中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：全球碳中和進(jìn)程的啟動(dòng)推動(dòng)各國(guó)加速能源轉(zhuǎn)型步伐，以零碳、低碳的清潔能源體系替代高碳能源體系的政策措施密集出臺(tái)。清潔能源技術(shù)所需的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈，成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。風(fēng)力渦輪機(jī)、太陽(yáng)能光伏板、電動(dòng)汽車(chē)以及蓄電池等清潔能源設(shè)備，需要大量的關(guān)鍵礦物比如銅、鈷、鎳、鋰、鉑、石墨和稀土等作為生產(chǎn)原料。全球范圍內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型導(dǎo)致這些關(guān)鍵礦物的需求激增，而各國(guó)已探明儲(chǔ)量并不能充分滿足當(dāng)前需求，主要體現(xiàn)為某些關(guān)鍵礦物的國(guó)際價(jià)格飆升。因此，明晰與清潔能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的格局與趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)確保相應(yīng)的礦物供應(yīng)鏈安全和保持清潔能源生產(chǎn)體系的全球領(lǐng)先地位具有重要意義。
出于應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的需要，人類社會(huì)正在經(jīng)歷一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)型，那就是擁抱綠色發(fā)展新范式（朱民等， 2023）。綠色發(fā)展要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的能源體系脫離碳密集型化石能源的支撐，轉(zhuǎn)向低碳清潔的可再生能源體系，而后者需要大量關(guān)鍵礦物的支撐?？梢哉f(shuō)，能源轉(zhuǎn)型能否全面、徹底地實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)的安全、穩(wěn)定和可持續(xù)。當(dāng)前全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈主要面臨需求高、聚集度高、開(kāi)采周期長(zhǎng)和韌性不足四個(gè)主要特征。
能源轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的決定性力量，其特征是清潔能源替代與終端電氣化的持續(xù)推進(jìn)（馮永晟，2022）。世界面臨從化石能源密集型經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)向礦物密集型經(jīng)濟(jì)體系的新發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)際能源署的預(yù)測(cè)，在 2050碳中和目標(biāo)情景下，全球總能源中的可再生能源占比將達(dá)到2/3以上（ IEA， 2021a）。在一個(gè)清潔低碳的經(jīng)濟(jì)體系中，關(guān)鍵礦物在諸多領(lǐng)域都必不可少：制造電動(dòng)汽車(chē)本身需要大量銅和鋅，電動(dòng)汽車(chē)所依賴的電池需要大量鋰、鎳、錳、石墨和鈷等，太陽(yáng)能光伏板和風(fēng)電渦輪需要大量銅、鋁和鋅，解決可再生能源發(fā)電間歇性問(wèn)題的電能存儲(chǔ)技術(shù)也需要大量礦物。根據(jù)國(guó)際能源署的估算，預(yù)計(jì)到2040年，鋰、鎳、鈷、稀土、銅和硅的需求量與 2020年相比依次增長(zhǎng)42倍、33倍、21倍、7倍、3倍和 2倍（IEA，2021b）。
能源轉(zhuǎn)型帶來(lái)的最大沖擊是能源基礎(chǔ)設(shè)施的礦物密度大幅提升。比如，2010年以來(lái)新增單位電力產(chǎn)出所需要的礦物含量增加了50%，主要是因?yàn)樾略鲭娏側(cè)萘恐械目稍偕茉凑急却蠓嵘?Berahab，2022）。在發(fā)電容量相同的情形下，陸上風(fēng)電裝備所需要的關(guān)鍵礦物是天然氣發(fā)電廠的9倍，而一輛電動(dòng)汽車(chē)所需要的關(guān)鍵礦物是傳統(tǒng)汽車(chē)的6倍（IEA，2021b）。為滿足既定氣候目標(biāo)，全球到2040年與清潔能源技術(shù)相關(guān)的礦物總需求至少增加4倍，其中，與電動(dòng)汽車(chē)相關(guān)的礦物需求增加尤為顯著。清潔能源轉(zhuǎn)型本質(zhì)上要求相應(yīng)的能源基礎(chǔ)設(shè)施從碳密集型轉(zhuǎn)向礦物密集型，這將對(duì)全球礦物的采掘、加工和消費(fèi)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響，同時(shí)也可能帶來(lái)新的環(huán)境、社會(huì)和治理問(wèn)題。
全球礦物的地理分布呈現(xiàn)高度聚集特征，其聚集程度遠(yuǎn)超石油天然氣等化石能源。澳大利亞、非洲、美洲和亞洲是關(guān)鍵礦物的富集區(qū)域，呈現(xiàn)某一類礦物高度集中于某一地區(qū)的特征。比如， 2019年的全球采掘數(shù)據(jù)表明，按照前三位富集區(qū)域來(lái)劃分，銅主要分布在智利、秘魯和中國(guó)，鎳主要分布在印度尼西亞、菲律賓和俄羅斯，鈷主要分布在剛果、俄羅斯和澳大利亞，石墨主要分布在中國(guó)、莫桑比克和巴西，稀土主要分布在中國(guó)、美國(guó)和緬甸，鋰主要分布在澳大利亞、智利和中國(guó)，鉑主要分布于南非、俄羅斯和津巴布韋（ IEA， 2021b）。對(duì)于鋰、鈷和稀土而言，世界儲(chǔ)量排名前三的國(guó)家，占全球供應(yīng)總量的 75%以上。某一類礦物的地理分布高度集中于某幾個(gè)國(guó)家的狀況表明，關(guān)鍵礦物在原材料供給方面具有脆弱性和不穩(wěn)定性，容易受到地緣政治、自然災(zāi)害和人為因素的干擾。
隨著全球能源轉(zhuǎn)型對(duì)關(guān)鍵礦物的海量需求增長(zhǎng)，一些擁有豐富礦物資源的國(guó)家在全球貿(mào)易中的地位不斷上升，其在全球礦物交易中的話語(yǔ)權(quán)逐漸增加。比如，擁有豐富鋰礦資源的澳大利亞、擁有全球 70%鈷礦資源的剛果、擁有全球 71%鉑礦資源的南非、擁有全球 90%稀土資源的中國(guó)，均已成為各國(guó)實(shí)施關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略儲(chǔ)備的重要對(duì)象國(guó)。從地緣戰(zhàn)略角度而言，非洲所擁有的關(guān)鍵礦物資源的自然稟賦使其成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略要地，因?yàn)樵谕苿?dòng)第四次工業(yè)革命的必不可少的 63種戰(zhàn)略礦物中，已探明非洲至少擁有 42種（UNU，2019）。因此，關(guān)鍵礦物的地理聚集特征一方面為資源稟賦豐富地區(qū)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇；另一方面將逐漸松動(dòng)原有的以化石能源為核心的地緣政治格局。
鑒于關(guān)鍵礦物在能源轉(zhuǎn)型中的特殊作用，世界各國(guó)都在加大力度對(duì)其進(jìn)行勘探、開(kāi)采、冶煉和生產(chǎn)。但由于礦物的屬性、類型和礦床品級(jí)等指標(biāo)各異，因此關(guān)鍵礦物從探明到生產(chǎn)的周期較長(zhǎng)，前期投入資金巨大，往往需要國(guó)家財(cái)政的介入。比如，有研究對(duì)2010—2019年的礦物開(kāi)采項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為從發(fā)現(xiàn)礦床到實(shí)現(xiàn)第一次生產(chǎn)平均需要16.5年（Berahab，2022）。關(guān)鍵礦物的這一特征導(dǎo)致國(guó)家層面的相應(yīng)戰(zhàn)略必須是以長(zhǎng)周期、接續(xù)性為導(dǎo)向，且面臨前置資本沉沒(méi)概率較高的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵礦物從開(kāi)采到生產(chǎn)的長(zhǎng)周期特征將放大供需錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)性特征極為突出。比如，俄烏沖突和西方制裁嚴(yán)重影響關(guān)鍵礦物的供應(yīng)及價(jià)格，鎳價(jià)從 2021年3月的每噸1.6萬(wàn)美元飆升至2022年同期的每噸 4.8萬(wàn)美元（Burke，2022）。
世界各國(guó)在《巴黎氣候協(xié)定》國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)指引下，加速能源轉(zhuǎn)型引致的關(guān)鍵礦物海量需求，在全球供給明顯不足、資源分布地理聚集和新礦開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)且不確定性較高的情形下，極大地驅(qū)動(dòng)了各國(guó)提升礦物冶煉技術(shù)、降低終端產(chǎn)品的礦物密度，并加大礦物回收利用的力度。比如，更大尺寸的風(fēng)力渦輪機(jī)所產(chǎn)生的單位電力對(duì)應(yīng)的礦物密度更低，同樣是生產(chǎn) 1兆瓦電力，3.45兆瓦的渦輪機(jī)要比2.0兆瓦的渦輪機(jī)少用 50%的銅（ Elia et al.，2020）。礦物冶煉技術(shù)的提升使得部分較低品質(zhì)的礦床得以開(kāi)發(fā)，但與此同時(shí)帶來(lái)較高的環(huán)境壓力，因?yàn)榈V物提取過(guò)程中需要大量水資源，而礦床所在地通常為干旱且較易受氣候變化影響的區(qū)域。因此，原材料替代技術(shù)、礦物效率提升技術(shù)和二次資源回收技術(shù)成為發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施礦物產(chǎn)業(yè)政策的主攻方向。
人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)文明后，碳?xì)浠衔锕?yīng)鏈體系逐漸形成了垂直一體化特征，即化石燃料母國(guó)通常在供應(yīng)鏈的上中下游占據(jù)主導(dǎo)地位。但當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換到清潔能源軌道后，制約清潔能源發(fā)展速度的關(guān)鍵礦物的供應(yīng)鏈體系則呈現(xiàn)分割的特征。如前文所述，關(guān)鍵礦物的地理富集特征使得少數(shù)國(guó)家具備采掘可能性，因此關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的上游集中在某幾個(gè)具有相應(yīng)自然稟賦的國(guó)家，即所謂的“靠礦吃礦”；關(guān)鍵礦物的冶煉加工是技術(shù)和資本密集型環(huán)節(jié)，而礦物富集地區(qū)大多不具備精加工的能力，因此關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的中游集中在具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家，以發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體為主；關(guān)鍵礦物的消費(fèi)在能源轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)下，呈現(xiàn)全球需求在短時(shí)間內(nèi)大幅井噴的特征，但由于各國(guó)能源基礎(chǔ)設(shè)施的步伐不同，因此關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的終端消費(fèi)主要集中在亞洲、歐洲和北美等重點(diǎn)發(fā)展清潔能源體系的區(qū)域。
關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的上游、中游和下游被不同少數(shù)國(guó)家主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間容易出現(xiàn)因政治、軍事或自然災(zāi)害導(dǎo)致的切割狀態(tài)，因而其供應(yīng)鏈韌性成為一個(gè)較為突出的安全隱患。稀土是一個(gè)特例，中國(guó)的稀土儲(chǔ)量和稀土加工量均占全球 90%以上，但大多數(shù)關(guān)鍵礦物都無(wú)法實(shí)現(xiàn)垂直一體化的全球供應(yīng)（見(jiàn)表 1）。以鈷供應(yīng)鏈為例，其采掘集中于剛果、俄羅斯和中國(guó)，加工集中于中國(guó)、芬蘭和比利時(shí)，而消費(fèi)則集中在中國(guó)、歐盟和北美；以銅供應(yīng)鏈為例，其采掘集中于智利、秘魯和中國(guó)，加工集中于中國(guó)、智利和日本，消費(fèi)集中于中國(guó)、歐盟和亞洲；以鋰供應(yīng)鏈為例，采掘集中于澳大利亞、智利和中國(guó)，加工集中于中國(guó)、智利和阿根廷，消費(fèi)集中于中國(guó)、韓國(guó)和日本；以鎳供應(yīng)鏈為例，采掘集中于印度尼西亞、菲律賓和俄羅斯，加工集中于中國(guó)、印度尼西亞和日本，消費(fèi)則集中于中國(guó)、歐盟和亞洲；對(duì)硅供應(yīng)鏈而言，采掘集中于中國(guó)、美國(guó)和土耳其，加工集中于中國(guó)、俄羅斯和巴西，消費(fèi)則集中于中國(guó)、韓國(guó)和越南。
表 1 六種關(guān)鍵礦物的采掘、加工和終端消費(fèi)前三位國(guó)家或地區(qū)（2019年）
資料來(lái)源：USGS（2022）；IEA（2021b）。
綜上所述，關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈所具備的特征，不同于全球化時(shí)代供應(yīng)鏈向垂直化、一體化演化的趨勢(shì)，而是具有上下游產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)聚集于不同少數(shù)國(guó)家的直觀特征，從而較為容易受到非經(jīng)濟(jì)因素的干擾而出現(xiàn)中斷，而關(guān)鍵礦物的不易替代性則導(dǎo)致其在全球供應(yīng)體系中的脆弱性較高。但就當(dāng)前全球關(guān)鍵礦物的供應(yīng)安全來(lái)看，中國(guó)暫時(shí)處于一個(gè)較為有利的地位。在上述六種關(guān)鍵礦物的采掘、加工和消費(fèi)環(huán)節(jié)，中國(guó)除了在鎳儲(chǔ)量方面未能占據(jù)優(yōu)勢(shì)，在其他方面都能躋身前三位，甚至在每種礦物的加工和消費(fèi)環(huán)節(jié)都處于領(lǐng)先地位。全球能源轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的關(guān)鍵礦物需求，改變了化石能源體系所衍生的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家利益優(yōu)先的導(dǎo)向使得國(guó)家間對(duì)關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪加劇。在邁向碳中和的時(shí)代進(jìn)程中，關(guān)鍵礦物的重要性和戰(zhàn)略性將逐步凸顯，中國(guó)應(yīng)當(dāng)利用好時(shí)代機(jī)遇所帶來(lái)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷強(qiáng)化已有關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的韌性和彈性，致力于為全球綠色轉(zhuǎn)型提供一個(gè)穩(wěn)定的、安全的清潔能源產(chǎn)品供應(yīng)體系，為國(guó)家層面和全球?qū)用娴墓?、公正綠色轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
由于關(guān)鍵礦物的供應(yīng)安全關(guān)系到能源轉(zhuǎn)型的步伐與碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各國(guó)逐漸將關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的安全和韌性視為重要事項(xiàng)并提升到戰(zhàn)略層面。我國(guó)當(dāng)前在清潔能源這一戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中保持領(lǐng)先態(tài)勢(shì)，引發(fā)了聚焦于關(guān)鍵礦物供應(yīng)的國(guó)家間政治經(jīng)濟(jì)博弈，美國(guó)及其傳統(tǒng)盟友在確?！皣?guó)家利益優(yōu)先”的訴求下紛紛出臺(tái)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，以求降低乃至擺脫對(duì)中國(guó)關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的依賴。在全球的礦物資源整體短缺的情形下，各國(guó)為了保障自身的礦物供應(yīng)安全，逐漸出臺(tái)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，其中以美國(guó)、歐盟和日本這三個(gè)關(guān)鍵礦物需求量大、但本土供給能力弱的國(guó)家或地區(qū)最具代表性。
美國(guó)以“自由市場(chǎng)”標(biāo)榜自身，向來(lái)反對(duì)其他國(guó)家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，但在關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈這一領(lǐng)域美國(guó)開(kāi)始公開(kāi)討論產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方案。早在2017年12月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《關(guān)于確保關(guān)鍵礦物安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，旨在改變美國(guó)關(guān)鍵礦物過(guò)度依賴國(guó)外供給的格局。2022年8月16日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《通脹削減法案》，其中明確規(guī)定了針對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)鍵礦物的補(bǔ)貼細(xì)則，總計(jì)提供高達(dá) 3690億美元的補(bǔ)貼投向太陽(yáng)能、風(fēng)能和電動(dòng)汽車(chē)行業(yè)（ EPA，2022）。根據(jù)該法案，美國(guó)政府將向購(gòu)買(mǎi)新電動(dòng)車(chē)和二手電動(dòng)車(chē)的消費(fèi)者分別提供7500美元4000美元的稅收抵免，但獲得抵免的前提是，電動(dòng)車(chē)電池組件和關(guān)鍵原材料必須按照規(guī)定的比例源自美國(guó)或與美國(guó)簽署了自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家。該法案還明確規(guī)定，對(duì)關(guān)鍵礦物源自北美的比例要求將逐年上升，從2024年的50%起每年遞增10%，于2027年達(dá)到 80%。拜登政府的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略依托“近岸外包”“友岸外包”和“盟友外包”，將原本以追求效率為核心的供應(yīng)鏈管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴耙苑廊f(wàn)一”為核心的管理模式。美國(guó)關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的出臺(tái)，表明其秉持了自2018年中美貿(mào)易摩擦后的一貫態(tài)度，堅(jiān)持將中國(guó)供應(yīng)鏈排除在美國(guó)供應(yīng)體系之外。美國(guó)刺激關(guān)鍵礦物投資、加工及生產(chǎn)的政策都明確指出要發(fā)展中國(guó)之外的供應(yīng)鏈，即實(shí)現(xiàn)中美關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的“脫鉤”。美國(guó)于 2017—2021年密集出臺(tái)稀土相關(guān)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，也是一種試圖重建世界稀土市場(chǎng)秩序的嘗試（解孟璇等，2021）。
美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)鍵礦物供應(yīng)短缺的現(xiàn)狀促使其實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。在拜登政府的《供應(yīng)鏈百日回顧》報(bào)告中，美國(guó)認(rèn)為在邁向綠色能源體系進(jìn)程中所面臨的最關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是，美國(guó)的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈極度依賴幾個(gè)國(guó)家尤其是中國(guó)（ TheWhiteHouse，2021）。比如2021年美國(guó)列出的35種關(guān)鍵礦物中，有14種是100%依賴進(jìn)口，而中國(guó)是其中16種關(guān)鍵礦物的主要生產(chǎn)方（USGS，2022）。因此，美國(guó)關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)政策主要體現(xiàn)為，大力促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)可持續(xù)生產(chǎn)和加工關(guān)鍵礦物的能力，為關(guān)鍵礦物制定環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和治理（ ESG）的全球標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《國(guó)防生產(chǎn)法》部署項(xiàng)目來(lái)激勵(lì)整個(gè)關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈，高度關(guān)注稀土等元素的回收項(xiàng)目，加大力度構(gòu)建財(cái)團(tuán)或公私伙伴關(guān)系促進(jìn)關(guān)鍵礦物的國(guó)內(nèi)加工，并高度重視開(kāi)發(fā)新技術(shù)以替代美國(guó)自身短缺的關(guān)鍵礦物。美國(guó)在自身不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，其目標(biāo)是在數(shù)字化時(shí)代為美國(guó)清潔能源轉(zhuǎn)型提供穩(wěn)定、可持續(xù)供應(yīng)的關(guān)鍵礦物，而關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的控制權(quán)是美國(guó)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)（唐新華， 2023）。
歐盟在美國(guó)出臺(tái)《通脹削減法案》后不久即推出《歐洲關(guān)鍵原材料法案》，以立法形式確定動(dòng)力電池供應(yīng)鏈中的戰(zhàn)略項(xiàng)目并加強(qiáng)整個(gè)供應(yīng)鏈的自主可控。歐盟 2019年發(fā)布的《歐洲綠色協(xié)議》提出，到 2050年歐洲要成為全球首個(gè)“碳中和”地區(qū)，這一目標(biāo)直接決定了歐盟未來(lái) 30年對(duì)關(guān)鍵礦物的需求量。歐盟綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)度將取決于關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的運(yùn)作。由于意識(shí)到鋰和稀土的重要性將很快超過(guò)石油和天然氣，歐盟正式實(shí)施關(guān)鍵礦物相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策。《歐洲關(guān)鍵原材料法案》強(qiáng)調(diào)從開(kāi)采、精煉、加工及回收全過(guò)程確保對(duì)鋰和稀土整個(gè)供應(yīng)鏈的供應(yīng)安全，以聚焦戰(zhàn)略應(yīng)用、構(gòu)建歐洲機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、建立更具韌性的全過(guò)程供應(yīng)鏈、提供可持續(xù)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境四個(gè)方面為著力點(diǎn)。該法案提出的量化指標(biāo)是，到 2030年歐盟對(duì)精煉鋰的需求至少有 30%來(lái)自歐盟，并至少回收廢物流中 20%的稀土元素；到 2030年歐盟計(jì)劃每年在內(nèi)部生產(chǎn)至少 10%的關(guān)鍵原材料，加工至少 40%的關(guān)鍵原材料，回收 15%的關(guān)鍵原材料；在任何加工階段，來(lái)自單一第三方國(guó)家的戰(zhàn)略原材料年消費(fèi)量不應(yīng)超過(guò)歐盟的65%（European Commission，2023）。
歐盟迅速推出關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)政策的深層次原因，一方面是歐盟對(duì)自身的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈高度依賴中國(guó)等第三國(guó)感到焦慮；另一方面則是美國(guó)出臺(tái)的關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)政策將加速歐洲綠色制造業(yè)的外流。在歐盟此次認(rèn)定的 30種關(guān)鍵原材料中，中國(guó)是其中 19種關(guān)鍵礦物的主要出口國(guó)，目前中國(guó)向歐盟提供 100%的稀土永磁材料、 97%的鎂和 60%的鈷；歐盟對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的依賴度達(dá) 100%的關(guān)鍵礦物種類高達(dá) 14種，還有 3種關(guān)鍵礦物對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的依賴達(dá) 95%（Rabe et al.，2017）。實(shí)際上歐盟早在 2009年就發(fā)起過(guò)《原材料倡議》，但其關(guān)鍵原材料需求的 80%仍需要進(jìn)口，因此歐盟將產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略重點(diǎn)界定為數(shù)字化和脫碳化兩個(gè)方向。2011年歐盟委員會(huì)發(fā)布了第一份關(guān)鍵原材料名單，并承諾每三年更新一次。2017年更新后的關(guān)鍵原材料名單確定了43種，而中國(guó)仍是其中 30種的全球最大供應(yīng)商（ Paron，2018）。歐盟十余年來(lái)加強(qiáng)關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈韌性的努力并未取得顯著成效，而美國(guó)刺激綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)政策所帶來(lái)的直接沖擊，促使歐盟在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域?qū)嵤┱吒深A(yù)。除了財(cái)政刺激政策之外，歐盟較為關(guān)注與礦產(chǎn)資源豐富的非洲和拉丁美洲國(guó)家建立戰(zhàn)略鏈接，這種動(dòng)向?qū)橹貥?gòu)地緣政治經(jīng)濟(jì)格局創(chuàng)造可能。
日本作為一個(gè)礦產(chǎn)資源稟賦匱乏但高新技術(shù)集中的國(guó)家，早在 21世紀(jì)初就著手啟動(dòng)針對(duì)礦物儲(chǔ)備的產(chǎn)業(yè)政策，并于 2021年將關(guān)鍵礦物供應(yīng)納入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域。日本是較早采取行動(dòng)來(lái)多元化關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的國(guó)家之一。日本主要通過(guò)積極財(cái)政政策，鼓勵(lì)技術(shù)部門(mén)和政府部門(mén)的互動(dòng)，形成了布局于全球的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的公私伙伴關(guān)系，降低了自身在制造業(yè)節(jié)點(diǎn)上的脆弱性。比如，日本積極發(fā)展同澳大利亞的關(guān)系，因?yàn)楹笳邠碛胸S富的礦產(chǎn)，且日澳兩國(guó)同為美國(guó)盟友在政治上的信賴程度較高。日本向來(lái)致力于打造一個(gè)將中國(guó)排除在外的稀土供應(yīng)鏈體系，因此非常重視與其他國(guó)家開(kāi)展協(xié)調(diào)性的產(chǎn)業(yè)政策、資助海外項(xiàng)目和初始開(kāi)采，并鼓勵(lì)多元化項(xiàng)目和開(kāi)展高水平國(guó)際合作。
日本通常采用政府部門(mén)主導(dǎo)政策制定、國(guó)有機(jī)構(gòu)主導(dǎo)海外合作的模式來(lái)推行關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略。2010年中國(guó)對(duì)日本的稀土斷供事件促使日本出臺(tái)強(qiáng)有力的關(guān)鍵礦物政策。日本經(jīng)濟(jì)貿(mào)易工業(yè)部（ METI）主導(dǎo)政策制定，而日本石油天然氣和金屬國(guó)家公司（ JOGMEC）負(fù)責(zé)海外研發(fā)與合作，該公司長(zhǎng)期提供大量資金為初始采礦服務(wù)，并資助其他高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目比如深海采礦和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，其介入方式為股權(quán)支持、股本參與、發(fā)放針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)采礦的貸款等。日本在海外礦物獲取方面充分利用公私伙伴關(guān)系，以私企為海外開(kāi)拓先鋒，但通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性貸款或撥款投入公共資金。日本早在十余年前開(kāi)始重視關(guān)鍵礦物的供應(yīng)鏈管理，其政策導(dǎo)向是將礦物的高精尖加工環(huán)節(jié)保留在日本國(guó)內(nèi)，而將中間環(huán)節(jié)外包給“友國(guó)”，比如在澳大利亞挖掘的稀土由馬來(lái)西亞冶煉最后出口到日本進(jìn)行深加工（ Vekasi，2022）。此外，日本針對(duì)本國(guó)礦物資源供給短缺的情況，積極開(kāi)發(fā)利用“城市礦山”，重點(diǎn)回收利用報(bào)廢的電子產(chǎn)品及電器中的礦物質(zhì)，從而使得日本成為“城市礦山”視角下的富礦國(guó)（張?zhí)N嶺， 2017）。
日本積極同世界其他大國(guó)展開(kāi)關(guān)鍵礦物相關(guān)產(chǎn)品的貿(mào)易合作。2023年3月，日本和美國(guó)達(dá)成一項(xiàng)關(guān)于電動(dòng)車(chē)電池礦物的貿(mào)易協(xié)議，不僅加強(qiáng)兩國(guó)的電池供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)程度，并且將日本電動(dòng)車(chē)納入了美國(guó)《通脹削減法案》的稅收抵免范圍內(nèi)。日美在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的聯(lián)合行動(dòng)為歐盟展開(kāi)與美談判提供了思路?？梢灶A(yù)見(jiàn)，一個(gè)基于盟友關(guān)系的、致力于排除中國(guó)供應(yīng)鏈的、以“友岸外包”和研發(fā)替代為特征的美歐關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)政策包圍圈正在形成。
盡管目前來(lái)看我國(guó)在全球關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈上暫時(shí)處于有利地位，但由于各主要大國(guó)已經(jīng)就關(guān)鍵礦物實(shí)施大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略部署，我國(guó)所面臨的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力陡然上升。世界范圍內(nèi)的綠色轉(zhuǎn)型所引致的關(guān)鍵礦物需求，將導(dǎo)致各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的相互依賴關(guān)系從碳?xì)浠衔镛D(zhuǎn)移到關(guān)鍵礦物，由此引發(fā)一系列的地緣政治經(jīng)濟(jì)博弈。因此，我國(guó)必須持續(xù)強(qiáng)化在全球礦物供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢(shì)地位，利用好全球綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程中帶來(lái)的比較優(yōu)勢(shì)和重構(gòu)機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦物的高質(zhì)量穩(wěn)定供給，為我國(guó)在全球綠色發(fā)展浪潮中搶占全球制高點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。
我國(guó)與關(guān)鍵礦物相關(guān)的法律文件有 2009年修訂后的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、2018年修訂后的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》和 2018年修訂后的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。隨著關(guān)鍵礦物在國(guó)家清潔能源經(jīng)濟(jì)體系中的重要性日趨上升，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體定期更新戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦物清單的經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)態(tài)更新與我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展階段緊密相關(guān)的關(guān)鍵礦物目錄。關(guān)鍵礦物的供應(yīng)受地質(zhì)因素、環(huán)境因素、技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素的協(xié)同影響（成金華等， 2021），因此對(duì)于具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵礦物必須做出前瞻性的存量預(yù)估和流量把握，在摸清家底的基礎(chǔ)上制定清晰的儲(chǔ)備戰(zhàn)略。國(guó)內(nèi)層面對(duì)關(guān)鍵礦物的政策重點(diǎn)應(yīng)著力于不斷提升整個(gè)供應(yīng)鏈的韌性，把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的核心技術(shù)研發(fā)，以應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的“制造業(yè)回流”和“脫鉤斷鏈”策略。
從全球?qū)用鎭?lái)看，普遍存在的一個(gè)趨勢(shì)是，礦產(chǎn)資源的開(kāi)采速度在持續(xù)增加但資源品位和開(kāi)采品位在逐漸下降。因此，確保關(guān)鍵礦物的供給來(lái)源穩(wěn)定安全始終是各國(guó)礦物戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。我國(guó)作為全球清潔能源相關(guān)產(chǎn)品的制造大國(guó)和供應(yīng)大國(guó)，對(duì)關(guān)鍵礦物的進(jìn)口需求高，因此需要多元化礦物供應(yīng)的國(guó)際來(lái)源。結(jié)合全球關(guān)鍵礦物的區(qū)位分布聚集性特征，我國(guó)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)外交領(lǐng)域加入與關(guān)鍵礦物相關(guān)的國(guó)際合作內(nèi)容，將其作為一個(gè)主要領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)布局。比如在自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊及多邊合作框架和“一帶一路”倡議下，依據(jù)各國(guó)稟賦嵌入與關(guān)鍵礦物相關(guān)的合作內(nèi)容，不斷多元化我國(guó)礦物供應(yīng)的國(guó)際來(lái)源。
為了應(yīng)對(duì)關(guān)鍵礦物的供應(yīng)不足和提取周期長(zhǎng)等短板，發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)政策加強(qiáng)其回收與循環(huán)利用，即提升礦產(chǎn)資源的二次供給能力。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展早期，引入較多礦物資源的經(jīng)濟(jì)體事實(shí)上已經(jīng)積累了巨量的礦物富集。通過(guò)政策引導(dǎo)建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)的礦物回收利用體系成為解決供給不足的一個(gè)有效手段，部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了礦物二次供給能力過(guò)半，這也是未來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我國(guó)應(yīng)加大政策力度實(shí)現(xiàn)“城市礦山”中關(guān)鍵礦物的全價(jià)值回收體系，提升“城市礦山”的戰(zhàn)略地位（孫笑非等， 2017），不斷增加我國(guó)礦產(chǎn)資源的二次供給能力。
當(dāng)前全球關(guān)鍵礦物資源的開(kāi)發(fā)利用在兩個(gè)層面都需要提升技術(shù)水平：在原始礦山的開(kāi)發(fā)提煉方面，由于普遍存在的礦產(chǎn)品位下降趨勢(shì)，需要更先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備對(duì)原始礦物進(jìn)行提純；在城市礦山的回收利用方面，在收集、分類、提純的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)方面都需要新型技術(shù)投入。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)在上述兩個(gè)方面持續(xù)發(fā)力，試圖通過(guò)新型技術(shù)或者替代技術(shù)來(lái)減輕對(duì)第三國(guó)的礦物依賴。礦物提取技術(shù)、原材料替代技術(shù)和二次回收技術(shù)的改變都可能改變國(guó)際礦產(chǎn)資源形式。我國(guó)人均礦物資源占有量仍處于較低水平，因此必須加大技術(shù)研發(fā)、從原始礦山和城市礦山兩個(gè)方面保障關(guān)鍵礦物供給安全。
在世界各國(guó)紛紛將關(guān)鍵礦物作為一種戰(zhàn)略資源并制定戰(zhàn)略規(guī)劃之際，我國(guó)有必要全面評(píng)估潛在儲(chǔ)備、可用儲(chǔ)備及可回收儲(chǔ)備，并制定清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃。首先，必須動(dòng)用經(jīng)濟(jì)外交資源盡可能多元化全球供應(yīng)商，對(duì)沖美歐在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的“脫鉤斷鏈”；其次，要針對(duì)關(guān)鍵礦物的開(kāi)采和回收制定明確的環(huán)境、社會(huì)和治理標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家以標(biāo)準(zhǔn)為抓手對(duì)中國(guó)供應(yīng)鏈的打擊；最后，在我國(guó)具備優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)要持續(xù)提升技術(shù)含量，從而使美歐清潔能源供應(yīng)鏈不得不依賴中國(guó)供應(yīng)鏈。
