2013年開局之際，北京的霧霾天氣、東部重污染的生態(tài)環(huán)境、全國轉(zhuǎn)變能源增長方式的社會壓力都逼迫我們思考一個問題：電力體制改革是否應(yīng)該成為建設(shè)中國生態(tài)文明、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的排頭兵？新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的創(chuàng)新前提是否應(yīng)該優(yōu)先推進電力體制改革？
自2002年國務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號文件)以來，電力體制改革歷經(jīng)十年。但是，傳統(tǒng)的集中電力管理體制與現(xiàn)代化的分布式電力能源管理模式之間矛盾越來越突出；國家電網(wǎng)的集權(quán)管理模式與我國能源經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)越來越難以協(xié)調(diào)。電力體制改革的呼聲越來越強烈；改革的合力越來越統(tǒng)一；改革的利益越來越明確，改造束縛我國能源生產(chǎn)和消費革命的國家電網(wǎng)管理體系已經(jīng)迫在眉睫。
市場經(jīng)濟的國家以非市場經(jīng)濟的國家電網(wǎng)的壟斷模式解決市場經(jīng)濟發(fā)展所需的電力能量，這在世界大型經(jīng)濟體內(nèi)沒有先例，也不可能無限延續(xù)，推進電力市場經(jīng)濟建設(shè)，中國也不會例外；幅員遼闊的國家以計劃經(jīng)濟和政府管制為主實行電力、燃氣、熱力等分業(yè)割據(jù)發(fā)展以形成高等能源效率，這在全球也沒有先例，發(fā)展全國性的智能能源網(wǎng)，中國也不可能置身度外；限制電力生產(chǎn)者和消費者直接互動，國家電網(wǎng)為王，貴冠履輕頭足，錯配電力要素，阻礙能源互聯(lián)網(wǎng)變革，這與新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)難以兼容。
中國需要通過電力體制改革置換出繁榮的電力市場經(jīng)濟體系、國際領(lǐng)先的高級產(chǎn)業(yè)能力和全社會廣泛參與的先進的能源生產(chǎn)和消費效率。目前來看，電力體制既是我國行業(yè)改革的深水區(qū)之一，也是中國推動新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提，而且具備諸多率先啟動新一輪改革的有利條件，宜于抓住有利時機及時啟動新一輪電力體制改革，帶動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性升級。
啟動新一輪電力體制創(chuàng)新改革
十八大報告指出，到2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的戰(zhàn)略目標(biāo)。這意味著電力消費即使包括節(jié)能因素，也將從目前的年度消費超過5萬億千瓦時提升到8萬億－10萬億千瓦時左右；電力裝機容量也將從目前10萬億千瓦達到20萬億千瓦以上。
目前，中國每年需要維持8000億元人民幣以上規(guī)模的投資，用于新建電力項目和維持電力能源公共政策的平衡。這個電力發(fā)展的機會如果以國際通行的創(chuàng)新方式實現(xiàn)將轉(zhuǎn)變我國的經(jīng)濟增長方式；而如果以國際非主流的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐則將抱殘守缺傳統(tǒng)的利益格局，增加我國經(jīng)濟日后轉(zhuǎn)型的歷史負擔(dān)。
因此，采用創(chuàng)新方式還是傳統(tǒng)模式滿足國內(nèi)快速增長的電力需要正面臨著歷史抉擇，也催生了新一輪電力體制改革的必要。推進電力體制改革正在成為透視中國市場經(jīng)濟的能力標(biāo)志，也是打通建設(shè)生態(tài)文明、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、重新厘定中央和政府關(guān)系、推動新興產(chǎn)業(yè)革命等集成變革的戰(zhàn)略大通道。也可以說，如果不積極加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的電力體制，我國現(xiàn)代化建設(shè)難以持續(xù)健康發(fā)展。
對此，可以確定如下的中國能源改革的戰(zhàn)略重點以及先后順序，即：必然是優(yōu)先二次能源，次后一次能源；先電力產(chǎn)業(yè)，后油氣產(chǎn)業(yè)。前者程序簡單、定價機制易行；后者牽涉國際、定價機制全球化。
因此，電力體制改革必然成為能源戰(zhàn)略改革的第一步，具有戰(zhàn)略性、機遇性、前沿性、跨越性的特點。
1971年美國總統(tǒng)尼克松便宣布了追求“能源獨立”的目標(biāo)，40年來，大型經(jīng)濟體沒有一個實現(xiàn)能源獨立，相反，它們卻全部實現(xiàn)了電力獨立。溯其根本，能源獨立是增長與資源的平衡，能源資源價格具有全球性定價的基本屬性；電力獨立是能源消費和能源生產(chǎn)能力的平衡，電力產(chǎn)品和服務(wù)具有本國或本區(qū)定價的根本屬性。這使得電力體制具有先于能源體制優(yōu)先改革的社會基礎(chǔ)。
電力獨立，或者稱為電力產(chǎn)業(yè)成熟度，主要是指一個國家電力能源消費和生產(chǎn)能力的平衡，它歸根結(jié)底是一個國家能力，特別是高級工業(yè)能力的成熟度，經(jīng)濟體量越大這種要求越高，反之亦然；電力消費總量越大，市場化程度越高，電價的定價權(quán)屬地性也越強，相反亦然。由此形成了電力成熟度與現(xiàn)代化關(guān)系存在著經(jīng)濟定律，即：一個國家、包括中國的現(xiàn)代化首先要解決電力現(xiàn)代化；電力現(xiàn)代化首先要發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)能力的成熟度，它為世界核心經(jīng)濟體在創(chuàng)新和增長的優(yōu)勢方面提供基礎(chǔ)，也使這些國家在技術(shù)上對世界行使相關(guān)的主導(dǎo)權(quán)成為可能。沒有電力現(xiàn)代化就沒有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、村鎮(zhèn)現(xiàn)代化。
在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)展開之前，應(yīng)該優(yōu)先推進電力現(xiàn)代化，實現(xiàn)新的電力體制改革。
突破口是構(gòu)建現(xiàn)代新型產(chǎn)業(yè)制度
從目前來看，國家電網(wǎng)聚合了我們整個電力中樞的調(diào)度管理、電力輸送、市場交易、價格上行、電力投資的主導(dǎo)權(quán)力，形成了類似人民公社的“超級電力公社”。這是一個政企貿(mào)科四維合一的機構(gòu)，它的超級體系的根源不是市場的力量，而是體制的力量，從不同的參考系我們可以確定它的不同價值。它既是經(jīng)濟組織，也履行著政府職能，還主宰著電力市場交易；它既擁有私權(quán)，也行使著社會公權(quán)，還主宰著電力創(chuàng)新的秩序。
一方面，消費者成為其下游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部社員，消費者無法與生產(chǎn)者實現(xiàn)正常的市場互動，政企貿(mào)科四維合一的電網(wǎng)與用戶之間屬于等級化、不平等的市場關(guān)系；另一方面，生產(chǎn)者也成為其上游捆綁的加工廠，生產(chǎn)者不能對消費者的合理需求直接有效互動，也可以說，政企貿(mào)科四維合一的電網(wǎng)強權(quán)體制攔截了我國電力生產(chǎn)者和消費者的巨大市場活力，改造國家電網(wǎng)應(yīng)該成為新一輪電力體制改革必須直面的歷史課題。改革是必然的、遲早的。
電力體制改革需要“殺手級平臺的集成”，顛覆舊的電力體制管理模式，實現(xiàn)13億電力消費者與電力生產(chǎn)者兩端對稱的直接互動交易，推動占全國70%電力消費的200萬大用戶進入電力市場直接購電，推動3000萬以上電力用戶開展智能微網(wǎng)、節(jié)能管理的運營創(chuàng)新，政府需要為這些發(fā)展提供激勵政策和發(fā)放有關(guān)牌照。我國需要大力發(fā)展電力現(xiàn)期、遠期交易，建設(shè)真正市場化的國際領(lǐng)先的電力體系。
這就需要進一步推進電力產(chǎn)業(yè)的政企分開，實現(xiàn)電力調(diào)度、規(guī)劃、交易、結(jié)算等電力公權(quán)機構(gòu)的獨立運行；分拆政企貿(mào)科四維合一的國家電網(wǎng)，改變國網(wǎng)公司的壟斷經(jīng)營業(yè)態(tài)，優(yōu)化電網(wǎng)規(guī)模，實現(xiàn)電網(wǎng)從集權(quán)壟斷型到服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)變，重新確立電網(wǎng)是電力的輸送者、服務(wù)者的產(chǎn)業(yè)地位；實現(xiàn)從不平等的電力社會模式轉(zhuǎn)向智能生態(tài)化的電力社會模式；實現(xiàn)解決中央和地方電價管理、電力投資、電力政策扶植權(quán)力的合理分配和更加高端的運轉(zhuǎn)，以推動新產(chǎn)業(yè)革命和構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)制度。電網(wǎng)主導(dǎo)消費者和生產(chǎn)者的時代扭曲了電力生產(chǎn)力和電力市場秩序，這個體制是不可持續(xù)的。
就國家電網(wǎng)公司的管理模式而言，這是一種單邊壟斷體制，生產(chǎn)者和消費者之間屬于非均衡性的社會關(guān)系，強制控制和突然解體都是它的天然屬性；從消費社會而言，這是一種消費代議制體制，或者在現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)中展現(xiàn)的間接民主，即：電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)它的主觀調(diào)查和分析為用戶提供電力商品和電力服務(wù)。在這里，口號里可以呼喊 “顧客是上帝”“用戶是中心”，但是，實際上電力用戶不過是電力產(chǎn)業(yè)等級體系里的社會底層節(jié)點，電力消費終究是被電網(wǎng)控制的勞動形式，電力消費者也是被電力企業(yè)控制的勞動者，這是中國能源低效的根本原因之一。
就電力體制改革的發(fā)展模式而論，我國至少有五條路徑可以選擇，一是以國家電網(wǎng)為主導(dǎo)的內(nèi)部轉(zhuǎn)型的改革；二是以國家能源主管機構(gòu)、地方政府為主導(dǎo)的展開電價市場化、再建新型電力市場交易體系的改革；三是以修改《電力法》為契機，松綁地方電力體制為主的改革；四是以國家能源監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)實施政企分開的改革，此舉需要拆分國家電網(wǎng)；五是以2002年電力體制改革為藍本，實施以中央統(tǒng)籌主導(dǎo)的整體改革?？陀^上說，操作機制上，改革主導(dǎo)者的層級越高，效率越高，改革成本越小；改革運作上，條條大路通羅馬，不同的改革路徑可以殊途同歸，前呼后應(yīng)。不同的改革者可能因應(yīng)不同的位置表達不同程度的改革意愿，以及付諸不同的行動，這都是我國電力體制改革的生命系統(tǒng)，它們具有相互進化、生態(tài)涌現(xiàn)、集成發(fā)展的互動結(jié)構(gòu)，具有蝴蝶效應(yīng)的社會機制，但是，改革需要實現(xiàn)符合市場經(jīng)濟的高度融合。
我們認為，中國電力體制改革的總體發(fā)展目標(biāo)如下： 十年之內(nèi)，中國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵任務(wù)就是在能源領(lǐng)域特別是電力產(chǎn)業(yè)，以社會主義市場經(jīng)濟的主導(dǎo)模式取代電力壟斷經(jīng)濟體系；以生態(tài)文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生產(chǎn)方式；實現(xiàn)從不平等的電力公社模式轉(zhuǎn)向柔性生態(tài)化的電力社會模式；實現(xiàn)自上世紀(jì)80年代我國農(nóng)村體制改革以來的第二次生產(chǎn)力的大解放；為電力工業(yè)向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變提供助推動力。
與此同時，根據(jù)我國城市化發(fā)展布局，大約需要再營建60萬到80萬公里的城市燃氣網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)既是熱力的核心來源，也將是重要的分布式電源體系。作為堪與電網(wǎng)并行的第二能源網(wǎng)絡(luò)，需要實現(xiàn)與現(xiàn)有電力網(wǎng)絡(luò)的跨網(wǎng)互動，對此，新型電力體系需要建立打通城市燃氣網(wǎng)的可行線路，著落于多元化的能源結(jié)構(gòu)以及更為分散化的能源布局，解決現(xiàn)有的電網(wǎng)體制難以因地制宜解決可再生能源并網(wǎng)問題的實在需求。
我們應(yīng)該建設(shè)適合中國600億平方米建筑的智能建筑能源網(wǎng)絡(luò)；加快建設(shè)適合包括電動車在內(nèi)的智能交通網(wǎng)絡(luò)；力爭建立適合中國30億工業(yè)裝備及構(gòu)件的智能化的工業(yè)用能網(wǎng)絡(luò)；力爭建立多種能源互動的智能能源網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)，達到我國能源利用的最高端結(jié)構(gòu)。
我們主張，實施電力體制改革應(yīng)該成為繼中國農(nóng)村體制改革之后的第二次生產(chǎn)力大解放，市場經(jīng)濟只有在能源領(lǐng)域內(nèi)取得主導(dǎo)地位，繼解決糧食問題之后進一步解決能源問題，我國市場經(jīng)濟的宏觀架構(gòu)才能從容確立。
改革的總體步驟和主要內(nèi)容
我們認為，需要總結(jié)和借鑒先進電力體制改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，改善政府電力宏觀管理能力，充分發(fā)揮市場配置資源、技術(shù)、產(chǎn)品和先進服務(wù)的基礎(chǔ)性作用，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代電力體制。我們認為：推進電力體制改革路線圖可以包括“六個步驟”和“十項任務(wù)”。
關(guān)于電力體制改革的六個步驟包括：第一步“頂端設(shè)計、總體決策”。第二步“政企分開、公權(quán)獨立”。第三步“強化競爭、分拆巨頭”。第四步“產(chǎn)需互動、對稱放開”：一是分批擴大用戶直接購電，通過對稱開放形成“多買/多賣”電力交易格局；二是將電網(wǎng)業(yè)務(wù)與非電網(wǎng)業(yè)務(wù)分離，組建省級電力購銷服務(wù)公司，發(fā)放新的電力經(jīng)營牌照，下放終端定價權(quán)形成權(quán)責(zé)對等的地方電力(能源)保障機制，在中央層面也相應(yīng)地及時完善電力普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及配套政策。第五步“三維并舉、經(jīng)略市場”：構(gòu)建國際領(lǐng)先的電力工業(yè)網(wǎng)絡(luò)、電力市場網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)與電網(wǎng)融合的智能網(wǎng)絡(luò)的三維網(wǎng)絡(luò)，通過先進高效、高維度、多層次的電力復(fù)合網(wǎng)絡(luò)配置資源，發(fā)展全國多層次的電力交易市場，推進先進的電力現(xiàn)期、遠期產(chǎn)品和服務(wù)交易，實現(xiàn)生產(chǎn)者和消費者、產(chǎn)消者互動交易的成熟化電力經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)。第六步“做實基層、多網(wǎng)融合”：將電力發(fā)展重心下沉，促進電力與燃氣、水務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施有機組合，以城市為節(jié)點更加廣泛地試點推進智能能源網(wǎng)建設(shè)，塑造能源產(chǎn)消者通過市場機制保障能源安全，形成新的經(jīng)濟增長點并搶占世界新產(chǎn)業(yè)革命的制高點。
關(guān)于電力體制改革的十項任務(wù)包括：1.組建國家電力調(diào)度及交易中心，進一步推進政企分開公權(quán)獨立；2.組建國家電力規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)中心，提高宏觀決策與控制能力；3.拆分重組全國電網(wǎng)企業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益與比較競爭效益；4.放開大用戶直接購電，建立多買/多賣的電力交易格局；5.放開電網(wǎng)末端市場，將網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)與非網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)分開；6.銷售電價定價權(quán)下放地方，建立權(quán)責(zé)對等的地方保電機制；7.促進水／電／氣／熱有機構(gòu)成復(fù)合能源網(wǎng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化；8.以城市為節(jié)點廣泛試點建設(shè)生態(tài)化能源體系，提升城市化質(zhì)量；9.建設(shè)智能能源網(wǎng)，抓住新技術(shù)革命機遇塑造經(jīng)濟新增長點；10.塑造能源產(chǎn)消者，進一步保障能源安全。
對現(xiàn)有的電力體制需要進行三個方向的拆分與優(yōu)化：其一是行業(yè)權(quán)力拆分，將調(diào)度交易規(guī)劃等公權(quán)機構(gòu)劃歸政府管理，加強政府的決策能力與控制能力。其二是企業(yè)規(guī)模拆分，借鑒發(fā)電環(huán)節(jié)取得的改革經(jīng)驗和成效，可以采取劃小電網(wǎng)企業(yè)規(guī)模的辦法實現(xiàn)電力經(jīng)營層面的優(yōu)化，同時加強推進全國聯(lián)網(wǎng)。對此，可以維持一個經(jīng)過業(yè)務(wù)壓縮的國家電網(wǎng)從事輸電業(yè)務(wù)，也可以重組為4個－6個區(qū)域性輸電企業(yè)，分區(qū)運營全國輸電業(yè)務(wù)，還可以按照自然緯度特點組建若干綜合性新型能源網(wǎng)絡(luò)。其三是市場業(yè)務(wù)拆分，放開大型工商用戶直接購電，將其他終端營銷服務(wù)業(yè)務(wù)下放給地方性電力公司，形成均衡而活躍的電力市場格局。最終，電網(wǎng)環(huán)節(jié)明確為企業(yè)規(guī)模適度、經(jīng)營機制單純的輸配電專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。
就電力體制改革的發(fā)展格局而言，其戰(zhàn)略發(fā)展模式可能有三個：一是按照我國經(jīng)濟體系和自然稟賦的特點組建若干跨產(chǎn)業(yè)、跨平臺的新型能源網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)的政企分開，實現(xiàn)電網(wǎng)管理現(xiàn)代化；二是保留一個經(jīng)過較大轉(zhuǎn)型、較大分立集中從事輸電業(yè)務(wù)的國家電網(wǎng)；三是重組為多個區(qū)域性電網(wǎng)企業(yè)，分區(qū)運營電網(wǎng)業(yè)務(wù)。
電力體制改革戰(zhàn)略前瞻
電力是推進國民經(jīng)濟增長的核心保障，沒有電力的現(xiàn)代化增長就不可能確保小康社會建成；電力體制改革也是解決中國經(jīng)濟今后發(fā)展分蛋糕、反壟斷優(yōu)先主題，而且不像衛(wèi)生、社保、保障房等領(lǐng)域，需要中央政府較大投入才能實施改革，電力體制改革不需要中央財政承擔(dān)較大負擔(dān)。
對于電力體制改革的歷史時機我們可以有三個選擇，建成小康社會之前先期實施；邊建設(shè)邊改革的伴隨型實施；建成之后的總結(jié)清算型實施。比權(quán)量力，先期實施改革是最理想的道路，并付出最小代價，2013年就具備啟動改革設(shè)計的宏觀條件，應(yīng)該盡快納入新一屆政府戰(zhàn)略改革任務(wù)的日程表，越早啟動電力改革，社會代價越小。
20世紀(jì)中國農(nóng)村體制改革的成功說明，戰(zhàn)略上政府主導(dǎo)，體制上放松管制，發(fā)展上有效競爭，創(chuàng)新上適應(yīng)突變，世界的創(chuàng)造力在人民頭腦里，煥發(fā)整個社會的生產(chǎn)力不斷進步的激情是改革的落腳點。
目前中國面臨的就是要在能源，特別是電力產(chǎn)業(yè)啟動松綁、競爭、突變這些改革機制，并推動先進的技術(shù)和市場交換網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用到電力產(chǎn)業(yè)，保持創(chuàng)新和領(lǐng)先，優(yōu)先實現(xiàn)從集權(quán)制電力管理轉(zhuǎn)變到社會網(wǎng)絡(luò)化電力管理模式。
電力產(chǎn)業(yè)這些管理的革命還將延伸進能源領(lǐng)域，能源領(lǐng)域的成功則將推動整個經(jīng)濟體制的重大轉(zhuǎn)變，因此，以電力產(chǎn)業(yè)的市場秩序建設(shè)作為改革的支點和杠桿，將支撐起中國社會變遷的整體創(chuàng)新。
課題總顧問：宋曉梧
課題主編：武建東
副主編：吳疆
【作者：中國經(jīng)濟體制改革研究會電力體制改革研究組/文 】
