建國以來，我國沿襲前蘇聯(lián)管理體制，從國家層面對電力工業(yè)實行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運行和管理。改革開放以后，電力工業(yè)逐步實施了市場化改革，1984年推行“集資辦電”政策，1996年組建國家電力公司實現(xiàn)“政企分離”，2002年印發(fā)國發(fā)5號文件明確電力改革總體方案并加以推進。
伴隨著電力市場化改革的不斷深化，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理面臨越來越復(fù)雜的局面，電力統(tǒng)一規(guī)劃有逐步削弱的趨勢，產(chǎn)生了一些負面作用，已經(jīng)影響到電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
一、當(dāng)前電力規(guī)劃管理存在的問題
（一）統(tǒng)一規(guī)劃缺失，電力無序發(fā)展
近年來，電力工業(yè)快速發(fā)展，但電力統(tǒng)一規(guī)劃制度缺失，主管部門重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規(guī)劃研究，甚至拋開電力規(guī)劃隨意進行項目審批，突出表現(xiàn)在目前“十二五”已經(jīng)過去兩年多，但電力“十二五”規(guī)劃仍沒有確定。與此同時，受主管部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不盡合理、部門內(nèi)部或上下級部門之間銜接不順暢等因素影響，電力綜合規(guī)劃與水電、煤電、新能源發(fā)電、電網(wǎng)等專項規(guī)劃之間，國家規(guī)劃與省級規(guī)劃之間，電力規(guī)劃與國土、環(huán)保、水利規(guī)劃之間，電力發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟、財政、價格等政策之間存在較為嚴(yán)重的不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
電力統(tǒng)一規(guī)劃的缺失、滯后及不協(xié)調(diào)問題，在很大程度上加劇了電力項目盲目審批、無序建設(shè)，并造成了不利的后果。2002年以來，發(fā)電企業(yè)在中東部地區(qū)大量投資新建煤電項目，但鐵路運輸和煤炭供應(yīng)等并沒有協(xié)調(diào)匹配，使得地區(qū)性的煤電運緊張局面反復(fù)出現(xiàn)；“十一五”以來，我國風(fēng)電快速擴張，由于沒有新能源發(fā)電與電力工業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃為指導(dǎo)，部分地區(qū)風(fēng)電裝機規(guī)模大大超出系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電項目效益和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
?。ǘ┮?guī)劃工作流程不完善，滾動修編機制不健全
電力規(guī)劃的編制、發(fā)布、滾動修訂缺乏規(guī)范透明的管理機制。規(guī)劃編制和發(fā)布的流程不規(guī)范，主管部門研究制定規(guī)劃過程中沒有動員電力企業(yè)和單位的廣泛參與，相關(guān)部門和上下級管理機關(guān)之間也沒有進行充分溝通，沒有廣泛征求專家和社會各界的意見，國家“十五”、“十一五”電力規(guī)劃均未形成規(guī)范的、正式發(fā)布的規(guī)劃稿。同時，滾動修編的機制也不健全，一、兩年后由于邊界條件變化很大，規(guī)劃隨即失去了指導(dǎo)意義。
?。ㄈ┮?guī)劃研究支撐力量不足，規(guī)劃研究深度不足
電力規(guī)劃研究體系不健全，政府編制電力規(guī)劃缺乏專業(yè)性的常設(shè)機構(gòu)給予技術(shù)支撐。近年來完成的電力規(guī)劃內(nèi)容相對簡化，既缺乏對多種規(guī)劃方案擇優(yōu)選擇的論證，也缺乏與能源、交通、環(huán)保、價格等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃及政策措施的相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃研究工作的系統(tǒng)性、廣泛性、民主性不足，科學(xué)性不強，影響規(guī)劃的落實和電力工業(yè)的健康發(fā)展。
?。ㄋ模┮?guī)劃對項目審批的指導(dǎo)作用有待加強
規(guī)劃過于宏觀，隨意性大，項目前期工作開展缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，電力項目良性開發(fā)秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業(yè)跑馬圈地現(xiàn)象普遍，迫切需要建立完善規(guī)劃與項目審批的一體化管理機制，加強規(guī)劃對項目審批的指導(dǎo)，提高規(guī)劃權(quán)威性，確保規(guī)劃的科學(xué)有效落實。
?。ㄎ澹┮?guī)劃后評價和責(zé)任追究制度亟待建立
規(guī)劃后評價機制缺失，沒有建立規(guī)劃失誤的責(zé)任追究制度。缺電與多電交替出現(xiàn)、部分電力產(chǎn)業(yè)盲目擴張、大量資金浪費等現(xiàn)象，都與規(guī)劃缺失及失誤相關(guān)，目前條件下難以進行制約。
二、加強完善電力統(tǒng)一規(guī)劃的必要性
?。ㄒ唬╇娏I(yè)的自身特性要求加強統(tǒng)一規(guī)劃
在一個電力系統(tǒng)內(nèi)，發(fā)電、供電和用電設(shè)備在電氣上相互連接，相互耦合，因此，任何一點發(fā)生故障或任何一個設(shè)備出現(xiàn)問題，都會在瞬間影響和波及全系統(tǒng)，如果處理不及時和控制措施不恰當(dāng)，往往會引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致事故擴大，在嚴(yán)重情況下會使系統(tǒng)發(fā)生大面積停電事故。為了整個電力系統(tǒng)的安全、經(jīng)濟運行和可靠地向用戶供電，電力生產(chǎn)過程有嚴(yán)格的統(tǒng)一調(diào)度制度。系統(tǒng)內(nèi)各個電廠、變電站和供電所都必須接受統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)行調(diào)度員的命令；在正常運行條件下，隨時保持電力供需平衡；在故障出現(xiàn)時，按調(diào)度員命令，迅速處理事故，使事故的影響限制在最小范圍，以減少事故的損失。
由于電力系統(tǒng)的上述固有特性，電力行業(yè)從投資建設(shè)、調(diào)度運行、經(jīng)營管理等各環(huán)節(jié)都遵循更為嚴(yán)格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排，相互協(xié)調(diào)，必然要求電力工業(yè)發(fā)展實行統(tǒng)一規(guī)劃。
（二）我國能源資源與生產(chǎn)力布局不平衡的特征要求加強電力統(tǒng)一規(guī)劃
我國能源資源和生產(chǎn)力發(fā)展布局呈逆向分布，煤炭資源保有儲量的76%分布在北部地區(qū)，水能資源的80%分布在西部地區(qū)，而2/3以上的電力需求集中在中東部地區(qū)。大規(guī)模跨省、跨區(qū)域配置電力資源，是對現(xiàn)有電源和電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展格局的突破和調(diào)整，有可能遇到地方保護等方面的阻力，需要從國家層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必然要求加強全國電力統(tǒng)一規(guī)劃。
（三）轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，提高非化石能源比重，促進能源效率提高和節(jié)能減排，需要統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)
目前，我國非化石能源消費占一次能源消費比重僅為8%左右，要實現(xiàn)2020 年非化石能源消費量占一次能源消費15%的目標(biāo)，發(fā)展清潔能源和新能源發(fā)電、提高能源利用效率任務(wù)繁重。
水電是經(jīng)濟、成熟、可規(guī)模開發(fā)的可再生能源，目前我國水電開發(fā)利用程度不足40%。受移民、生態(tài)環(huán)保等因素影響，當(dāng)前水電前期工作困難，項目儲備不足，影響水電的可持續(xù)發(fā)展。必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃，把水電問題放在整個能源、電力和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域統(tǒng)籌研究，才能推動水電持續(xù)健康發(fā)展。
近年來，我國風(fēng)電裝機快速增長，但受規(guī)劃缺位、標(biāo)準(zhǔn)缺失、電源與電網(wǎng)審批不協(xié)調(diào)、發(fā)電與市場不配套等因素影響，一些風(fēng)電項目存在棄風(fēng)嚴(yán)重、效益下降等現(xiàn)象，電力系統(tǒng)安全也受到很大影響。隨著太陽能發(fā)電的加快發(fā)展，類似風(fēng)電的問題也恐將出現(xiàn)。這些問題的解決，僅靠一個地區(qū)的研究，一種發(fā)電形式的研究是無法解決的，必須依靠全系統(tǒng)、大范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依靠多種發(fā)電形式和儲能設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃。
?。ㄋ模┘訌婋娏y(tǒng)一規(guī)劃，能有效促進行政管理方式轉(zhuǎn)變
加強完善統(tǒng)一規(guī)劃機制，通過科學(xué)、公開的研究和論證，提出科學(xué)合理、細致全面規(guī)劃文本，并依照嚴(yán)格的制度進行審批、公布和落實，將大大增加政府行政管理的透明度，壓縮甚至消除電力項目審批過程中權(quán)利尋租空間，提高項目前期核準(zhǔn)工作效率，對轉(zhuǎn)變行政管理方式，促進體制改革具有重要意義。
三、構(gòu)建合理的電力統(tǒng)一規(guī)劃機制
?。ㄒ唬┻M一步明晰電力規(guī)劃管理部門和參與單位
電力發(fā)展規(guī)劃作為行政指導(dǎo)性文件，編制、發(fā)布、督促落實的職能和責(zé)任是政府主管部門。作為電力行業(yè)的主管部門，國家發(fā)展改革委、國家能源局和各級地方政府的能源電力主管部門是電力規(guī)劃管理的責(zé)任主體。
電力主營企業(yè)、電力輔助企業(yè)、電力行業(yè)協(xié)會和電力消費者等都是電力規(guī)劃利益相關(guān)方，有權(quán)利也有義務(wù)積極參與規(guī)劃研究、編制和落實。
?。ǘ┩晟齐娏σ?guī)劃研究支撐體系
首先政府職能部門要明確自身的規(guī)劃主體地位，加強對電力規(guī)劃的組織、研究、協(xié)調(diào)、編制、發(fā)布、落實等管理工作。
同時，為保證規(guī)劃研究的持續(xù)性、深入性，應(yīng)結(jié)合電力改革和政府管理職能轉(zhuǎn)變，研究在國家和省級地方建立常設(shè)機構(gòu)，政府主管部門為常設(shè)機構(gòu)提供所需的經(jīng)費支持，保障研究工作深入、科學(xué)、公正開展。
充分發(fā)揮電力行業(yè)協(xié)會在信息采取、組織協(xié)調(diào)等方面優(yōu)勢，借助電力主營企業(yè)、科研設(shè)計和裝備制造單位等的規(guī)劃研究力量，充分吸取專家學(xué)者和社會公眾意見，建立健全政府部門指導(dǎo)下相互協(xié)調(diào)合作的規(guī)劃研究支撐體系，完善自下而上、自上而下和電力與經(jīng)濟、社會、能源發(fā)展的全面協(xié)調(diào)機制，以系統(tǒng)化、專業(yè)化的力量，開展全面、深入、多方案、多角度的研究比選，提出最優(yōu)規(guī)劃方案。
著手建立國家電力規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和電力規(guī)劃信息系統(tǒng)，收集整理經(jīng)濟、社會、能源、資源、需求、電源、電網(wǎng)、氣象、環(huán)保等電力規(guī)劃所需歷史數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)資料，并進行加工和分析，為規(guī)劃研究和規(guī)劃編制提供權(quán)威的基礎(chǔ)性信息。
（三）規(guī)范電力規(guī)劃成果體系
國家電力規(guī)劃的成果體系應(yīng)包括：規(guī)劃專題研究報告、專項規(guī)劃建議報告、各省級電力規(guī)劃、規(guī)劃研究綜合報告及電力規(guī)劃發(fā)展報告。
規(guī)劃專題研究報告主要指針對影響未來電力發(fā)展的重要技術(shù)、經(jīng)濟和政策等問題，如需求預(yù)測、電源結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化、電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計等，以專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員為依托，開展量化、科學(xué)的計算、分析和深入、細致的政策法規(guī)等研究，為規(guī)劃編制提供堅實的基礎(chǔ)。
專項規(guī)劃建議報告是由電力企業(yè)依據(jù)自身情況、項目前期進展和對電力工業(yè)未來發(fā)展的判斷，提出企業(yè)未來的投資重點和布局方案建議。也包括裝備企業(yè)、科研設(shè)計單位等結(jié)合自身特長對電力工業(yè)發(fā)展開展的研究和判斷。
各省級電力規(guī)劃發(fā)展報告是由省級電力規(guī)劃主管部門牽頭組織省級電力企業(yè)、科研設(shè)計等相關(guān)單位，開展研究、論證基礎(chǔ)上提出規(guī)劃建議，并按照國家規(guī)劃進行反饋、修改，形成與國家規(guī)劃協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的省級電力指導(dǎo)性文件。
規(guī)劃研究綜合報告是以規(guī)劃專題研究、專項規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，通過對影響規(guī)劃的各種因素全面分析、綜合協(xié)調(diào)、多方案優(yōu)化比選，兼顧相關(guān)政策法規(guī)及未來變化發(fā)展，提出全局最優(yōu)規(guī)劃方案和研究報告。
國家電力規(guī)劃發(fā)展報告是國家主管部門在綜合各個專題研究、專項規(guī)劃、省級規(guī)劃和規(guī)劃綜合報告等成果基礎(chǔ)上，自主或委托有關(guān)機構(gòu)編制，并組織開展廣泛征求意見并修改完善，報請權(quán)威部門批準(zhǔn)，向社會公開發(fā)布并實施的國家電力發(fā)展行政性指導(dǎo)文件。
?。ㄋ模┲贫鋵崌?yán)格的電力規(guī)劃工作流程
電力規(guī)劃工作流程包括研究、編制、發(fā)布、滾動和后評價等多個環(huán)節(jié)，應(yīng)制定專門管理制度予以明確。
電力五年規(guī)劃宜提前兩年啟動前期專題及專項研究，為規(guī)劃研究、征求意見和制定發(fā)布留出合理的工作時間。相關(guān)專題研究和專項規(guī)劃研究是電力規(guī)劃制定的基礎(chǔ)性工作，在規(guī)劃啟動的第一年完成。規(guī)劃初稿形成后，必須堅持民主公開的原則，向社會各界廣泛征求意見，充分聽取相關(guān)企業(yè)、有關(guān)專家和廣大電力用戶意見，并吸納在規(guī)劃之中。規(guī)劃完成后，由主管部門報請上級單位批準(zhǔn)發(fā)布。逐步研究實行規(guī)劃聽證制度。
規(guī)劃執(zhí)行過程中，可定期（2～3年）進行滾動修編，如遇緊急突發(fā)事件或規(guī)劃重大邊界條件發(fā)生變化，也應(yīng)組織對規(guī)劃進行滾動調(diào)整。（見圖1、圖2）
?。ㄎ澹┙∪娏σ?guī)劃協(xié)調(diào)機制
1、加強電力規(guī)劃與國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)。要重視我國人口、社會發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等重大問題研究，努力使電力保障供應(yīng)但又不過度超前。
2、加強電力規(guī)劃與能源規(guī)劃的協(xié)調(diào)。電力規(guī)劃中，要重視對煤炭供應(yīng)與運輸、常規(guī)及非常規(guī)天然氣開發(fā)與貿(mào)易、核燃料資源保障等課題的研究。
3、加強電力規(guī)劃與國土、水利、環(huán)保等相關(guān)專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。電力規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵守國家、地方的相關(guān)法規(guī)，認真研究外部條件對電力發(fā)展的約束，必要時委托國土、水資源、環(huán)保等部門的設(shè)計研究單位配合開展電力規(guī)劃相關(guān)專題研究，提出規(guī)劃的制約因素和保障措施，確保規(guī)劃具有可實施性。
4、加強電力規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃協(xié)調(diào)。各級政府要關(guān)注和大力支持電力發(fā)展，積極參與指導(dǎo)電力規(guī)劃研究編制，從城鄉(xiāng)發(fā)展和用地角度提出電力規(guī)劃建議，在電力規(guī)劃確定后，將電力規(guī)劃納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地利用詳規(guī)，保障電力建設(shè)項目廠址、站址和走廊用地。同時，電力發(fā)展也要積極支持地方經(jīng)濟建設(shè)，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
5、加強國家規(guī)劃與省級及省級以下規(guī)劃協(xié)調(diào)。要堅持上級規(guī)劃指導(dǎo)下級規(guī)劃，下級規(guī)劃為上級規(guī)劃提供基礎(chǔ)和支撐的原則，加強各級政府間規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)。省級電力規(guī)劃編制中，資源富集省區(qū)要充分考慮能源電力外送問題，中東部缺能省區(qū)要充分考慮到區(qū)外來電，做好市場和消納安排，打破地區(qū)封閉，推進更大范圍資源優(yōu)化配置，保障國家能源發(fā)展戰(zhàn)略落實，促進電力結(jié)構(gòu)和布局整體優(yōu)化。
6、加強電力規(guī)劃與上下游行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)。火電規(guī)劃中，要認真研究煤炭供應(yīng)、交通運輸、天然氣開發(fā)與貿(mào)易、天然氣管網(wǎng)發(fā)展等相關(guān)環(huán)節(jié)，做好煤電運平衡研究，做好天然氣開發(fā)與天然氣發(fā)電協(xié)調(diào)規(guī)劃。核電規(guī)劃中，要認真研究核燃料保障、核廢料儲藏及處理等問題。
7、加強電力發(fā)展內(nèi)部的協(xié)調(diào)與平衡。進一步加強電力需求與電力供應(yīng)之間、常規(guī)電源與新能源發(fā)展之間、電源與電網(wǎng)之間、短期規(guī)劃、中期規(guī)劃與長期規(guī)劃之間、技術(shù)創(chuàng)新與示范應(yīng)用之間、提高系統(tǒng)安全可靠性與降低成本之間的協(xié)調(diào)與平衡。
?。娀娏σ?guī)劃實施機制
電力規(guī)劃經(jīng)過科學(xué)論證并按程序?qū)徟?，?yīng)通過多種渠道公開發(fā)布，使得電力相關(guān)各方和社會各界充分了解規(guī)劃方案和相關(guān)政策，從而相應(yīng)調(diào)整完善各自的規(guī)劃方案和生產(chǎn)經(jīng)營策略，同時規(guī)劃公開發(fā)布也是接受各方監(jiān)督和規(guī)劃期結(jié)束進行后評價的依據(jù)。
電力規(guī)劃制定發(fā)布后，主管部門和電力企業(yè)嚴(yán)格按照規(guī)劃進行電力建設(shè)和發(fā)展，尤其是政府主管部門應(yīng)該摒棄“規(guī)劃只約束企業(yè)、不約束政府”、“規(guī)劃的發(fā)展規(guī)模是最低要求、可以超過規(guī)劃建設(shè)項目”等不尊重規(guī)劃的思想及行為。對納入規(guī)劃的項目在審批過程中可簡化手續(xù)，優(yōu)先審批；沒有納入規(guī)劃的項目，應(yīng)慎重考慮，必要時需對規(guī)劃滾動調(diào)整后再進行審批。
從中長期看，應(yīng)加快行政審批制度改革，在不斷健全完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，推行發(fā)電項目規(guī)劃指導(dǎo)、業(yè)主決策、市場競爭的項目前期及建設(shè)機制，同時對于電網(wǎng)項目進一步簡化核準(zhǔn)程序，盡快從項目審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃審批。
探索建立電力項目前期周轉(zhuǎn)金制度和前期工作商品化制度，規(guī)劃中已經(jīng)明確業(yè)主的項目，由業(yè)主開展前期工作，并建設(shè)運營；列入規(guī)劃但未明確業(yè)主的項目，可委托行業(yè)協(xié)會或中介機構(gòu)完成前期工作，公開進行項目業(yè)主招標(biāo)，依法擇優(yōu)確定投資主體。
?。ㄆ撸┙㈦娏σ?guī)劃后評價機制
五年規(guī)劃執(zhí)行結(jié)束后，由權(quán)威部門(建議全國人大）組織或委托獨立的中介機構(gòu)對規(guī)劃編制和執(zhí)行情況進行后評價，對成功的經(jīng)驗進行總結(jié)，對暴露的問題進行檢查，造成嚴(yán)重電力不平衡、嚴(yán)重投資浪費、嚴(yán)重危及電力安全等重大失職或失誤的應(yīng)進行問責(zé)。
規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)，權(quán)威部門也可定期進行檢查評估，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正并問責(zé)。
?。ㄗ髡吖┞氂谥袊娏ζ髽I(yè)聯(lián)合會）
