中國儲能網(wǎng)訊：近日，根據(jù)《上海證券報(bào)》報(bào)道，為落實(shí)國家能源局于8月下發(fā)的《關(guān)于支持分布式光伏發(fā)電金融服務(wù)的意見》，國家開發(fā)銀行正在研究制定光伏企業(yè)融資細(xì)則，意在解決行業(yè)普遍存在的融資難問題。
光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開政府扶持，但國家制定了補(bǔ)貼和操作細(xì)則，還要幫光伏企業(yè)解決融資問題，“保姆式”的服務(wù)未免有點(diǎn)過頭。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，資本實(shí)力極其強(qiáng)大，光伏產(chǎn)業(yè)幾年間產(chǎn)能飆升，“門外漢”陸續(xù)涉水，充分體現(xiàn)了中國資本市場的融資能力，為何還需要政府來幫助企業(yè)解決融資問題。究其原因，不是融資太難，是政策過于寬松，根本無法調(diào)動民營資本和商業(yè)銀行的積極性。
政府職能：制定規(guī)則不是籌集砝碼
對任何一個產(chǎn)業(yè)來講，政府幫助融資是很多余的，不過在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政策極度匱乏，民間資本對新興事物又不熟悉的背景下，政府幫助企業(yè)融資又是必要的。中國政府自2009年以來大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)，特別是在補(bǔ)貼方面異常慷慨，已經(jīng)為行業(yè)發(fā)展初期解決了融資問題。
2009年7月，中國政府正式發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施“金太陽”示范工程的通知》，給予并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目總投資50%以上的補(bǔ)貼，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補(bǔ)助。僅2009年國家批復(fù)裝機(jī)容量就達(dá)300MW，財(cái)政補(bǔ)貼近50億人民幣。此后數(shù)年，國家又陸續(xù)出臺了多批次“金太陽”示范項(xiàng)目，總的裝機(jī)容量達(dá)3~4GW，總補(bǔ)貼額度超過100億。
那時，光伏發(fā)電是高精尖的代名詞，民間對其很陌生，政府不幫助企業(yè)融資就無法開啟中國光伏終端市場。事實(shí)表明，中國政府的做法是非常明智的，但企業(yè)卻表現(xiàn)的非常不厚道。“事前補(bǔ)貼”方式門檻很低，只要能拿到電網(wǎng)和路條，就可以拿到一大筆補(bǔ)貼資金。那時的光伏企業(yè)以次充好、虛報(bào)容量、擴(kuò)大投資成本、拖延開工，大量騙取國家補(bǔ)貼。有公開數(shù)據(jù)顯示，2009-2011年的“金太陽”示范工程項(xiàng)目中，近八成的裝機(jī)量，財(cái)政部要求收回補(bǔ)助資金，可能超過70億元。
如果說2013年之前政府助力企業(yè)融資是明智之舉，則今后政府再次幫助企業(yè)解決融資問題就是本末倒置，是對光伏行業(yè)過分的“溺愛”。政府不能無限度滿足企業(yè)的欲望，企業(yè)既要清晰的政策，又要資金支持，這樣就會徹底抹殺市場的力量，反而助長企業(yè)私欲。
在政策和資金方面，政府只能給行業(yè)一種，那就是政策。只要政策到位，民間資本參與熱情就會高，銀行也自然會關(guān)注光伏行業(yè)。反之，如果政府干預(yù)銀行，要求部分銀行延長貸款期限，降低貸款利率，首先銀行不可能言聽計(jì)從，去給投資回報(bào)率缺乏保障的電站項(xiàng)目放款，這種表態(tài)無疑淪為了形式；其次，假設(shè)銀行真正放寬光伏企業(yè)融資門檻，如果電站投資收益不如預(yù)期，光伏企業(yè)存在的危機(jī)無疑轉(zhuǎn)嫁給了各大銀行。如果電站投資是穩(wěn)定可期的，國家又何必幫助企業(yè)解決融資難題呢？回想光伏產(chǎn)業(yè)鼎盛時期，中國各大銀行給予光伏產(chǎn)業(yè)的貸款和授信額度多達(dá)幾千億人民幣，僅天合光能、無錫尚德、英利綠色能源、晶澳太陽能、漢能控股集團(tuán)、中電光伏及超日太陽能這幾家光伏業(yè)內(nèi)規(guī)模較大的企業(yè)就曾獲得國開行2450億授信額度。
所以，銀行不是不愿意給光伏行業(yè)融資支持，只是產(chǎn)業(yè)盈利環(huán)境不穩(wěn)定，沒能讓銀行放心而已！可以預(yù)見2013年至2020年中國會成為世界上最大的光伏裝機(jī)大國，每年光伏產(chǎn)業(yè)帶動的直接投資會超過1000億元，間接投資上萬億元，這已經(jīng)不再是一個處于發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)，與今后5~8年中國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模相當(dāng)。反觀國外絕大多數(shù)中小型市場，投資者需要從銀行獲得貸款，但更多依賴于基金、養(yǎng)老、風(fēng)投等資本，這是中國光伏企業(yè)可望不可及的。
政策相當(dāng)于游戲規(guī)則，資金如同籌碼，無人下注是因?yàn)橛螒蛞?guī)則不清晰，所以中國政府需回歸“東家”的本位，制定清晰而具有法律效力的游戲規(guī)則，而不是幫助企業(yè)籌集下注砝碼。如果游戲規(guī)則定不下來，整個“賭局”就沒有贏家。
法律尚且打折扣，政策更是不靠譜
《中華人民共和國可再生能源法》自2006年1月1日起正式施行，規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)必須全額收購可再生能源所發(fā)電力。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議，表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國可再生能源法》的決定，將新能源電量全額收購制度改為全額保障性收購制度，規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)提供上網(wǎng)服務(wù)的義務(wù)，以解決并網(wǎng)瓶頸。
從以上我們得知，光伏發(fā)電并網(wǎng)是受法律保護(hù)的，理應(yīng)不存在并網(wǎng)難問題，而實(shí)際情況是西部大型地面光伏電站并網(wǎng)問題依然非常突出，以新疆為例，2013年末新疆在建光伏項(xiàng)目約為110個，到年底實(shí)際并網(wǎng)率約為25%，大量電站仍處于曬太陽階段。有法律保障的前提下電站仍不能并網(wǎng)，行業(yè)不禁要問，國家出臺的政策又有幾分可信度！
電站并網(wǎng)難其實(shí)損害了法律的公信力，電網(wǎng)企業(yè)基于自身利益考慮，不愿意接收光伏發(fā)電，其本身存在的違反行為并沒有得到相應(yīng)的法律制裁。但更重要的原因在國家層面，國家只明確了電網(wǎng)企業(yè)的法律義務(wù)，卻忽視了當(dāng)下電網(wǎng)接納能力和電網(wǎng)建設(shè)速度，當(dāng)光伏發(fā)電短時間內(nèi)迅速發(fā)展，已經(jīng)超出原有規(guī)劃時，不是電網(wǎng)不愿意接納的問題，是客觀存在的硬件設(shè)施不足，讓光伏發(fā)電無法并網(wǎng)，國家也因此找不出制裁電網(wǎng)企業(yè)的理由，全額保障性收購更是變成了一紙空文。
在中國所有重要光伏政策中，并網(wǎng)幾乎是惟一一個擁有法律保障的政策，其他政策雖然日益清晰，但絲毫不能引起民間資本和銀行的關(guān)注，畢竟政策不等同于法律。沒有法律做保障，國務(wù)院表態(tài)再多，媒體如何叫好，都不能讓資本動真格，最后政府不得不依賴國家開發(fā)銀行來為建站企業(yè)提供融資支持。
中國光伏企業(yè)深知目前在中國建設(shè)光伏電站風(fēng)險(xiǎn)還是很高的，所以他們也只有拿著國開行的錢才敢建設(shè)，如果把電站資產(chǎn)作為抵押，獲得國開行的貸款支持，不用對貸款額提供等額貸款擔(dān)保，實(shí)際上等同于拿著國家的錢來賺取國家的補(bǔ)貼，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)少了很多。一位一線上市光伏企業(yè)CEO曾告訴過筆者，“政府會對光伏企業(yè)的投資情況作出測算，最終的政策調(diào)整肯定是不會讓投資企業(yè)吃虧，但也不會給予企業(yè)理想的投資回報(bào)率?！?
中國政府其實(shí)固化了光伏行業(yè)的發(fā)展模式和盈利模式，按照目前的發(fā)展情況，中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展再快也不會迎來市場化，民間資本和商業(yè)銀行對此不感冒，企業(yè)融資渠道偏窄，民營企業(yè)的創(chuàng)新力會被徹底抹殺掉。
相較于歐洲、美國、日本等重要光伏市場，中國政治體制相對特殊，國家高層任期一般會保持在10年左右，政策的連續(xù)性強(qiáng)。只不過這些都是基于常識判斷，光伏電站的運(yùn)營期限為25~30年，執(zhí)政群體至少會更換3次，誰也不敢保證政策的執(zhí)行能夠到位，能夠不會隨著高層變化而變化。退一步講，就是在高層一屆任期內(nèi)，光伏補(bǔ)貼政策也可以自由變化，彈性太大，與高回報(bào)率相比，資本市場更看重投資的穩(wěn)定性，這是目前所有光伏政策所不能滿足的。
隨著中國光伏終端市場的擴(kuò)大，電站建設(shè)審批制不能取代登記制，國開行成為電站建設(shè)的資金來源，民營企業(yè)在這一輪競爭中會處于劣勢。第一，終端市場有風(fēng)險(xiǎn)，民營企業(yè)很難向資本融資，也就無法發(fā)揮民營企業(yè)的創(chuàng)造力，新型商業(yè)模式更是無從談起；第二，國有企業(yè)都屬于集團(tuán)化企業(yè)，他們既可以按照國開行政策獲取資金，又有足夠的資產(chǎn)做擔(dān)保獲得商業(yè)銀行貸款；第三點(diǎn)最為重要，國有企業(yè)不怕虧，也不是把盈利看的特別重要，他們或許會為了投資而投資，或?yàn)榱送瓿蓢抑概傻目稍偕茉窗l(fā)電指標(biāo)而大量建設(shè)電站，為今后國家可能提高可再生能源指標(biāo)而做準(zhǔn)備；第四，政策無保障電站交易無從談起，民營企業(yè)通過出售電站來獲取現(xiàn)金流的商業(yè)模式至少在幾年之內(nèi)不會實(shí)現(xiàn)。對于民營企業(yè)來講，建設(shè)分布式電站才是其強(qiáng)項(xiàng)。
總之，中國光伏政策普遍缺乏執(zhí)行力和公信力，在資本眼中光伏政策根本不靠譜，這是整個光伏業(yè)所面臨的最大問題。
政策法律化是解決一切問題的核心
中國光伏政策存在點(diǎn)多面廣的弊端，每個新型政策起到的最大作用就是引發(fā)一段時間的搶裝，對市場長期的帶動作用非常小。中國當(dāng)前過度依賴于大型地面電站，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不支持這種發(fā)展方式長期出現(xiàn)“大躍進(jìn)”，最終還必須靠分布式發(fā)電，而政策法律化是解決一切問題并引領(lǐng)轉(zhuǎn)型的核心。
國家政策必須上升到法律的高度，政府政策不能朝令夕改，有些電站政策是需要政府明確表態(tài)，即便沒有專門立法，也要以政府的信譽(yù)做擔(dān)保，讓企業(yè)放心。比方說，政府對電站補(bǔ)貼年限就是一個定值，補(bǔ)貼額度可以每年靈活調(diào)控，企業(yè)在當(dāng)前政策下可以清晰計(jì)算出光伏電站的投資回報(bào)率。再比方說，政府對分布式和大型地面電站的發(fā)放流程和發(fā)放期限也是明確的，確保企業(yè)在規(guī)定的時間點(diǎn)內(nèi)拿到國家補(bǔ)貼。同時，政府需對未來5~10年的光伏裝機(jī)量和補(bǔ)貼數(shù)額有一個明確的規(guī)劃，說明每年的補(bǔ)貼總額和資金來源問題，不要只做規(guī)劃，只做表態(tài)，通過點(diǎn)點(diǎn)滴滴的踐行承諾來打消投資企業(yè)的顧慮。從這個角度看，國家“十二五”規(guī)劃需要明確的是補(bǔ)貼總額問題，因?yàn)楣夥l(fā)電的成本在不斷變化，設(shè)定光伏裝機(jī)量是沒有意義的，不如設(shè)定每年的補(bǔ)貼數(shù)量，然后根據(jù)不同的補(bǔ)貼額度來決定每年開啟多大的光伏市場。其實(shí)，最好的辦法就是把有些問題寫進(jìn)可再生能源法中，以光伏為代表的新能源產(chǎn)業(yè)肯定會逐漸壯大，立法支持是早晚的事情。
補(bǔ)貼年限和發(fā)放情況執(zhí)行到位，資本最大的心病其實(shí)就能夠落地，并網(wǎng)問題反而不是政府最應(yīng)該關(guān)注的問題。筆者認(rèn)為，在并網(wǎng)方面，企業(yè)不能埋怨政府，并網(wǎng)問題不是朝夕之間就能夠解決的，當(dāng)前中國普遍采用“事后補(bǔ)貼”方式，既然知道并網(wǎng)難或者知道電網(wǎng)隨時可能會限電，企業(yè)又為何選擇在某些地方大力建設(shè)地面光伏電站呢？這是對自己不負(fù)責(zé)任，不能把自身問題轉(zhuǎn)嫁到國家層面，中國電網(wǎng)的接納能力就是不足，或者說在很多地方火力發(fā)電的優(yōu)勢過于明顯，企業(yè)不能指望電站建設(shè)好了，讓政府解決這些問題。
筆者認(rèn)為，中國政府解決并網(wǎng)難問題不是靠投資電網(wǎng)建設(shè)，也不是靠行政命令，而是通過政策引導(dǎo)企業(yè)往分布式方向發(fā)展，這就需要削減大型地面電站的補(bǔ)貼額度，加大對分布式發(fā)電系統(tǒng)的補(bǔ)貼力度。大面積建設(shè)地面光伏電站需要涉及到能源改造問題，需要大力投資建設(shè)新型電網(wǎng)，這種做法顯然會浪費(fèi)極大的社會資源，電網(wǎng)企業(yè)也沒有積極性。反之，分布式系統(tǒng)對電網(wǎng)的壓力會小很多，有利于行業(yè)大面積發(fā)展，分布式發(fā)展壯大了，單個系統(tǒng)肯定不存在并網(wǎng)難問題，反而會倒逼電網(wǎng)企業(yè)的改革。
當(dāng)前中國光伏補(bǔ)貼政策存在的很大問題就是重視分布式發(fā)電，卻給予大型地面電站更優(yōu)惠的政策，地面電站補(bǔ)貼額度為1元/度，明年可能會降低到0.9元/度左右，在企業(yè)眼中投資大型地面電站的穩(wěn)定性強(qiáng)于分布式系統(tǒng)，他們更傾向于前者，國家并網(wǎng)壓力可想而知。
國家還需盡快出臺光伏電站質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)有利于企業(yè)從銀行中融資，也可以幫助電站資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)證券化，即以電站的未來收益作為抵押，通過在證券市場出售以獲取資金。沒有標(biāo)準(zhǔn)資本就無法鑒別好壞，投資也就沒有了參考依據(jù)。
最后筆者想強(qiáng)調(diào)，分布式補(bǔ)貼盡管很高，但是，由于存在屋頂?shù)漠a(chǎn)權(quán)和用電量的不穩(wěn)定等問題，僅僅依靠現(xiàn)有的政策，前景依然不容樂觀。這些問題屬于投資者和業(yè)主之間的問題，恐怕很難通過政策來徹底解決，中國發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的方式還需摸索。政府能夠做的就是把政策盡可能的制定好，來吸引資本進(jìn)入。
