綠色發(fā)展對(duì)能源
法制建設(shè)提出要求
當(dāng)前，世界范圍以綠色科技為特征的第三次工業(yè)革命正在發(fā)軔。綠色發(fā)展已成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來發(fā)展的核心理念。黨的十八大報(bào)告提出了建設(shè)美麗中國的中國夢(mèng)，從五位一體總體布局的高度，提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為國策，以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)等為根本，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。
綠色發(fā)展的本質(zhì)是以生態(tài)、能源、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為核心的可持續(xù)發(fā)展，是以維護(hù)人類生存環(huán)境、合理利用保護(hù)資源、保障人體健康為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是一種科學(xué)發(fā)展模式。能源的綠色發(fā)展是國家綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。而實(shí)現(xiàn)能源綠色發(fā)展的目標(biāo)，首要和重要的舉措是必須加強(qiáng)能源法制建設(shè)，把綠色發(fā)展的理念、政策、措施以法律的形式體現(xiàn)和確定下來。
（一） 能源生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式需要綠色轉(zhuǎn)變
能源的綠色發(fā)展，包括轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式。從生產(chǎn)方式上看，在我國，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)無法改變，以燃煤發(fā)電為主的電源結(jié)構(gòu)短期亦無法改變。能源綠色發(fā)展，一方面要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高水能、風(fēng)能、太陽能、核能等清潔能源發(fā)電比重，較少甚至接近零排放污染物和溫室氣體。另一方面，要大力促進(jìn)煤炭轉(zhuǎn)化為電力的比重，并實(shí)現(xiàn)煤電的清潔發(fā)展、高效發(fā)展。如在經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的前提下，采用更大容量、更高參數(shù)的煤電技術(shù)，更高水平的污染控制技術(shù)，大力推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)等。
綠色消費(fèi)方式主要指加強(qiáng)終端節(jié)能，提高全社會(huì)的電氣化水平。電氣化水平是衡量一個(gè)國家發(fā)達(dá)和現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。通過發(fā)揮智能電網(wǎng)的作用，可以促進(jìn)用戶節(jié)約用電、科學(xué)用電、經(jīng)濟(jì)用電、綠色用電；通過電動(dòng)汽車的大量使用，電能將大量替代汽車用油，從而大幅降低對(duì)石油的依賴并從根本上改善城市環(huán)境質(zhì)量；電力將是推進(jìn)城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要支撐；隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，電能將會(huì)更多地“轉(zhuǎn)化”為各種高附加值的材料、產(chǎn)品（也可以理解為是“儲(chǔ)電”的一種方式），擴(kuò)大電能的使用范圍。因此，通過現(xiàn)代電力工業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境綜合價(jià)值更加優(yōu)化（向帕累托最優(yōu)趨進(jìn)），使現(xiàn)代能源系統(tǒng)成為實(shí)現(xiàn)美麗中國之夢(mèng)的橋梁。
（二）能源法制建設(shè)如何促進(jìn)綠色發(fā)展
1、要保障能源對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)供應(yīng)
2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡稱“里約+20”）針對(duì)“可持續(xù)發(fā)展和消除貧困背景下的綠色經(jīng)濟(jì)”、“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制框架”兩大主題進(jìn)行了深入討論，強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展和消除貧困背景下的綠色經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具之一。大會(huì)秘書長沙祖康指出，“綠色經(jīng)濟(jì)”不能取代“可持續(xù)發(fā)展”，綠色經(jīng)濟(jì)必須是在可持續(xù)發(fā)展框架和消除貧困框架下推進(jìn)?？梢娋G色經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵中體現(xiàn)了發(fā)展的階段性、國情，消除貧困、民生、就業(yè)、效益等要素。我國經(jīng)濟(jì)雖然經(jīng)過了幾十年持續(xù)高速增長同時(shí)帶動(dòng)了能源消費(fèi)持續(xù)增加，使我國能源和能源消費(fèi)總量均已超過美國，居世界第一位，但是我國作為發(fā)展中國家的基本地位沒有改變，發(fā)展仍然是首要的任務(wù)。根據(jù)“十八大”描繪的宏偉藍(lán)圖，預(yù)計(jì)到2050年，我國“建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”，我國能源需求還將保持平穩(wěn)增長。預(yù)計(jì)2030年我國用電量達(dá)到12萬億千瓦時(shí)，相當(dāng)于我國目前消費(fèi)總量2.4倍，預(yù)計(jì)到2050年，全社會(huì)用電量達(dá)16萬億千瓦時(shí),是現(xiàn)在的3.2倍；人均達(dá)到11000千瓦時(shí)，當(dāng)于美國2000年時(shí)人均用電量的76%、與韓國2010年人均用電量持平，能源保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)艱巨。
2、要保障能源的獨(dú)立和安全
美國是當(dāng)前世界上的超級(jí)大國，但實(shí)施的仍然是能源獨(dú)立的戰(zhàn)略，中國是一個(gè)以和平發(fā)展為原則的能源與經(jīng)濟(jì)大國，更需要實(shí)施能源獨(dú)立。但是，中國是一個(gè)人均能源資源占有量較低國家，在未來的發(fā)展中需要一個(gè)以能源獨(dú)立為基礎(chǔ)、以廣泛國際能源合作為補(bǔ)充、可進(jìn)可退的能源系統(tǒng)作為國家發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。能源法制建設(shè)必須對(duì)能源獨(dú)立和安全形成強(qiáng)有力的支撐。
3、要把控制溫室氣體排放和污染控制作為長期的硬約束條件
我國向國際社會(huì)做出“2020年非化石能源在一次能源消費(fèi)中比重達(dá)到15％左右”和“2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放強(qiáng)度較2005年下降40-45%”的兩項(xiàng)承諾，主要體現(xiàn)為非化石能源比重和碳排放強(qiáng)度。當(dāng)中國受到溫室氣體排放總量的限制時(shí)，溫室氣體的減排目標(biāo)將由相對(duì)量的減排過渡到相對(duì)量減排與絕對(duì)量減排并存的狀況，對(duì)能源發(fā)展將形成硬約束條件。目前，我國非化石能源發(fā)電量占一次能源消費(fèi)總量比重僅為9%，距離目標(biāo)要求仍有很大差距。同時(shí)，去年冬天以來，我國大面積頻繁出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣，這與能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)及布局不合理密切相關(guān)。從中長期看，能源消費(fèi)總量還將成倍增加，能源發(fā)展面臨的環(huán)境壓力還將進(jìn)一步加大；大規(guī)模發(fā)展可再生能源發(fā)電面臨越來越明顯的國家財(cái)政補(bǔ)貼能力、全社會(huì)電價(jià)承受能力和電力系統(tǒng)消納能力制約。如何通過能源法律制度建設(shè)，科學(xué)合理、協(xié)調(diào)有序地推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化、加強(qiáng)污染控制、建設(shè)美麗中國任重道遠(yuǎn)。
4、要堅(jiān)持推進(jìn)能源科技創(chuàng)新
近年來，我國能源行業(yè)通過加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究、整合科技資源、集中聯(lián)合攻關(guān)等舉措，在復(fù)雜區(qū)塊勘探開發(fā)、提高油氣采收率、特高壓交直流、智能電網(wǎng)、大型水電工程建設(shè)、大容量、高參數(shù)、空冷燃煤機(jī)組等領(lǐng)域取得重大突破，相關(guān)技術(shù)居于世界領(lǐng)先地位，能源自主創(chuàng)新取得了巨大成績。與能源工業(yè)發(fā)展升級(jí)需求相比，能源科技創(chuàng)新還存在很大差距：超導(dǎo)輸電、高效儲(chǔ)能等基礎(chǔ)性技術(shù)無重大突破；重大裝備核心技術(shù)自主化程度較低，三代核電、大型風(fēng)電、大型燃機(jī)等設(shè)備制造核心技術(shù)尚未完全掌握；新一代新能源發(fā)電技術(shù)、新能源與分布式能源發(fā)電并網(wǎng)與優(yōu)化調(diào)度技術(shù)、電網(wǎng)與用戶互動(dòng)技術(shù)、智能家電技術(shù)等與實(shí)際需求仍有差距；能源科技創(chuàng)新體扶持政策不完善，產(chǎn)學(xué)研用協(xié)調(diào)發(fā)展體系仍不健全等，推進(jìn)能源科技創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)。
5、要推動(dòng)能源節(jié)約發(fā)展和提高能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性
我國現(xiàn)行節(jié)能減排工作主要是通過行政命令并輔之以市場(chǎng)激勵(lì)手段的方式推進(jìn)的，今后應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)手段的作用。隨著綠色發(fā)展理念興起，能源利用的外部成本內(nèi)部化應(yīng)是能源法制建設(shè)的重點(diǎn)，應(yīng)努力尋求“成本-收益”途徑，通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以最小的經(jīng)濟(jì)的代價(jià)實(shí)現(xiàn)既定的節(jié)能減排目標(biāo)。通過生態(tài)文明制度建設(shè)與創(chuàng)新，如采用合同能源管理的經(jīng)營模式、脫硫特許經(jīng)營等方式，促進(jìn)全社會(huì)節(jié)能減排效益的最大化。
目前能源體制機(jī)制仍存在一些深層次問題，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求。一是行政管理體制改革滯后，《電力法》、《煤炭法》等難以指導(dǎo)能源改革發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)亟待修訂和完善；能源統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制缺失、重項(xiàng)目審批、輕規(guī)劃管理，無法促進(jìn)資源綜合優(yōu)化配置。二是能源價(jià)格改革嚴(yán)重滯后，一次能源與二次能源的比價(jià)不合理，價(jià)格不靈活；可再生能源發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼水平、補(bǔ)貼規(guī)模與補(bǔ)貼資金來源等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，補(bǔ)貼機(jī)制不合理，資金管理效率低。三是能源市場(chǎng)建設(shè)滯后，能源市場(chǎng)化改革指導(dǎo)思想不明確，能源市場(chǎng)構(gòu)建的目標(biāo)及路徑不清晰如因缺乏獨(dú)立的輸配電價(jià)，缺乏科學(xué)合理的發(fā)電環(huán)節(jié)上網(wǎng)電價(jià)，各類發(fā)電難以形成有效競(jìng)爭；在能源項(xiàng)目行政審批(核準(zhǔn))制度下，難以形成市場(chǎng)配置資源機(jī)制，難以有效控制能源系統(tǒng)成本。
總之，綠色發(fā)展是立足國情、面向世界的系統(tǒng)性發(fā)展。要立足于我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的實(shí)際，立足于我國資源稟賦的實(shí)際，立足于我國基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、管理體制實(shí)際，立足于現(xiàn)在相關(guān)法律體系的實(shí)際，立足于我國科學(xué)技術(shù)水平發(fā)展的實(shí)際，把握住全世界對(duì)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同理念，積極參與全球綠色發(fā)展活動(dòng)的規(guī)則制定，踐行對(duì)國際社會(huì)綠色發(fā)展的承諾，通過能源法律體系的完善促進(jìn)建立一種新的科學(xué)高效、協(xié)調(diào)有序的關(guān)系。
綠色發(fā)展需要能源法規(guī)護(hù)航
（一）綠色發(fā)展相關(guān)能源法規(guī)體系初具雛形
經(jīng)過新中國成立以來數(shù)十年的努力，我國能源管理法律法規(guī)體系已具雛形，其中與綠色發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容如下。
1、憲法
中華人民共和國憲法在我國能源法律體系中起到統(tǒng)領(lǐng)性作用。憲法中“依法治國”、“倡導(dǎo)節(jié)約”、“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”及“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”等原則對(duì)能源立法有重要的指導(dǎo)作用。
2、能源法律
本文分析的能源法律是指由全國人民代表大會(huì)或常委會(huì)制定的能源基本法律和能源專門法律現(xiàn)行的能源法律有以下幾部。
1995年12月28日通過的《電力法》是我國第一部針對(duì)電力行業(yè)制定的能源法律，它開創(chuàng)了我國能源法律的歷史先河，是中國能源法制史上的里程碑。其中第五條規(guī)定“ 電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電?！?
1996年8月29日通過的《煤炭法》對(duì)環(huán)境保護(hù)的主要規(guī)定是第十一條“開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！逼鋵?duì)合理開發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源起到重要的作用。但由于《煤炭法》產(chǎn)生于我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，也可以說《煤炭法》體系框架中存在的問題，也是目前《煤炭法》中存在的問題。分別于2009年8月27日和2011年4月22日進(jìn)行了兩次修訂 。
《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。
作為能源管理綜合性法律的《節(jié)約能源法》在2007年10月28日十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過修訂，擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，增加了建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能三項(xiàng)重要內(nèi)容，健全了節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管制度，加大了政策激勵(lì)力度，明確了節(jié)能管理和監(jiān)督主體，強(qiáng)化了法律責(zé)任。該法對(duì)推進(jìn)全社會(huì)節(jié)約能源，提高能效和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活等方面全面體現(xiàn)了綠色發(fā)展的原則。
《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是全面規(guī)范從資源輸入到廢物排放的全過程的法律，將主體從企業(yè)擴(kuò)大到全社會(huì)。
《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定：國家對(duì)浪費(fèi)資源和嚴(yán)重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行限期淘汰制度。國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，制定并發(fā)布限期淘汰的生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備以及產(chǎn)品的名錄。修訂后的《中華人民共和國節(jié)約能源法》及2008年8月通過的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》則將政策的重點(diǎn)放在鼓勵(lì)、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生物質(zhì)能技術(shù)的發(fā)展。
《可再生能源法》2005年2月28日由十屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過，2006年1月1日起執(zhí)行，并于2009年12月26日又進(jìn)行了修改。2005年頒布以來，經(jīng)過短短幾年的發(fā)展，我國可再生能源發(fā)電取得舉世矚目的偉大成就，風(fēng)電規(guī)模世界第一，太陽能發(fā)電迅猛發(fā)展，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題。最突出的問題就是可再生能源發(fā)電的無序發(fā)展使電源與電網(wǎng)建設(shè)不配套，以及電力質(zhì)量、補(bǔ)貼、運(yùn)行管理等問題，使電力上網(wǎng)難，電力調(diào)度難，影響了能源資源、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響了電力的協(xié)調(diào)發(fā)展。修改后的《可再生能源法》明確規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，對(duì)可再生能源健康發(fā)展直到積極的促進(jìn)作用。
3、相關(guān)法律中的能源條款
在我國法律體系中，存在大量與能源相關(guān)的法律和法規(guī)。例如《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《建筑法》、《政府采購法》、《企業(yè)所得稅法》、《標(biāo)準(zhǔn)法實(shí)施條例》等法律和法規(guī)。例如，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二章第九條規(guī)定：“制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有利于合理利用國家資源，推廣科學(xué)技術(shù)成果，提高經(jīng)濟(jì)效益，并符合使用要求，有利于產(chǎn)品的通用互換，做到技術(shù)上先進(jìn)，經(jīng)濟(jì)上合理?！?
（二）成效與問題并存
1、促進(jìn)了綠色發(fā)展
總體上，能源法律對(duì)能源行業(yè)的綠色發(fā)展起到了極其重要的作用。我國終端能源消費(fèi)中，優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)需要的增長近年來明顯加快，比重逐步增加。煤炭在終端能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占比重持續(xù)下降，特別是在20世紀(jì)最后十年下降幅度較大；與此同時(shí)，由于交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展及居民生活水平的提高，石油和電力在終端能源消費(fèi)中所占比重大幅提升。2012年，我國能源消費(fèi)總量為 36.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長3.9%；煤炭消費(fèi)量增長2.5%；原油消費(fèi)量增長6.0%；天然氣消費(fèi)量增長10.2%；電力消費(fèi)量增長5.5%；全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降3.6%。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化成效顯著。2012年，水電、核電、并網(wǎng)風(fēng)電、太陽能發(fā)電合計(jì)發(fā)電量達(dá)到10662億千瓦時(shí)，相當(dāng)于減少標(biāo)煤消耗約7700萬噸。2012年底，全國火電機(jī)組供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗325克/千瓦時(shí)，比1978年降低146克/千瓦時(shí)，煤電機(jī)組煤耗居世界先進(jìn)水平。全國線路損失率6.74%，比1978年下降2.9個(gè)百分點(diǎn)，居同等供電負(fù)荷密度條件國家的先進(jìn)水平?；痣姶髿馕廴疚锏玫接行Э刂啤＝刂?012年底，燃煤電廠煙氣脫硫機(jī)組容量達(dá)到6.75億千瓦，比2005年增長近13倍，全國脫硫機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%，電力二氧化硫排放量由2005年的1300萬噸降至883萬噸，每千瓦時(shí)二氧化硫排放量降至2.26克，好于美國2011年2.8克水平。電力煙塵排放總量從1980年的399萬噸降至151萬噸，每千瓦時(shí)煙塵排放量由1980年的16.5克降至0.4克。氮氧化物控制自2011年以來，大規(guī)模開展煙氣脫硝裝置建設(shè)。截至2012年底，全國已投運(yùn)煙氣脫硝機(jī)組容量約2.3億千瓦，占火電機(jī)組容量的28.1%，規(guī)劃和在建的煙氣脫硝機(jī)組已超過5億千瓦。每千瓦時(shí)火電氮氧化物排放量由2005年的3.6克下降至2.4克。應(yīng)對(duì)氣候變化取得重要進(jìn)展。以2005年為基準(zhǔn)年，2006年至2012年，電力行業(yè)通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和降低線損率等措施累計(jì)減排二氧化碳35.6億噸，各年碳減排量逐年提高。
2、法制建設(shè)與發(fā)展理念仍存差距
能源法制建設(shè)與綠色發(fā)展理念的要求比相仍有許多差距和問題。一是雖然現(xiàn)有的能源法規(guī)都從不同角度和層次提出相關(guān)要求，但缺乏綠色發(fā)展理論系統(tǒng)指導(dǎo)下的方法和思路。綠色發(fā)展是系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性發(fā)展理念，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代條塊分割的管理體制下難以在立法工作中體現(xiàn)綠色發(fā)展的理念。二是法律之間如環(huán)保、節(jié)能、能源單項(xiàng)法缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，對(duì)同一問題不同要求，造成實(shí)際執(zhí)行中交叉矛盾。循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、可再生能源法與污染控制法、環(huán)境保護(hù)法之間也存在交叉；綠色發(fā)展在法律層面和執(zhí)行層面存在混亂無序的情況。同時(shí)像水電、熱電聯(lián)產(chǎn)、IGCC等是不是清潔能源等這類重要的問題在法律上闡述都不明確，在實(shí)際工作中也存在很大爭議，給綠色發(fā)展帶來巨大障礙。三是由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長期影響以及能源產(chǎn)業(yè)的地位、作用和特點(diǎn)，使我國的能源法更多體現(xiàn)出行政法的特征，能源法常常以行政管理關(guān)系和能源行政監(jiān)督關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象，以政府行政命令的方式直接管理能源事務(wù)。主要規(guī)定政府和相關(guān)部門權(quán)利，較少體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，綠色發(fā)展缺少市場(chǎng)推動(dòng)。這在電力、煤炭法上體現(xiàn)得尤為突出。四是缺乏綠色發(fā)展要求內(nèi)在的互相協(xié)調(diào)，低碳、清潔之間的關(guān)系，低碳與經(jīng)濟(jì)性之間的關(guān)系研究不夠，使節(jié)能與減排缺乏合理的平衡點(diǎn)。如同樣是推動(dòng)綠色發(fā)展，有人認(rèn)為要“去核”、“限核”，有的認(rèn)為要發(fā)展核電，總體體現(xiàn)出結(jié)合國情針對(duì)綠色發(fā)展的基礎(chǔ)研究不足。五是從綠色發(fā)展的管理角度講管理體制比較混亂。節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)保護(hù)、污染控制、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等都有主管部門，對(duì)于具體的企業(yè)而言，某一具體措施就涉及了污染控制、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)油、減碳、綜合利用等多個(gè)方面，需要了解多個(gè)政府主管部門的相關(guān)要求，政府部門之間權(quán)利管理交叉造成法律行政成本增加，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
綠色發(fā)展約束下能源
法制建設(shè)如何加強(qiáng)
（一）研究建立新的法規(guī)體系
建議在黨和國家的基本法律和政治文件中全面闡述綠色發(fā)展的思路和體系，在國家法律中制定綠色經(jīng)濟(jì)基本法，在基本法中規(guī)定涉及綠色發(fā)展各種法律的范圍、作用，使之協(xié)調(diào)配套。立法應(yīng)由全國人大而不是由部委牽頭, 開展科學(xué)發(fā)展觀要求下的新的綠色能源法規(guī)體系研究, 形成一個(gè)以能源法為龍頭，與環(huán)境法律相協(xié)調(diào)，與污染控制、生態(tài)保護(hù)、清潔生產(chǎn)、廢物回收綜合利用等專項(xiàng)法相銜接,與其他相關(guān)法規(guī)中的綠色發(fā)展要求相協(xié)調(diào)的能源法規(guī)體系。加強(qiáng)能源法與環(huán)境法、氣候變化法的整合與協(xié)調(diào)，能源法與環(huán)境法在節(jié)能與環(huán)保上具有連接點(diǎn)，應(yīng)將能源法與環(huán)境法的整合作為解決能源與環(huán)境問題的關(guān)鍵策略，促進(jìn)能源立法實(shí)現(xiàn)能源發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。
（二）明晰重大能源立法戰(zhàn)略取向
綠色能源立法應(yīng)結(jié)合本國國情進(jìn)一步明晰一些重大政策取向。如，能源法如何確定可再生能源及煤炭、石油、天然氣、核電等的法律地位？本文分析認(rèn)為，煤炭等化石能源占我國能源的比重仍高達(dá)70%以上，盡管煤電在中國發(fā)電結(jié)構(gòu)中的比例會(huì)不斷下降，但到2050年前煤電比重仍然會(huì)最高。非化石能源、可再生能源替代包括煤炭在內(nèi)的常規(guī)能源的任務(wù)是長期的、艱巨的、曲折的、甚至是反復(fù)的。對(duì)中國來說，結(jié)合國情通過優(yōu)化煤炭利用，逐步調(diào)整能源和電力結(jié)構(gòu)無疑是正確的，放棄或者忽視煤電的發(fā)展將是有害的甚至是危險(xiǎn)的。因此，在鼓勵(lì)促進(jìn)可再生能源形成新的可替代能源的同時(shí)，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)煤炭等化石能源的清潔、高效和綜合利用。
（三）充實(shí)法規(guī)內(nèi)容, 增加法規(guī)的可操作性, 減少法規(guī)層次
盡量將強(qiáng)制性、可操作性要求細(xì)化在法規(guī)層面。現(xiàn)行的大量強(qiáng)制性綠色發(fā)展要求，由于體現(xiàn)在法中只是原則，難以操作。而當(dāng)細(xì)化到規(guī)章和文件中時(shí)，往往又存在走樣情況，甚至與立法原則相違背的情況時(shí)有發(fā)生。這種問題不解決，能源管理體制和能源法制建設(shè)是沒有希望的。法規(guī)的可操作性是法規(guī)的權(quán)威所在，如美國《國家能源政策法-2005》，長達(dá)1720多頁，共有十八章，420多條，主要內(nèi)容包括了提供消費(fèi)稅優(yōu)惠、促進(jìn)提高家庭用能效率、設(shè)定新的最低能效標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)和提升國內(nèi)電網(wǎng)等能源基礎(chǔ)設(shè)施、通過減稅等措施促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用、支持高能效汽車生產(chǎn)、減少對(duì)國外能源的依賴等，可操作性很強(qiáng)，執(zhí)法除需要聯(lián)邦和州政府行政與司法系統(tǒng)執(zhí)行以外，明確要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(FERC)制定強(qiáng)制性的各項(xiàng)實(shí)施計(jì)劃，執(zhí)法有保障。
（四）加強(qiáng)能源法調(diào)節(jié)手段的市場(chǎng)化
應(yīng)從傳統(tǒng)的單純行政管理調(diào)節(jié)手段模式逐步向行政調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。 一方面推動(dòng)形成以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的能源價(jià)格形成機(jī)制，在能源產(chǎn)品定價(jià)時(shí)應(yīng)按照有利于反映能源市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境保護(hù)成本（環(huán)境損害成本往往難以確認(rèn)，但采取的環(huán)境保護(hù)成本是可以明確計(jì)算的）的原則，建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)主導(dǎo)的能源價(jià)格形成機(jī)制，另一方面鼓勵(lì)競(jìng)爭與開放，實(shí)行多元化的能源投資產(chǎn)權(quán)制度，在調(diào)節(jié)方式上重視能源補(bǔ)貼、能源稅收、排污權(quán)交易等反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求并能夠帶來能源活動(dòng)高效的調(diào)節(jié)手段。如美國在最近40年一直通過經(jīng)濟(jì)政策堅(jiān)定地鼓勵(lì)全面開發(fā)利用綠色能源，在建設(shè)綠色能源（太陽能和可再生能源）生產(chǎn)基地中，用稅收、利息等金融工具鼓勵(lì)消費(fèi)太陽能等可再生能源，之后的幾部能源法案進(jìn)一步采用稅收抵扣、費(fèi)用返回、財(cái)政扶持等經(jīng)濟(jì)手段支持綠色能源的技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)，同時(shí)促進(jìn)綠色能源上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（作者單位：中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)）
