新能源補貼需理論有效引導
尹海濤
在制度設計上，補貼必須以是否鼓勵了正外部性為導向
在效率評估上，補貼必須以是否鼓勵了正外部性為標準
光伏產(chǎn)業(yè)補貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉
信奉自由市場的經(jīng)濟學者，對政府稅收或者補貼，通常持非常審慎的態(tài)度，唯有存在外部性的情形是個例外。外部性是典型的市場失敗現(xiàn)象，稅收和補貼是糾正外部性的有效手段。如果新能源的發(fā)展具有正的外部性是個共識，那么經(jīng)濟學理論應用的自然結(jié)論是：補貼是必要的。我想表述的更重要的觀點是，打著張揚正外部性的旗號設立的政府補貼，在制度設計上，必須以是否鼓勵了正外部性為導向；在效率評估上，必須以是否鼓勵了正外部性為標準。
新能源發(fā)展正向外部性
那么讓我們看看新能源發(fā)展正向外部性的主要體現(xiàn)。首先是環(huán)境的正向外部性。太陽能和風能等新能源的環(huán)境友好性，是使其區(qū)別于化石能源的主要特征。環(huán)境收益不能明確地劃歸個人所有。例如，使用太陽能電力的消費者，在使用效用上，與使用煤電的消費者并沒有什么不同。太陽能發(fā)電的環(huán)境收益歸于全社會，并不歸于個體消費者所有。因此，個體消費者不會愿意為使用太陽能電力而多支付錢。這樣，太陽能電力的使用就無法達到社會最優(yōu)的水平。在這種情況下，政府補貼成為必要。但要注意，補貼鼓勵的是環(huán)境收益。其次是技術發(fā)展的正向外部性。如前所述，新能源技術使用的部分收益歸全社會所有，所以，新技術開發(fā)并不能得到與其創(chuàng)造的社會收益相稱的貨幣回報，這會導致技術創(chuàng)新供給不足。而且，不合理的投資回報預期會弱化企業(yè)在新能源研發(fā)上投入的動機。新能源發(fā)展與國家戰(zhàn)略密切相關。企業(yè)組織的科研突破，從全社會角度看，要盡快地推廣。因此，如果政府想要縮短企業(yè)的專利期限和范圍，必須在科研上對企業(yè)進行補貼。但要注意，補貼鼓勵的是科學研發(fā)。
光伏產(chǎn)業(yè)補貼被廣為詬病，并沒有什么冤枉。首先，光伏產(chǎn)品的環(huán)境收益來自其使用階段。但是我國并不是光伏產(chǎn)品的使用者。我們的光伏組件產(chǎn)品90%出口，全球光伏系統(tǒng)70%的新安裝量在歐洲。所以，我們只是光伏產(chǎn)品的制造大國。而且，光伏產(chǎn)品的制造過程是高污染和高耗能的。認識到這些，我們非常清楚地看到，我們的補貼鼓勵的不是正向的環(huán)境外部性，而是反向的環(huán)境外部性。其次，光伏產(chǎn)業(yè)技術壁壘最大的兩塊在于原料和設備。我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展了這么多年，作為主要原料的多晶硅仍然依靠進口；光伏產(chǎn)業(yè)設備仍然主要來自國外供應商。我們所謂的“光伏產(chǎn)業(yè)”主要是光伏電池的制造和光伏組件的生產(chǎn)。認識到這些，我們非常清楚地看到，我們補貼鼓勵的不是科學研發(fā)，而是傳統(tǒng)的制造業(yè)。
補貼要關注環(huán)境收益
在新能源的發(fā)展上，我們并不是不需要政府補貼，而是要強調(diào)，應本著理論的指引來設計和評估補貼。首先，補貼要關注環(huán)境收益。例如，我國對新能源汽車的補貼從消費者角度著眼，并且用節(jié)油效果作為確定補貼額度的標準，是從鼓勵正外部性著眼的，是好的做法。但還可以做得更好。新能源汽車的種類有很多。根據(jù)《私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法》，補貼的車型主要是混合動力汽車和純電動汽車，其中純電動汽車享受的補貼最高。但推廣純電動汽車是否能夠有助于達到節(jié)能環(huán)保的目標，卻是值得商榷的話題。清華大學的一項研究表明，如果我們的電完全是用燃煤發(fā)電，電動汽車二氧化碳的排放比常規(guī)汽油車增加7.3%，目前我國80%左右的電力生產(chǎn)來自煤。所以，如果我們電力生產(chǎn)的能源結(jié)構不發(fā)生顯著改善的話，推廣電動汽車對控制全球變暖趨勢的貢獻是微乎其微的。不僅如此，該研究還表明，在目前情況下，使用電動汽車會使二氧化硫的排放提高3到10倍，使碳化物的排放翻番?？梢钥闯?，推廣電動汽車并不能實現(xiàn)我們所討論的正外部性。所以，我們在補貼的時候大可不必指定車型，指定技術路線，而是指定實現(xiàn)特定的節(jié)能或者環(huán)保收益所能獲得的財政支持。傳統(tǒng)汽油車如果能夠做到顯著節(jié)油，也應該享受補貼，因為它彰顯了我們要鼓勵的正的外部性。
補貼要關注科學研發(fā)
其次是補貼要關注科學研發(fā)，關注真正的技術創(chuàng)新。正向外部性越大的科學研究，越需要政府財政的大力支持。例如，很多基礎研究的發(fā)展會帶來應用領域技術的突飛猛進。但是，從事基礎研究的學者和科研機構并不會因為技術的廣泛應用而直接獲得貨幣收益。這些基礎研究需要政府財政的大力支持。還有些企業(yè)的技術革新會帶來能耗的顯著降低，政府出于提高全社會能源效率的目的，當然希望把這些技術推而廣之。這樣，那些最初作出革新的企業(yè)就產(chǎn)生了正的外部性，需要財政上的鼓勵和支持。各國都非常重視能源科技方面的投入。美國政府在其清潔能源和能源安全法案中提出，到2025年要投資1900億美元，大力資助能源技術的發(fā)展。我國能源科學技術投入占GDP的比重不到0.01%，要低于美國0.03%的水平和日本0.08%的水平。增大科研的投入要注重評估，投入的重點是那些真正能產(chǎn)生正外部性，真正能代表新能源發(fā)展方向的技術，要提防“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。評估不僅在投入的環(huán)節(jié)，還要對效果開展評估。這倒不是要急功近利，而是不能讓沒有科研實力的團隊長期占有政府有限的財政投入。
“第三次工業(yè)革命”的五大支柱據(jù)信是向可再生能源轉(zhuǎn)型、建筑物發(fā)電、儲能技術、智能網(wǎng)絡和電動汽車。這說明能源是我們不得不重視的重要戰(zhàn)略領域。因此，我們不能因為當前補貼中出現(xiàn)的問題而因噎廢食。補貼是必要的，我們真正需要思考的是：如何在理論的引導下使補貼更為合理有效。
?。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W安泰經(jīng)濟與管理學院副教授）
新能源產(chǎn)業(yè)靠補貼行不通
傅蔚岡
企業(yè)把資源投入到爭奪補貼的過程中，無助于行業(yè)發(fā)展
與國外的稅收扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大
新能源要走出困境，必須依賴技術創(chuàng)新和商業(yè)模式變革
政府對新能源進行補貼的出發(fā)點就是因為其價格太貴，普通民眾用不起。為了讓民眾能夠用得起新能源，減少對傳統(tǒng)石化能源的壓力，政府就采用了補貼的辦法。其中邏輯也不復雜，那就是，保護環(huán)境是公眾的事，政府有這個權力去補貼那些生產(chǎn)新能源的企業(yè)，從而推進該行業(yè)的發(fā)展。
如果單從法律依據(jù)上說，只要民眾同意、程序合法，政府對新能源予以補貼的合法性并不存在疑義。但問題是，要真的讓新能源走進千家萬戶，成為社會公眾用得起的產(chǎn)品，財政補貼的路徑并不可行。一個非常簡單的道理是：如果該產(chǎn)品的價格是依賴于財政補貼，這就意味著能源消耗得越多，則民眾的負擔越重，而財政終將不堪重負。
補貼扭曲市場機制
財政補貼之所以有錯，一個重要原因是財政補貼扭曲了市場機制：因為在這個領域要讓生意變得能盈利可持續(xù)，唯一的辦法就是獲得政府的補貼。要獲得補貼，那必須依照政府規(guī)定的標準進行生產(chǎn)，然后影響相關的政府官員，最終獲得財政補貼。在一個正常的市場環(huán)境中，一個企業(yè)的盈利點應該是來自企業(yè)的創(chuàng)新，從消費者那里獲得利潤。一旦消費者的投票機制不發(fā)生作用，那么市場就會形成扭曲：企業(yè)會把本來用于企業(yè)創(chuàng)新的資源投入到爭奪政府補貼的游說過程中，最終無助于行業(yè)發(fā)展。一旦財政吃緊，減少對新能源行業(yè)的補貼，那么行業(yè)就會陷于衰退之中。
當然，或許有人會說新能源太重要了，以至于需要政府的補貼。的確，新能源很重要，因為它對我們保護環(huán)境有著莫大(博客,微博)的關系。但三百六十行，行行關系民生，難道新能源行業(yè)的發(fā)展比其他行業(yè)都重要？答案顯然是否定的。一個更為重要的問題或許是：各個行業(yè)都或多或少地獲得財政補貼，為何只有新能源行業(yè)在脫離了政府補貼后就難以生存？
世界各個國家都在給新能源提供財政補貼。以我國為例，2006年1月，國家發(fā)改委頒布了《新能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，明確了新能源發(fā)電上網(wǎng)電價構成，列出國家補貼幅度，對新能源發(fā)電價格實行標桿電價加補貼電價的方式，掀開了財政補貼新能源的序幕。在地方政府層面，針對新能源產(chǎn)業(yè)的各種稅費和財政補貼政策也紛紛出臺，幾乎每個省都成立了新能源產(chǎn)業(yè)專項基金，對科研、設備招標、應用項目進行財政補貼。與國外主要通過稅收環(huán)節(jié)的扶持相比，中國的財政資金扶持力度更大，而與財政資金扶持相比，銀行貸款貼息的扶持力度更大，大型企業(yè)、大型項目的上馬，都是借助了銀行的貸款貼息。
補貼反成企業(yè)軟肋
自2004年無錫尚德制造了太陽能的財富神話以來，光伏產(chǎn)業(yè)就成為各地政府競相扶持的項目，甚至被政府和企業(yè)界認為是中國在新能源領域不可多得的有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。中國的光伏產(chǎn)業(yè)能夠異軍突起，在世界太陽能行業(yè)中占據(jù)非常重要的一席，原因無他，無非是沿襲了中國傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的競爭優(yōu)勢。一是廉價的土地成本，對于能夠帶來巨大產(chǎn)值的企業(yè)，地方政府往往會在用地等政策上予以優(yōu)惠，而光伏企業(yè)往往能夠給地方政府帶來巨大的產(chǎn)值，于是土地自然可以低價提供，甚至成本可以忽略不計。二是低廉的環(huán)境成本。目前我國對環(huán)境污染的懲罰并不嚴厲，光伏企業(yè)往往會降低在防止污染方面的投入。三是財政補貼。作為新能源企業(yè)，光伏企業(yè)可享受政府補貼。目前，我國光伏企業(yè)大多吃國家補貼，而國家為了發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，為此不惜投入。
仍以光伏產(chǎn)業(yè)為例，包括財政補貼在內(nèi)的各種優(yōu)勢使得產(chǎn)能立即擴大。2008年，我國前十位最大的光伏企業(yè)產(chǎn)能占全球的30%；在2010年，這一數(shù)字變成了50%；在2012年更是達到了63%。但是，絕大多數(shù)產(chǎn)品的最終消費都是在歐美市場。據(jù)統(tǒng)計，2010年96%的光伏產(chǎn)品出口，2011年則是88%的產(chǎn)品出口。正是因為絕大多數(shù)產(chǎn)品都出口國外，以至于國外市場一有風吹草動，國內(nèi)光伏企業(yè)就花容失色。
更為重要的是，由于2011年9月份美國有三家標桿性光伏企業(yè)連續(xù)倒閉，使得美國政府和企業(yè)將矛頭對準中國光伏企業(yè)的財政補貼和傾銷行為。今年10月10日，美國商務部作出裁定，認定中國向美國出口的晶體硅光伏電池及組件存在傾銷和補貼行為。盡管歐盟尚未啟動針對中國輸歐光伏產(chǎn)業(yè)反補貼調(diào)查，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，近期內(nèi)相關的雙反調(diào)查也將提起。沒有了國外市場，昔日風光的光伏企業(yè)正在遭遇全行業(yè)虧損。
需要改變游戲規(guī)則
為何無法將這些產(chǎn)能用于國內(nèi)？價格還是最為主要的因素。光伏產(chǎn)品由于使用成本較高，不僅需要國家政策補貼，同時也要市場能夠接受較高的產(chǎn)品售價。目前中國太陽能光伏發(fā)電標桿上網(wǎng)電價分為1.15元/度和1元/度兩個標準，相比普通電價依然高出一倍左右。在這樣的高昂成本面前，新能源自然沒有大的優(yōu)勢。
這是不是意味著新能源就沒有機會？那倒未必。從電腦和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷史來看，價格是門檻，但并非不可逾越。在30年前，誰都沒有想過PC會進入家庭：那時候的計算機由于體積龐大、價格昂貴，只有極少數(shù)的大機構才能負擔得起。為何現(xiàn)在計算機能夠成為人手一臺？原因當然不是財政補貼，而是發(fā)揮了企業(yè)家才能之后的企業(yè)創(chuàng)新和市場競爭的結(jié)果。
無論是中國還是歐洲、美國，新能源要走出目前的困境，必須依賴企業(yè)的技術創(chuàng)新和商業(yè)模式的變革，使價格變得讓社會可接受；依賴于財政補貼，短期來看似乎解決了這個問題，但終非解決之道：工業(yè)社會以來，任何一個新技術的興起和推廣，都絕非是財政補貼的結(jié)果。
?。ㄗ髡邽樯虾＝鹑谂c法律研究院研究員、執(zhí)行院長）
