隨著新能源局組建進程加快，本報記者獨家獲悉新的能源管理體制框架已經(jīng)形成“一正五副”領(lǐng)導(dǎo)層管理架構(gòu)、新增兩個司局，各司局負責(zé)人名單也在醞釀。
與以往“分權(quán)式”改革不同，此輪機構(gòu)改革更加強調(diào)能源管理機構(gòu)服務(wù)和宏觀管理職能，即服務(wù)于國家能源戰(zhàn)略，服務(wù)于國家能源發(fā)展和改革，強化能源監(jiān)督管理。
從時間的維度檢視，“合并國家能源局與電監(jiān)會職責(zé)，重新組建國家能源局”，這是能源管理體制的第十次大規(guī)模調(diào)整，甚至被一些人看做是組建“能源部”之前的過渡。根據(jù)既往改革經(jīng)驗，新的改革嘗試成敗與否很大程度取決與職責(zé)定位，電監(jiān)會便是前車之鑒。
與劉鐵男時代重視項目審批不同，中編辦賦予能源局的職責(zé)概括為：擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責(zé)能源監(jiān)督管理等。
從國家能源局近期工作安排和新任局長吳新雄講話看，重組后開始嘗試向宏觀戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃、宏觀政策、能源改革和能源監(jiān)管等領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，微觀管理上簡政放權(quán)，并強調(diào)事后監(jiān)管。
而在國務(wù)院公布下放和取消行政審批目錄中，水電、風(fēng)電、煤炭、電力等一系列能源項目在列。
國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛接受本報記者專訪時認為，新能源局監(jiān)管方式上，應(yīng)由以往的經(jīng)濟性監(jiān)管為主、社會性監(jiān)管為輔的舊監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向以社會性監(jiān)管為主、經(jīng)濟性監(jiān)管為輔的新監(jiān)管模式。
后劉鐵男時代，中國能源管理從能源審批下放開始，這既是反腐的有利手段，又是職能轉(zhuǎn)變的開端。吳新雄執(zhí)掌下的國家能源局與前任比正在醞釀大不同，但這是不是另一個試錯過程？
新能源局強調(diào)市場改革
內(nèi)部人士對本報記者的說法是，具體方案需要等內(nèi)設(shè)機構(gòu)司局級干部敲定之后才會公開，具體人選正在醞釀。能源局長吳新雄近期多次召開原能源局、電監(jiān)會司局級干部座談會，征求個人去向意愿。
原國家電監(jiān)會所在的西長安街86號已經(jīng)成為能源局的另一辦公區(qū)。
5月6日國務(wù)院常務(wù)會議通過國家能源局三定，但至今尚未對外公布。內(nèi)部人士對本報記者的說法是，具體方案需要等內(nèi)設(shè)機構(gòu)司局級干部敲定之后才會公開，具體人選正在醞釀。能源局長吳新雄近期多次召開原能源局、電監(jiān)會司局級干部座談會，征求個人去向意愿。
能源局與電監(jiān)會重組方案落定后，吳新雄第一時間在電監(jiān)會系統(tǒng)演說穩(wěn)定人心，“思想不亂、隊伍不散、工作不斷”。內(nèi)部講話也透露他對重組改革的認同，吳新雄認為新的改革有利于國家能源安全和改革發(fā)展，有利于政府提高工作效率和效能，有利于推進電力能源市場化改革，有利于更好發(fā)揮優(yōu)秀有才干事創(chuàng)業(yè)。
內(nèi)部人士介紹，“從目前的人員編制看，將有部分官員分流至企業(yè)。已經(jīng)有部分人員表態(tài)稱去電網(wǎng)和電力企業(yè)。”在此次改革中，原電監(jiān)會副主席王野平已經(jīng)就任大唐集團總經(jīng)理，是干部分流的開始。
隨著機構(gòu)改革推進，國家能源局領(lǐng)導(dǎo)層“一正五副”格局形成。根據(jù)國務(wù)院任命，史玉波（原電監(jiān)會副主席）、劉琦、王禹民（原電監(jiān)會副主席）、張玉清、許永盛為國家能源局副局長。
能源局副局長的分工也基本明確。史玉波分管電力，王禹民分管新設(shè)司局，劉琦分管新能源與可再生能源，張玉清分管油氣，許永盛則接替即將退休的現(xiàn)任能源局副局長吳吟分管煤炭。
在內(nèi)設(shè)機構(gòu)上，根據(jù)“三定”規(guī)定，能源局重組后新增兩個司局，分別是市場監(jiān)管司、電力安全監(jiān)管司，原政策法規(guī)司改制為法制和體制改革司。
市場監(jiān)管司在國家對電力監(jiān)管的基礎(chǔ)上，將監(jiān)管范圍擴至煤炭、油氣、新能源領(lǐng)域，并將推動能源市場化建設(shè)。電力安全監(jiān)管因?qū)I(yè)性強，國家安監(jiān)總局不具備監(jiān)管能力，仍保留在能源局旗下，電力安全監(jiān)管司承擔(dān)原電監(jiān)會職能。
法制和體制改革司則由原能源局政策法規(guī)司、電監(jiān)會政策法規(guī)部（電改辦）等部門重組而成，其主要承擔(dān)能源法律法規(guī)體系、能源監(jiān)管體系、能源體制改革措施等方面研究，是能源局的智囊機構(gòu)。
重組后，能源局主要業(yè)務(wù)司局有十三個：綜合司、法制與體制改革司、發(fā)展規(guī)劃司、能源節(jié)約和科技裝備司、電力司、煤炭司、石油天然氣司、新能源和可再生能源司、核電司、國際合作司、市場監(jiān)管司、電力安全監(jiān)管司、人事司，涵蓋發(fā)展規(guī)劃、體制改革、新能源、傳統(tǒng)能源等領(lǐng)域。
有消息稱，在能源局機構(gòu)設(shè)置過程中，曾有意見提出增加5個司局，除能源安全監(jiān)管、能源市場監(jiān)管外，增加體制改革、價格和成本監(jiān)管職能，但這一提議被有關(guān)部門反對，僅同意增加兩個司。
究其緣由是，由于發(fā)改委仍掌握體制改革、價格管理職能，能源局的訴求沒有得到認同。“但從新增機構(gòu)看，能源局將在能源市場建設(shè)和體制改革上扮演更重要的角色。電監(jiān)會一直在推動電力市場建設(shè)，但未見成效。電力市場化建設(shè)將在大用戶直購電方面做出突破，逐步建立市場。”一位電力專家對本報記者說。
大用戶直購電是原電監(jiān)會探索電力市場改革的工具之一。但在計劃管理體制下，具有市場性質(zhì)的探索仍需要行政審批來實現(xiàn)，改革進程并不理想，試點規(guī)模極其有限。
5月8日，王禹民首次以能源局副局長身份到廣東專題調(diào)研分布式能源發(fā)電和大用戶直購電。他表態(tài)稱，國家能源局將按照電力市場化改革思路，在完善清潔能源上網(wǎng)及自用和大用戶直購電相關(guān)機制方面進行探索。
另一方的意見則為上述改革探索潑一盆冷水：價格管制尚未松綁、大用戶試點審批并未真正取消、電力調(diào)度未獨立，市場化改革有可能仍在原地踏步。
大幅下放項目審批
本報記者獨家獲得的內(nèi)部文件顯示，能源局正加快簡政放權(quán)，縮小審批、核準、備案范圍，從體制機制上進一步給各類市場主體創(chuàng)造條件，發(fā)揮企業(yè)和個人參與能源投資、項目建設(shè)的積極性和自主權(quán)。
新能源局正在醞釀簡政放權(quán)的運動，管住行政審批權(quán)力，從源頭預(yù)防腐敗。
本報記者獲得的相關(guān)官方文件顯示，能源局正加快簡政放權(quán)，縮小審批、核準、備案范圍，從體制機制上進一步給各類市場主體創(chuàng)造條件，發(fā)揮企業(yè)和個人參與能源投資、項目建設(shè)的積極性和自主權(quán)。
官方文件稱：“在做好戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和市場準入標準制定的基礎(chǔ)上，對已列入國家有關(guān)能源規(guī)劃需要審批或核準的項目，除涉及其他地區(qū)、需要全國統(tǒng)籌安排或總量控制的項目以及實行國家安全審查的外資項目外，一律下放。”
對國家采用補助、貼息等方式扶持地方能源行業(yè)的預(yù)算內(nèi)資金，凡屬點多、面廣、單項資金少的項目，在確定投資方向、原則、標準和實施細則后，具體工作由地方政府安排。
對繼續(xù)保留的行政許可項目和非行政許可審批項目，進一步簡化和規(guī)范審批程序，創(chuàng)新服務(wù)方式，貼近市場主體，提高行政效能，限時辦結(jié)。進一步發(fā)揮行業(yè)組織和中介機構(gòu)對生產(chǎn)經(jīng)營活動的自律管理作用，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
3月16日，國務(wù)院公布取消和下放行政審批名錄。下放審批的能源項目有：除在主要河流建設(shè)以外的水電站、分布式燃氣發(fā)電項目、燃煤背壓熱電項目（熱電聯(lián)產(chǎn)項目）、風(fēng)電站項目核準、國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)新增年生產(chǎn)能力低于120萬噸煤礦項目、除跨境（省、區(qū)、市）外的油氣輸送管網(wǎng)項目、330千伏及以下交流電網(wǎng)項目、列入國家規(guī)劃的非跨境（省、區(qū)、市）550KV交流項目。
此外，取消發(fā)改委對企業(yè)投資年產(chǎn)100萬噸及以上新油田開發(fā)項目核準、企業(yè)投資年產(chǎn)20億立方米及以上新氣田開發(fā)項目核準；取消商務(wù)部對石油、天然氣、煤層氣對外合作合同審批；取消國家能源局電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點和電力市場份額核定兩項審批。
行業(yè)內(nèi)人士分析，此次能源項目下放規(guī)模和范圍較大，對于一貫緊握的水電、風(fēng)電項目審批沖擊很大。劉鐵男案件的發(fā)生一定程度加速審批目錄的公布，能源局也被大幅削權(quán)。
為預(yù)防因?qū)徟鷻?quán)力過于集中帶來的腐敗問題，能源局內(nèi)部分局特別強調(diào)：“嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。堅持依法科學(xué)民主決策。凡涉及群眾切身利益的重大能源改革方案、重大能源政策、重點能源工程項目，依法公開聽取群眾意見并進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。”
在能源宏觀管理上，官方文件顯示新的能源局管理團隊提出的策略是：“強化能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的擬定及組織實施，嚴格事后監(jiān)管。推進能源消費總量控制，作為職能轉(zhuǎn)變后能源宏觀管理和市場準入的重要抓手。完善能源監(jiān)管體系，推動能源市場建設(shè)，維護能源市場秩序。”
這是對當前政府管理模式的糾正。當前政府管理重點放在前置性審批環(huán)節(jié)，項目的事中、事后監(jiān)督與管理則相對較弱，存在“重審批、輕監(jiān)督”問題。
大調(diào)研戰(zhàn)略
根據(jù)能源局時間表，將在7月底完成4類18個課題的調(diào)研。這些戰(zhàn)略調(diào)研涉及國內(nèi)能源發(fā)展戰(zhàn)略、國際能源合作發(fā)展戰(zhàn)略、能源科技創(chuàng)新重大戰(zhàn)略、能源市場化改革和監(jiān)管四個方面。
在中央推進機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的大勢下，本報記者獨家獲悉能源局上下正在組織名為“轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)（大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變）學(xué)習(xí)推進活動”，目的是簡政放權(quán)、機構(gòu)改革、完善制度機制，推進行政效能。
自5月中旬開始，能源局黨組成員將帶隊組成調(diào)研組，到地方以及有關(guān)部門、行業(yè)、企業(yè)調(diào)研，調(diào)研議題涉及加強宏觀調(diào)控、保障國家能源安全、提高能源效率、完善社會主義市場經(jīng)濟體制等方面。
“調(diào)研是吳新雄比較熱衷的工作方式，可以了解實際情況，又可獲得地方部門和企業(yè)支持。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)問題，體現(xiàn)能源局的地位。而非一味地爭權(quán)，強調(diào)部門利益。”能源局系統(tǒng)內(nèi)人士分析。根據(jù)內(nèi)部通告，吳新雄已經(jīng)先后到湖南、湖北、甘肅開展調(diào)研。
與劉鐵男重點把控項目審批不同，吳新雄將工作重點放在重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策、重大技術(shù)、重大改革、重大監(jiān)管、重大服務(wù)等層面。
根據(jù)能源局時間表，將在7月底完成4類18個課題的調(diào)研。這些戰(zhàn)略調(diào)研涉及國內(nèi)能源發(fā)展戰(zhàn)略、國際能源合作發(fā)展戰(zhàn)略、能源科技創(chuàng)新重大戰(zhàn)略、能源市場化改革和監(jiān)管四個方面。
具體而言，包括：國內(nèi)能源需求預(yù)測和供應(yīng)潛力分析、能源戰(zhàn)略基地與戰(zhàn)略通道組織實施、煤炭安全綠色開發(fā)戰(zhàn)略、國內(nèi)油氣資源開發(fā)利用，核電、水電、可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略。
國際能源合作上，啟動國外油氣資源合作開發(fā)戰(zhàn)略措施研究、國外煤炭資源合作開發(fā)戰(zhàn)略措施研究等。能源科技創(chuàng)新工作涉及化石能源、新能源、非常規(guī)油氣開發(fā)、電力儲能與能源系統(tǒng)智能化技術(shù)創(chuàng)新等。
能源市場化改革和監(jiān)管上，完善能源法律法規(guī)體系重大對策研究、健全能源監(jiān)管體系研究、加大對能源體制專項改革措施研究等。
除此，能源局還提出建立以煤炭、電力、油氣、核電、新能源和可再生能源、科技創(chuàng)新、國際合作等為重點的服務(wù)能源企業(yè)科學(xué)發(fā)展協(xié)調(diào)工作機制，按季度分行業(yè)向能源企業(yè)通報行業(yè)國內(nèi)外發(fā)展形勢，分析問題和矛盾。
相比之下，吳新雄與前任局長劉鐵男思路完全不一致。劉鐵男缺少地方工作經(jīng)驗，把精力放在項目審批上。尤其是其發(fā)改委副主任（分管產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、經(jīng)濟運行局、財政金融司）、能源局局長的雙重身份，使其本人在能源項目的審批上有較大話語權(quán)。
公開履歷顯示，吳新雄從江蘇江陰起步，有28年地方工作經(jīng)驗，一年零九個月電力監(jiān)管履歷。2011年6月從江西省省長位上調(diào)任國家電監(jiān)會主席；今年3月接任國家能源局局長。
第一任能源局局長張國寶對他的公開評價是：“以實干著稱，有豐富工作經(jīng)驗。”電監(jiān)會系統(tǒng)官員認為，“吳新雄知道現(xiàn)在的地位，知道如何下手開展工作，知道如何造勢配合工作，知道工作輕重緩急。他的執(zhí)政風(fēng)格是引導(dǎo)，通過公開政策，公開監(jiān)管報告，引導(dǎo)企業(yè)行業(yè)。如公開區(qū)域電網(wǎng)間送電情況，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)重視區(qū)域電力平衡。”
從國家能源局近期的工作部署看，重組后工作一方面?zhèn)戎睾暧^戰(zhàn)略研究，另一方面則在追求工作的針對性、操作性、實效性。
能源局短期內(nèi)的十項工作安排則體現(xiàn)這一點。包括研究制定能源行業(yè)大氣污染防治工作方案，提出非正常棄水、棄風(fēng)、棄光解決方案，組織電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃的論證和擬定，促進能源大基地、大通道建設(shè)建設(shè)，探索深化能源改革的路徑和重點，出臺能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高能效水平的具體管理辦法。
地方派出機構(gòu)有望擴權(quán)
有派出機構(gòu)人士得到的消息是，原電監(jiān)會所屬電力業(yè)務(wù)資質(zhì)管理權(quán)限可能下放到派出機構(gòu)，能源局不再設(shè)置資質(zhì)管理中心。電力業(yè)務(wù)許可證主要有“三大證兩小證”，即發(fā)電、供電、輸電電力業(yè)務(wù)許可證；電工進網(wǎng)作業(yè)許可證、承裝（修、試）電力業(yè)務(wù)許可證。
在此次改革中，原電監(jiān)會區(qū)域監(jiān)管機構(gòu)的去留也有定論。作為能源局派出機構(gòu)（正廳級）得以保留，人員編制基本不變，業(yè)務(wù)職能有望擴大。目前，國家能源局機關(guān)已經(jīng)向各派出機構(gòu)正式下發(fā)工作文件。
在電監(jiān)會存續(xù)的十年時間，組建了龐大的電力監(jiān)管體系。共有華北電監(jiān)局、東北電監(jiān)局、西北電監(jiān)局、華東電監(jiān)局、華中電監(jiān)局、南方電監(jiān)局六個區(qū)域監(jiān)管機構(gòu)，以及12個?。ㄗ灾螀^(qū)）電監(jiān)辦，人員編制有500人之巨。
截至目前，地方派出機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)定位、人員編制正式文件并未下發(fā)。“派出機構(gòu)希望改革盡快有定論，以便開展工作。目前由于職責(zé)不明，一些例行監(jiān)管工作已經(jīng)延后。有電力企業(yè)出現(xiàn)不合規(guī)行為，受機構(gòu)改革影響，整改通知都沒有擬定，比較尷尬。”一位派出機構(gòu)人士說。
根據(jù)國家能源局“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”工作安排，各地派出機構(gòu)正在聽取地方企業(yè)就能源局簡政放權(quán)、推進電力市場建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的建議。
有派出機構(gòu)人士得到的消息是，原電監(jiān)會所屬電力業(yè)務(wù)資質(zhì)管理權(quán)限可能下放到派出機構(gòu)，能源局不再設(shè)置資質(zhì)管理中心。電力業(yè)務(wù)許可證主要有“三大證兩小證”，即發(fā)電、供電、輸電電力業(yè)務(wù)許可證；電工進網(wǎng)作業(yè)許可證、承裝（修、試）電力業(yè)務(wù)許可證。
如果資質(zhì)中心下放，意味著原電監(jiān)會資質(zhì)中心的人員將在分流之列。但地方派出機構(gòu)保留帶來的另一個衍生問題是，其與地方能源局之間的職責(zé)關(guān)系如何理順？目前吉林、安徽、貴州、河北等地均已經(jīng)組建隸屬本地發(fā)改委管理的能源局。
上述派出機構(gòu)人士給出的解釋是，目前的基本考慮是派出機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管，地方能源局負責(zé)行政規(guī)劃和審批。“與國家能源局職能和內(nèi)設(shè)機構(gòu)對應(yīng)，派出機構(gòu)除了電力市場監(jiān)管外，可能將監(jiān)管范圍擴大至煤炭、油氣市場。”
從“政監(jiān)分離”到“政監(jiān)合一”
在重組方案醞釀過程中，有電力監(jiān)管系統(tǒng)專家便向能源局高層建議，國家能源局應(yīng)走政監(jiān)并重的路線。“現(xiàn)在看來，領(lǐng)導(dǎo)思路更加強調(diào)對市場監(jiān)管職能。政與監(jiān)有促進作用，但在國內(nèi)能源市場沒有建立起來的前提下，沒有行政職能監(jiān)管就會無力。
能源局與電監(jiān)會重組后，結(jié)束電力監(jiān)管游離余能源管理之外、監(jiān)管乏力的局面，能源監(jiān)督管理體制得以完善。從能源市場監(jiān)管司的定位看，能源局擴大了監(jiān)管職權(quán)，但一個更大的變化是我國能源監(jiān)管由“政監(jiān)分離”向“政監(jiān)合一”模式轉(zhuǎn)變。
在2002年電力體制改革中，電監(jiān)會的成立既在效仿英國等國家獨立監(jiān)管模式，又在開啟“政監(jiān)分離”的嘗試。無奈，電力市場至今沒有完全形成，電力監(jiān)管羸弱，以至電監(jiān)會在機構(gòu)改革在撤銷。
根本原因在于，電監(jiān)會雖是正部級事業(yè)單位，但對電力價格、項目審批沒有管理權(quán)，電力體制改革的滯后和職權(quán)配置缺位使其陷入“無權(quán)可監(jiān)、無力可監(jiān)、無法可監(jiān)、無市可監(jiān)”的境地。
一位電力市場改革派的專家向本報記者評價稱：“顯然，解決監(jiān)管的問題就是重新為電監(jiān)會賦予職責(zé)。但這次改革做對了一半，做錯一半，能源重組但未獨立。成立專業(yè)化的能源監(jiān)管機構(gòu)是國際能源監(jiān)管模式的主流。電力獨立監(jiān)管探索十年之后，又重新回到政府序列中來。監(jiān)管機構(gòu)面臨的問題變得更復(fù)雜：一方面監(jiān)管不獨立，另一方面監(jiān)管機構(gòu)沒有價格、投資、項目審批權(quán)，未來的能源監(jiān)管很可能走國家電監(jiān)會的舊路。”
在重組方案醞釀過程中，有電力監(jiān)管系統(tǒng)專家便向能源局高層建議，國家能源局應(yīng)走政監(jiān)并重的路線。“現(xiàn)在看來，領(lǐng)導(dǎo)思路更加強調(diào)對市場監(jiān)管職能。政與監(jiān)有促進作用，但在國內(nèi)能源市場沒有建立起來的前提下，沒有行政職能監(jiān)管就會無力。
這位專家也反復(fù)強調(diào)，在能源市場不完善、能源央企占主導(dǎo)地位的格局下，能源監(jiān)管仍存在一系列問題，也可能重蹈電監(jiān)會的覆轍。國家能源局應(yīng)吸取電監(jiān)會的前車之鑒。“電監(jiān)會只有許可、安全監(jiān)管等職能，話語權(quán)有限。發(fā)電廠、電網(wǎng)建成后，不可能不允許發(fā)電并網(wǎng)。”
在改革過程中，更多的意見則是指向擁有眾多核心權(quán)力的發(fā)改委。目前，發(fā)改委出于宏觀調(diào)控等目的掌握價格、市場準入、投資審批權(quán)，對經(jīng)濟發(fā)展的影響大。而發(fā)達國家的能源市場準入、價格、成本、投資、服務(wù)質(zhì)量和市場交易規(guī)則等監(jiān)管職能都由監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)，不可割裂。
“但現(xiàn)階段，發(fā)改委不會放棄價格和審批權(quán)，市場機制難以發(fā)揮作用。這次改革只能稱為"舌尖上的改革"。國內(nèi)能源領(lǐng)域市場化處于起步階段，使得能源監(jiān)管機構(gòu)無市(場)可監(jiān)。如果行政審批制度不改革，能源市場化改革便無從談起。”上述電力市場改革派專家說。
他再以這次國務(wù)院下發(fā)和取消的行政審批為例評價稱，“實際上，諸多放權(quán)的項目中真正松綁激活社會活力的項目不多。再如，國務(wù)院要求能源局取消大用戶直購電審批權(quán)，但最終仍需要發(fā)改委把關(guān)。”
