shù)國家具備采掘可能性，因此關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的上游集中在某幾個具有相應(yīng)自然稟賦的國家，即所謂的“靠礦吃礦”；關(guān)鍵礦物的冶煉加工是技術(shù)和資本密集型環(huán)節(jié)，而礦物富集地區(qū)大多不具備精加工的能力，因此關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的中游集中在具有資金和技術(shù)優(yōu)勢的少數(shù)幾個國家，以發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體為主；關(guān)鍵礦物的消費在能源轉(zhuǎn)型的驅(qū)動下，呈現(xiàn)全球需求在短時間內(nèi)大幅井噴的特征，但由于各國能源基礎(chǔ)設(shè)施的步伐不同，因此關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的終端消費主要集中在亞洲、歐洲和北美等重點發(fā)展清潔能源體系的區(qū)域。
關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的上游、中游和下游被不同少數(shù)國家主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間容易出現(xiàn)因政治、軍事或自然災(zāi)害導(dǎo)致的切割狀態(tài)，因而其供應(yīng)鏈韌性成為一個較為突出的安全隱患。稀土是一個特例，中國的稀土儲量和稀土加工量均占全球 90%以上，但大多數(shù)關(guān)鍵礦物都無法實現(xiàn)垂直一體化的全球供應(yīng)（見表 1）。以鈷供應(yīng)鏈為例，其采掘集中于剛果、俄羅斯和中國，加工集中于中國、芬蘭和比利時，而消費則集中在中國、歐盟和北美；以銅供應(yīng)鏈為例，其采掘集中于智利、秘魯和中國，加工集中于中國、智利和日本，消費集中于中國、歐盟和亞洲；以鋰供應(yīng)鏈為例，采掘集中于澳大利亞、智利和中國，加工集中于中國、智利和阿根廷，消費集中于中國、韓國和日本；以鎳供應(yīng)鏈為例，采掘集中于印度尼西亞、菲律賓和俄羅斯，加工集中于中國、印度尼西亞和日本，消費則集中于中國、歐盟和亞洲；對硅供應(yīng)鏈而言，采掘集中于中國、美國和土耳其，加工集中于中國、俄羅斯和巴西，消費則集中于中國、韓國和越南。
表 1 六種關(guān)鍵礦物的采掘、加工和終端消費前三位國家或地區(qū)（2019年）
資料來源：USGS（2022）；IEA（2021b）。
綜上所述，關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈所具備的特征，不同于全球化時代供應(yīng)鏈向垂直化、一體化演化的趨勢，而是具有上下游產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)聚集于不同少數(shù)國家的直觀特征，從而較為容易受到非經(jīng)濟(jì)因素的干擾而出現(xiàn)中斷，而關(guān)鍵礦物的不易替代性則導(dǎo)致其在全球供應(yīng)體系中的脆弱性較高。但就當(dāng)前全球關(guān)鍵礦物的供應(yīng)安全來看，中國暫時處于一個較為有利的地位。在上述六種關(guān)鍵礦物的采掘、加工和消費環(huán)節(jié)，中國除了在鎳儲量方面未能占據(jù)優(yōu)勢，在其他方面都能躋身前三位，甚至在每種礦物的加工和消費環(huán)節(jié)都處于領(lǐng)先地位。全球能源轉(zhuǎn)型所帶來的關(guān)鍵礦物需求，改變了化石能源體系所衍生的國家競爭優(yōu)勢，國家利益優(yōu)先的導(dǎo)向使得國家間對關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈主導(dǎo)權(quán)的爭奪加劇。在邁向碳中和的時代進(jìn)程中，關(guān)鍵礦物的重要性和戰(zhàn)略性將逐步凸顯，中國應(yīng)當(dāng)利用好時代機(jī)遇所帶來的國家競爭優(yōu)勢，不斷強化已有關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的韌性和彈性，致力于為全球綠色轉(zhuǎn)型提供一個穩(wěn)定的、安全的清潔能源產(chǎn)品供應(yīng)體系，為國家層面和全球?qū)用娴墓?、公正綠色轉(zhuǎn)型奠定堅實基礎(chǔ)。
由于關(guān)鍵礦物的供應(yīng)安全關(guān)系到能源轉(zhuǎn)型的步伐與碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，各國逐漸將關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的安全和韌性視為重要事項并提升到戰(zhàn)略層面。我國當(dāng)前在清潔能源這一戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中保持領(lǐng)先態(tài)勢，引發(fā)了聚焦于關(guān)鍵礦物供應(yīng)的國家間政治經(jīng)濟(jì)博弈，美國及其傳統(tǒng)盟友在確?！皣依鎯?yōu)先”的訴求下紛紛出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，以求降低乃至擺脫對中國關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的依賴。在全球的礦物資源整體短缺的情形下，各國為了保障自身的礦物供應(yīng)安全，逐漸出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，其中以美國、歐盟和日本這三個關(guān)鍵礦物需求量大、但本土供給能力弱的國家或地區(qū)最具代表性。
美國以“自由市場”標(biāo)榜自身，向來反對其他國家實施產(chǎn)業(yè)政策，但在關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈這一領(lǐng)域美國開始公開討論產(chǎn)業(yè)政策的實施方案。早在2017年12月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署《關(guān)于確保關(guān)鍵礦物安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，旨在改變美國關(guān)鍵礦物過度依賴國外供給的格局。2022年8月16日，美國總統(tǒng)拜登簽署《通脹削減法案》，其中明確規(guī)定了針對清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)鍵礦物的補貼細(xì)則，總計提供高達(dá) 3690億美元的補貼投向太陽能、風(fēng)能和電動汽車行業(yè)（ EPA，2022）。根據(jù)該法案，美國政府將向購買新電動車和二手電動車的消費者分別提供7500美元4000美元的稅收抵免，但獲得抵免的前提是，電動車電池組件和關(guān)鍵原材料必須按照規(guī)定的比例源自美國或與美國簽署了自由貿(mào)易協(xié)定的國家。該法案還明確規(guī)定，對關(guān)鍵礦物源自北美的比例要求將逐年上升，從2024年的50%起每年遞增10%，于2027年達(dá)到 80%。拜登政府的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略依托“近岸外包”“友岸外包”和“盟友外包”，將原本以追求效率為核心的供應(yīng)鏈管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴耙苑廊f一”為核心的管理模式。美國關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的出臺，表明其秉持了自2018年中美貿(mào)易摩擦后的一貫態(tài)度，堅持將中國供應(yīng)鏈排除在美國供應(yīng)體系之外。美國刺激關(guān)鍵礦物投資、加工及生產(chǎn)的政策都明確指出要發(fā)展中國之外的供應(yīng)鏈，即實現(xiàn)中美關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的“脫鉤”。美國于 2017—2021年密集出臺稀土相關(guān)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，也是一種試圖重建世界稀土市場秩序的嘗試（解孟璇等，2021）。
美國國內(nèi)關(guān)鍵礦物供應(yīng)短缺的現(xiàn)狀促使其實施產(chǎn)業(yè)政策。在拜登政府的《供應(yīng)鏈百日回顧》報告中，美國認(rèn)為在邁向綠色能源體系進(jìn)程中所面臨的最關(guān)鍵的風(fēng)險和挑戰(zhàn)是，美國的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈極度依賴幾個國家尤其是中國（ TheWhiteHouse，2021）。比如2021年美國列出的35種關(guān)鍵礦物中，有14種是100%依賴進(jìn)口，而中國是其中16種關(guān)鍵礦物的主要生產(chǎn)方（USGS，2022）。因此，美國關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)政策主要體現(xiàn)為，大力促進(jìn)美國國內(nèi)可持續(xù)生產(chǎn)和加工關(guān)鍵礦物的能力，為關(guān)鍵礦物制定環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和治理（ ESG）的全球標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《國防生產(chǎn)法》部署項目來激勵整個關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈，高度關(guān)注稀土等元素的回收項目，加大力度構(gòu)建財團(tuán)或公私伙伴關(guān)系促進(jìn)關(guān)鍵礦物的國內(nèi)加工，并高度重視開發(fā)新技術(shù)以替代美國自身短缺的關(guān)鍵礦物。美國在自身不具備競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域大力實施產(chǎn)業(yè)政策，其目標(biāo)是在數(shù)字化時代為美國清潔能源轉(zhuǎn)型提供穩(wěn)定、可持續(xù)供應(yīng)的關(guān)鍵礦物，而關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的控制權(quán)是美國出臺產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)（唐新華， 2023）。
歐盟在美國出臺《通脹削減法案》后不久即推出《歐洲關(guān)鍵原材料法案》，以立法形式確定動力電池供應(yīng)鏈中的戰(zhàn)略項目并加強整個供應(yīng)鏈的自主可控。歐盟 2019年發(fā)布的《歐洲綠色協(xié)議》提出，到 2050年歐洲要成為全球首個“碳中和”地區(qū)，這一目標(biāo)直接決定了歐盟未來 30年對關(guān)鍵礦物的需求量。歐盟綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)度將取決于關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的運作。由于意識到鋰和稀土的重要性將很快超過石油和天然氣，歐盟正式實施關(guān)鍵礦物相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策?！稓W洲關(guān)鍵原材料法案》強調(diào)從開采、精煉、加工及回收全過程確保對鋰和稀土整個供應(yīng)鏈的供應(yīng)安全，以聚焦戰(zhàn)略應(yīng)用、構(gòu)建歐洲機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、建立更具韌性的全過程供應(yīng)鏈、提供可持續(xù)的公平競爭環(huán)境四個方面為著力點。該法案提出的量化指標(biāo)是，到 2030年歐盟對精煉鋰的需求至少有 30%來自歐盟，并至少回收廢物流中 20%的稀土元素；到 2030年歐盟計劃每年在內(nèi)部生產(chǎn)至少 10%的關(guān)鍵原材料，加工至少 40%的關(guān)鍵原材料，回收 15%的關(guān)鍵原材料；在任何加工階段，來自單一第三方國家的戰(zhàn)略原材料年消費量不應(yīng)超過歐盟的65%（European Commission，2023）。
歐盟迅速推出關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)政策的深層次原因，一方面是歐盟對自身的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈高度依賴中國等第三國感到焦慮；另一方面則是美國出臺的關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)政策將加速歐洲綠色制造業(yè)的外流。在歐盟此次認(rèn)定的 30種關(guān)鍵原材料中，中國是其中 19種關(guān)鍵礦物的主要出口國，目前中國向歐盟提供 100%的稀土永磁材料、 97%的鎂和 60%的鈷；歐盟對外國供應(yīng)商的依賴度達(dá) 100%的關(guān)鍵礦物種類高達(dá) 14種，還有 3種關(guān)鍵礦物對外國供應(yīng)商的依賴達(dá) 95%（Rabe et al.，2017）。實際上歐盟早在 2009年就發(fā)起過《原材料倡議》，但其關(guān)鍵原材料需求的 80%仍需要進(jìn)口，因此歐盟將產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略重點界定為數(shù)字化和脫碳化兩個方向。2011年歐盟委員會發(fā)布了第一份關(guān)鍵原材料名單，并承諾每三年更新一次。2017年更新后的關(guān)鍵原材料名單確定了43種，而中國仍是其中 30種的全球最大供應(yīng)商（ Paron，2018）。歐盟十余年來加強關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈韌性的努力并未取得顯著成效，而美國刺激綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)政策所帶來的直接沖擊，促使歐盟在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域?qū)嵤┱吒深A(yù)。除了財政刺激政策之外，歐盟較為關(guān)注與礦產(chǎn)資源豐富的非洲和拉丁美洲國家建立戰(zhàn)略鏈接，這種動向?qū)橹貥?gòu)地緣政治經(jīng)濟(jì)格局創(chuàng)造可能。
日本作為一個礦產(chǎn)資源稟賦匱乏但高新技術(shù)集中的國家，早在 21世紀(jì)初就著手啟動針對礦物儲備的產(chǎn)業(yè)政策，并于 2021年將關(guān)鍵礦物供應(yīng)納入到國家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域。日本是較早采取行動來多元化關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的國家之一。日本主要通過積極財政政策，鼓勵技術(shù)部門和政府部門的互動，形成了布局于全球的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的公私伙伴關(guān)系，降低了自身在制造業(yè)節(jié)點上的脆弱性。比如，日本積極發(fā)展同澳大利亞的關(guān)系，因為后者擁有豐富的礦產(chǎn)，且日澳兩國同為美國盟友在政治上的信賴程度較高。日本向來致力于打造一個將中國排除在外的稀土供應(yīng)鏈體系，因此非常重視與其他國家開展協(xié)調(diào)性的產(chǎn)業(yè)政策、資助海外項目和初始開采，并鼓勵多元化項目和開展高水平國際合作。
日本通常采用政府部門主導(dǎo)政策制定、國有機(jī)構(gòu)主導(dǎo)海外合作的模式來推行關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略。2010年中國對日本的稀土斷供事件促使日本出臺強有力的關(guān)鍵礦物政策。日本經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工業(yè)部（ METI）主導(dǎo)政策制定，而日本石油天然氣和金屬國家公司（ JOGMEC）負(fù)責(zé)海外研發(fā)與合作，該公司長期提供大量資金為初始采礦服務(wù)，并資助其他高風(fēng)險項目比如深海采礦和礦產(chǎn)開發(fā)，其介入方式為股權(quán)支持、股本參與、發(fā)放針對高風(fēng)險采礦的貸款等。日本在海外礦物獲取方面充分利用公私伙伴關(guān)系，以私企為海外開拓先鋒，但通過競爭性貸款或撥款投入公共資金。日本早在十余年前開始重視關(guān)鍵礦物的供應(yīng)鏈管理，其政策導(dǎo)向是將礦物的高精尖加工環(huán)節(jié)保留在日本國內(nèi)，而將中間環(huán)節(jié)外包給“友國”，比如在澳大利亞挖掘的稀土由馬來西亞冶煉最后出口到日本進(jìn)行深加工（ Vekasi，2022）。此外，日本針對本國礦物資源供給短缺的情況，積極開發(fā)利用“城市礦山”，重點回收利用報廢的電子產(chǎn)品及電器中的礦物質(zhì)，從而使得日本成為“城市礦山”視角下的富礦國（張?zhí)N嶺， 2017）。
日本積極同世界其他大國展開關(guān)鍵礦物相關(guān)產(chǎn)品的貿(mào)易合作。2023年3月，日本和美國達(dá)成一項關(guān)于電動車電池礦物的貿(mào)易協(xié)議，不僅加強兩國的電池供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)程度，并且將日本電動車納入了美國《通脹削減法案》的稅收抵免范圍內(nèi)。日美在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的聯(lián)合行動為歐盟展開與美談判提供了思路?？梢灶A(yù)見，一個基于盟友關(guān)系的、致力于排除中國供應(yīng)鏈的、以“友岸外包”和研發(fā)替代為特征的美歐關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)政策包圍圈正在形成。
盡管目前來看我國在全球關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上暫時處于有利地位，但由于各主要大國已經(jīng)就關(guān)鍵礦物實施大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略部署，我國所面臨的行業(yè)競爭壓力陡然上升。世界范圍內(nèi)的綠色轉(zhuǎn)型所引致的關(guān)鍵礦物需求，將導(dǎo)致各國政治經(jīng)濟(jì)的相互依賴關(guān)系從碳?xì)浠衔镛D(zhuǎn)移到關(guān)鍵礦物，由此引發(fā)一系列的地緣政治經(jīng)濟(jì)博弈。因此，我國必須持續(xù)強化在全球礦物供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢地位，利用好全球綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程中帶來的比較優(yōu)勢和重構(gòu)機(jī)遇，實現(xiàn)戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦物的高質(zhì)量穩(wěn)定供給，為我國在全球綠色發(fā)展浪潮中搶占全球制高點奠定基礎(chǔ)。
我國與關(guān)鍵礦物相關(guān)的法律文件有 2009年修訂后的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、2018年修訂后的《中華人民共和國節(jié)約能源法》和 2018年修訂后的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。隨著關(guān)鍵礦物在國家清潔能源經(jīng)濟(jì)體系中的重要性日趨上升，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體定期更新戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦物清單的經(jīng)驗，動態(tài)更新與我國發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展階段緊密相關(guān)的關(guān)鍵礦物目錄。關(guān)鍵礦物的供應(yīng)受地質(zhì)因素、環(huán)境因素、技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素的協(xié)同影響（成金華等， 2021），因此對于具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵礦物必須做出前瞻性的存量預(yù)估和流量把握，在摸清家底的基礎(chǔ)上制定清晰的儲備戰(zhàn)略。國內(nèi)層面對關(guān)鍵礦物的政策重點應(yīng)著力于不斷提升整個供應(yīng)鏈的韌性，把握關(guān)鍵節(jié)點的核心技術(shù)研發(fā)，以應(yīng)對發(fā)達(dá)國家的“制造業(yè)回流”和“脫鉤斷鏈”策略。
從全球?qū)用鎭砜?，普遍存在的一個趨勢是，礦產(chǎn)資源的開采速度在持續(xù)增加但資源品位和開采品位在逐漸下降。因此，確保關(guān)鍵礦物的供給來源穩(wěn)定安全始終是各國礦物戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。我國作為全球清潔能源相關(guān)產(chǎn)品的制造大國和供應(yīng)大國，對關(guān)鍵礦物的進(jìn)口需求高，因此需要多元化礦物供應(yīng)的國際來源。結(jié)合全球關(guān)鍵礦物的區(qū)位分布聚集性特征，我國應(yīng)在經(jīng)濟(jì)外交領(lǐng)域加入與關(guān)鍵礦物相關(guān)的國際合作內(nèi)容，將其作為一個主要領(lǐng)域進(jìn)行重點布局。比如在自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊及多邊合作框架和“一帶一路”倡議下，依據(jù)各國稟賦嵌入與關(guān)鍵礦物相關(guān)的合作內(nèi)容，不斷多元化我國礦物供應(yīng)的國際來源。
為了應(yīng)對關(guān)鍵礦物的供應(yīng)不足和提取周期長等短板，發(fā)達(dá)國家出臺政策加強其回收與循環(huán)利用，即提升礦產(chǎn)資源的二次供給能力。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展早期，引入較多礦物資源的經(jīng)濟(jì)體事實上已經(jīng)積累了巨量的礦物富集。通過政策引導(dǎo)建立高效運轉(zhuǎn)的礦物回收利用體系成為解決供給不足的一個有效手段，部分發(fā)達(dá)國家已經(jīng)實現(xiàn)了礦物二次供給能力過半，這也是未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我國應(yīng)加大政策力度實現(xiàn)“城市礦山”中關(guān)鍵礦物的全價值回收體系，提升“城市礦山”的戰(zhàn)略地位（孫笑非等， 2017），不斷增加我國礦產(chǎn)資源的二次供給能力。
當(dāng)前全球關(guān)鍵礦物資源的開發(fā)利用在兩個層面都需要提升技術(shù)水平：在原始礦山的開發(fā)提煉方面，由于普遍存在的礦產(chǎn)品位下降趨勢，需要更先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備對原始礦物進(jìn)行提純；在城市礦山的回收利用方面，在收集、分類、提純的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)方面都需要新型技術(shù)投入。西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在上述兩個方面持續(xù)發(fā)力，試圖通過新型技術(shù)或者替代技術(shù)來減輕對第三國的礦物依賴。礦物提取技術(shù)、原材料替代技術(shù)和二次回收技術(shù)的改變都可能改變國際礦產(chǎn)資源形式。我國人均礦物資源占有量仍處于較低水平，因此必須加大技術(shù)研發(fā)、從原始礦山和城市礦山兩個方面保障關(guān)鍵礦物供給安全。
在世界各國紛紛將關(guān)鍵礦物作為一種戰(zhàn)略資源并制定戰(zhàn)略規(guī)劃之際，我國有必要全面評估潛在儲備、可用儲備及可回收儲備，并制定清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃。首先，必須動用經(jīng)濟(jì)外交資源盡可能多元化全球供應(yīng)商，對沖美歐在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的“脫鉤斷鏈”；其次，要針對關(guān)鍵礦物的開采和回收制定明確的環(huán)境、社會和治理標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對西方發(fā)達(dá)國家以標(biāo)準(zhǔn)為抓手對中國供應(yīng)鏈的打擊；最后，在我國具備優(yōu)勢的供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)要持續(xù)提升技術(shù)含量，從而使美歐清潔能源供應(yīng)鏈不得不依賴中國供應(yīng)鏈。
