中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：65歲的吳新雄無(wú)疑正在與時(shí)間賽跑。他既需努力淡化派系色彩、帶領(lǐng)當(dāng)前滿身貪腐印跡的能源局繼續(xù)前行，還希冀未來(lái)能源部局奠定基本框架與施政理念。但在經(jīng)歷電監(jiān)會(huì)時(shí)代的大權(quán)旁落后，以電監(jiān)會(huì)同僚為主要班底的能源局，能否勇敢割棄審批權(quán)，朝著更為高效、專業(yè)的現(xiàn)代部委邁進(jìn)?
8月4日，國(guó)家能源局局長(zhǎng)吳新雄在嘉興分布式光伏發(fā)電交流會(huì)上的一席演講在業(yè)內(nèi)引起了巨大震蕩，各種解讀層出不窮。這位對(duì)光伏發(fā)電各方面問(wèn)題如數(shù)家珍、而又能提出一針見(jiàn)血對(duì)策的現(xiàn)任能源局局長(zhǎng)，展現(xiàn)出了自己作為一位從電監(jiān)會(huì)主席履新而來(lái)官員的專業(yè)性，也讓市場(chǎng)對(duì)于能源局解決光伏發(fā)電問(wèn)題又增添了一份信心。
這或許也正是新能源局一年多來(lái)給業(yè)內(nèi)帶來(lái)的一個(gè)好印象：更具魄力，更專業(yè)化，更直擊問(wèn)題的本質(zhì)。
這一切，與新局長(zhǎng)吳新雄應(yīng)該說(shuō)不無(wú)關(guān)系。在合并了電監(jiān)會(huì)的市場(chǎng)監(jiān)督職能之后，中國(guó)的能源行政管理和監(jiān)督體系再度回到了行政管理和監(jiān)督統(tǒng)一的模式當(dāng)中去。
對(duì)于一位在擔(dān)任地方大員時(shí)就被外界評(píng)論為“擅長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)”、“行事魄力”和“實(shí)干家”的吳新雄來(lái)說(shuō)，這種模式無(wú)疑更有利于自己繼續(xù)推行在擔(dān)任電監(jiān)會(huì)主席期間就堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的施政思路。
只不過(guò)，留給新一屆能源局局長(zhǎng)解決問(wèn)題的時(shí)間，可能并不會(huì)太多了。1949年出生的吳新雄今年正好65歲，毫無(wú)疑問(wèn)正在與時(shí)間賽跑。他需要盡可能爭(zhēng)取在最短的時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自己對(duì)能源局和國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)及結(jié)構(gòu)的改變。
新一屆能源局成立之初，外界對(duì)其期望與評(píng)價(jià)很高：重啟改革、推進(jìn)能源市場(chǎng)化等目標(biāo)都被認(rèn)為是能源局的既定任務(wù)。集合了原國(guó)家發(fā)改委能源局、原國(guó)防科工委的核電管理職能和電監(jiān)會(huì)的新一屆國(guó)家能源局無(wú)疑是能源大部制改革思路和方向的延續(xù)。
18個(gè)月過(guò)去了，吳新雄治下的新一屆能源局和之前的電監(jiān)會(huì)一樣，維持了密集下發(fā)文件的“傳統(tǒng)”。但是，人們預(yù)想中的實(shí)質(zhì)性改革措施卻并沒(méi)有出現(xiàn)。
再握重權(quán)
在吳新雄就任電監(jiān)會(huì)主席之前，電監(jiān)會(huì)被廣泛的認(rèn)為是毫無(wú)實(shí)權(quán)的“清水衙門”。原本執(zhí)掌一省的吳新雄調(diào)任電監(jiān)會(huì)，對(duì)一位黨政大員而言，難免會(huì)被外界視為逐漸邊緣化。
自2001年任南昌市委書(shū)記起，吳新雄在江西任職10年。在主政南昌期間，南昌在招商引資中呈現(xiàn)出空前膨脹態(tài)勢(shì)。吳新雄升任江西省領(lǐng)導(dǎo)的2003年上半年，南昌GDP實(shí)現(xiàn)了13.4%的同比增長(zhǎng)。實(shí)際利用外資同比增長(zhǎng)114%;實(shí)際引進(jìn)省外資金同比增長(zhǎng)211%，固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)98.6%。
2006年前后，江西省招商引資在中部六省中一直名列前茅。資料顯示，2005年，江西共簽約項(xiàng)目466個(gè)，總投資額116.49億美元，其中1000萬(wàn)美元以上的重大外資項(xiàng)目155個(gè)，投資額約44.2億美元;實(shí)際利用外資24.23億美元，連續(xù)3年保持中部地區(qū)第一。外界稱此為“江西現(xiàn)象”。
外界無(wú)法得知，擁有豐富政績(jī)的吳新雄，在62歲的年齡被調(diào)到“有名無(wú)實(shí)”的電監(jiān)會(huì)時(shí)，如何面對(duì)電監(jiān)會(huì)業(yè)已持續(xù)8年的尷尬地位。
在吳新雄不到兩年的電監(jiān)會(huì)主席任上，盡管電力體制改革并無(wú)進(jìn)展。但是在直購(gòu)電推廣和電力監(jiān)管兩方面，電監(jiān)會(huì)都取得了一定的進(jìn)展。
電監(jiān)會(huì)發(fā)布了多份有關(guān)電力交易與市場(chǎng)秩序監(jiān)管報(bào)告、供電監(jiān)管報(bào)告、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管報(bào)告。并制定了《電力監(jiān)管立法規(guī)劃(2012-2017)》。在直購(gòu)電方面，直購(gòu)電試點(diǎn)省份增加江蘇、黑龍江兩地。還有遼寧、吉林、福建、安徽、廣東等地獲得大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)權(quán)。
但是，幾乎可以說(shuō)是為了執(zhí)行電力改革而專門成立的電監(jiān)會(huì)自始至終都沒(méi)有能夠給電力改革提供更多的推力。在快速執(zhí)行廠網(wǎng)分離之后，電改陷入停滯。在既得利益集團(tuán)的反對(duì)下，主輔分離等后續(xù)的改革始終沒(méi)能得到執(zhí)行。
隨著能源局與電監(jiān)會(huì)合并的完成，中國(guó)能源行政管理體制高度集中統(tǒng)一的趨勢(shì)再度得到加強(qiáng)。行政管理與市場(chǎng)監(jiān)督的合二為一也讓新一屆國(guó)家能源局的權(quán)力達(dá)到了史無(wú)前例的高點(diǎn)。
在經(jīng)歷了兩年電監(jiān)會(huì)并無(wú)實(shí)權(quán)的監(jiān)管之后，吳新雄再度擁有了掌握實(shí)權(quán)、推行自己施政理念的最佳機(jī)遇。但是，能源局一年多來(lái)的內(nèi)外震蕩，體制改革大趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，也讓吳新雄不得不小心應(yīng)對(duì)，步步為營(yíng)。
施政轉(zhuǎn)向
2013年3月18日，在能源局干部大會(huì)上，中組部副部長(zhǎng)王爾乘宣布吳新雄任國(guó)家發(fā)改委副主任兼國(guó)家能源局局長(zhǎng)。就在大會(huì)上，吳新雄發(fā)表了就職演說(shuō)。而這份就職演說(shuō)，加上吳新雄在2014年全國(guó)能源工作會(huì)議上的講話，構(gòu)成了吳新雄執(zhí)掌能源局施政戰(zhàn)略方向的基調(diào)。
此舉并非沒(méi)有先例。2011年，吳新雄在履新電監(jiān)會(huì)主席之后，就在電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)官員大會(huì)上發(fā)表就職演講。在演講中，吳新雄明確提出了重啟電力體制改革、大力推進(jìn)直購(gòu)電、加強(qiáng)電力監(jiān)管的施政目標(biāo)。
在吳新雄的能源局施政方略中，最大的不同是對(duì)于能源局功能的“重新”定位。在就職演說(shuō)中，吳新雄明確提出：“我們(能源局)要轉(zhuǎn)變工作職能……致力于能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的擬訂與組織實(shí)施……致力于能源監(jiān)督管理，切實(shí)維護(hù)能源市場(chǎng)秩序?！?
之所以給重新加上雙引號(hào)，是因?yàn)閰切滦鄣倪@一說(shuō)法可以說(shuō)是“舊聞”。早在2008年，國(guó)家能源局成立之時(shí)，在明確能源局不擁有能源價(jià)格定價(jià)權(quán)利之后，國(guó)家能源局的主要職能就被定位為：主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展新能源，促進(jìn)能源節(jié)約等。
國(guó)家能源局的宏觀職能空缺的時(shí)期，正是目前在被立案?jìng)刹榈脑l(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男的主政時(shí)期。而項(xiàng)目審批權(quán)重的過(guò)多，正是劉鐵男在工作上被業(yè)內(nèi)詬病的主要方面。
2012年7月，時(shí)任國(guó)家能源局局長(zhǎng)的劉鐵男在《求是》雜志上發(fā)表名為《新形勢(shì)下中國(guó)能源發(fā)展的戰(zhàn)略思考》的文章。文中，劉鐵男對(duì)于“十二五”時(shí)期我國(guó)能源發(fā)展的總體思路給出了明確的方向。而排在首位的就是加強(qiáng)各個(gè)能源基地的建設(shè)、發(fā)展跨區(qū)域能源運(yùn)輸能力等具體的措施。
與之相對(duì)的是，在吳新雄2014年全國(guó)能源工作會(huì)議講話中，能源工作的重點(diǎn)排在前面的是轉(zhuǎn)變能源消費(fèi)、控制能耗、轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)等宏觀目標(biāo)。類似建設(shè)能源基地這樣的具體能源類別的發(fā)展目標(biāo)在講話中被排在了十大工作的第五位。
“新一屆能源局的權(quán)力重心正在發(fā)生轉(zhuǎn)移，未來(lái)，能源方面的決策規(guī)劃、政策法規(guī)制定會(huì)是能源局工作的重點(diǎn)?！币晃辉┞氹姳O(jiān)會(huì)、接近現(xiàn)任能源局高層的人士對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)。
在6月進(jìn)行的全國(guó)“十三五”能源規(guī)劃工作會(huì)議上，吳新雄再次強(qiáng)調(diào)了能源局職能的變化：“做好“十三五”能源規(guī)劃，就是要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變能源管理方式，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，弱化項(xiàng)目審批，努力發(fā)揮規(guī)劃在能源管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，最大限度減少審批機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)?！?
不難看出，吳新雄從上任伊始就在不斷努力矯正能源局之前主要職能方向，盡力將能源局的運(yùn)轉(zhuǎn)納入到新的軌道上去。
只不過(guò)，這條軌道的選擇也許并非完全出自吳新雄本人的主觀意愿。風(fēng)口浪尖上的能源局經(jīng)歷了貪腐大案，成為毫無(wú)疑問(wèn)的眾矢之的。適逢國(guó)務(wù)院大幅度削弱中央機(jī)構(gòu)的審批權(quán)力，兩相作用之下，吳新雄對(duì)于能源局的轉(zhuǎn)向，似乎并無(wú)太多選擇。
內(nèi)部調(diào)整
2013年5月，前國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，被中央免去其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并接受調(diào)查。不到一年的時(shí)間之后，2014年4月開(kāi)始，能源局不斷有官員因?yàn)樯嫦舆`紀(jì)被立案調(diào)查。
4月中旬，國(guó)家能源局核電司司長(zhǎng)郝衛(wèi)平被調(diào)查。一個(gè)月后，檢察機(jī)關(guān)以涉嫌受賄犯罪，對(duì)郝衛(wèi)平、煤炭司副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)采取強(qiáng)制措施;后又有國(guó)家能源局副局長(zhǎng)許永盛、新能源司司長(zhǎng)王駿被立案?jìng)刹椴⒉扇?qiáng)制措施。
在新一屆能源局剛剛成立的一年之后，如此高層次、大規(guī)模的反腐風(fēng)暴給能源局帶來(lái)的是巨大的人事震動(dòng)，也讓原能源局的中高層逐漸退出了新一屆的能源局，原電監(jiān)會(huì)的人員成為新一屆能源局領(lǐng)導(dǎo)層的主要力量。
目前，除了市場(chǎng)監(jiān)督司司長(zhǎng)尚未明確之外。新一屆能源局中12個(gè)司的司長(zhǎng)中，有8位來(lái)自原電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)，只有4位屬于原能源局的成員。而在能源局高層中，局長(zhǎng)吳新雄，副局長(zhǎng)史玉波、譚榮堯(兼任監(jiān)管總監(jiān))、王禹民，總工程師楊昆屬于原電監(jiān)會(huì)成員，而副局長(zhǎng)戴曉曙、張玉清、劉琦、總經(jīng)濟(jì)師李冶屬于原能源局成員。
在國(guó)家能源局重組之前，原電監(jiān)會(huì)是正部級(jí)單位，原能源局是副部級(jí)單位，干部的級(jí)別存在一定差異，兩部門職責(zé)整合后，原電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)人員執(zhí)掌核心業(yè)務(wù)部門并不意外。
不過(guò)也有觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)反腐以及隨后的人事調(diào)整，吳新雄更好的掌握了新一屆能源局，使其對(duì)于能源局職能的轉(zhuǎn)變能夠更好的推行下去?！皠㈣F男以及和他一屆在能源局中任職的許多司長(zhǎng)都被調(diào)查了。這至少證明上一屆的能源局的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中有許多腐敗分子，人事上的調(diào)整對(duì)于新一屆的能源局幾乎可以說(shuō)是一種必然?！币晃荒涿膬?nèi)部人士對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)。
與施政轉(zhuǎn)向與人事劇變不同，對(duì)于原電監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)的處理則顯得相對(duì)平緩。按國(guó)家能源局“三定”方案，隸屬于原國(guó)家電監(jiān)會(huì)的6個(gè)電力區(qū)域監(jiān)管局、12個(gè)電力監(jiān)管專員辦公室劃給國(guó)家能源局實(shí)行垂直管理。在2013年11月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室正式下發(fā)新一屆能源局派出機(jī)構(gòu)的“三定”方案之后，對(duì)于新一屆能源局派出機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議也告一段落。
但是，穩(wěn)定的表象之下，也掩蓋難以調(diào)和的矛盾。由于許多省份也成立了由地方發(fā)改委管理的地方能源局。而新一屆能源局又完整地繼承了原電監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，直接成為了國(guó)家能源局的派出機(jī)構(gòu)。這就使得地方上出現(xiàn)了地方能源局和國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)并立的現(xiàn)象。
在職權(quán)上，能源局的派出機(jī)構(gòu)基本沿襲了原電監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)的電力監(jiān)管職能。同時(shí)，具體實(shí)施能源局的電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)、電工進(jìn)網(wǎng)作業(yè)許可證核發(fā)、承裝(修、試)電力設(shè)施許可證核發(fā)的行政審批事項(xiàng)。
在能源局派出機(jī)構(gòu)“三定”之后，其安全監(jiān)管、規(guī)范電力秩序、監(jiān)管油氣市場(chǎng)等方面的職能和地方能源局、安監(jiān)局、煤炭工業(yè)局、經(jīng)信委等部門的職權(quán)相重合，形成了“監(jiān)”而不能“管”的現(xiàn)象。
“按照派出機(jī)構(gòu)三定的內(nèi)容，我們是有權(quán)利將油氣這一塊也監(jiān)管起來(lái)的?！眹?guó)家能源局山東監(jiān)管辦公室的一位工作人員說(shuō)，“但是，項(xiàng)目的審批權(quán)在發(fā)改委的手中。企業(yè)對(duì)于我們的監(jiān)管并不在意。我們也沒(méi)有太多的辦法。”
“想管的管不了，”上述山東省能監(jiān)辦的工作人員對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)，“權(quán)力跟原來(lái)電監(jiān)辦沒(méi)有任何區(qū)別?！?
很明顯，地方能源管理機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍的交叉與不同部門手中權(quán)力的直接相關(guān)。一直以來(lái)，審批權(quán)都是能源局(包括地方發(fā)改委和能源局)實(shí)行管理的主要手段，也是核心權(quán)力。而正是這一核心權(quán)力，在新一屆能源局成立之后，被大幅度地削弱。
搖擺的權(quán)力
從2013年5月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院陸續(xù)公布了中央國(guó)家機(jī)關(guān)取消和下放行政審批項(xiàng)目的名錄。在這幾批名單中，發(fā)改委及其下屬的能源局原本所擁有的能源類相關(guān)審批項(xiàng)目有22項(xiàng)。其中，有7項(xiàng)被下放到了地方政府的主管機(jī)構(gòu)。
在經(jīng)歷了多輪的審批權(quán)取消之后，按照2014年2月公布的《國(guó)家能源局行政審批事項(xiàng)公開(kāi)目錄》，國(guó)家能源局保留了17項(xiàng)能源審批權(quán)。其中3項(xiàng)由能源局派出機(jī)構(gòu)實(shí)施。
正是由于地方能源管理機(jī)構(gòu)的并行存在，導(dǎo)致到現(xiàn)在被下放的權(quán)力還有很多也沒(méi)有明確歸屬。而在國(guó)務(wù)院的文件中，僅以一句“下放省級(jí)投資主管部門”或是“下放地方政府投資主管部門”就籠統(tǒng)概括，并沒(méi)有明確地方主管部門的名稱和職權(quán)范圍。
在我國(guó)現(xiàn)行的能源體制中，行政審批權(quán)力是毫無(wú)疑問(wèn)的核心要素?！皩徟鷻?quán)不僅僅是國(guó)家能源局控制市場(chǎng)的最有效手段，也是利益方進(jìn)行利益交換的重要砝碼。”上述能源局匿名人士對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)，“劉鐵男曾親口表示在沒(méi)有科學(xué)論證之前，不會(huì)批準(zhǔn)交流特高壓項(xiàng)目。但是，國(guó)家在提出光伏并網(wǎng)的要求之后，劉鐵男希望得到國(guó)家電網(wǎng)公司的支持，就批準(zhǔn)了交流特高壓項(xiàng)目。”
隨著劉鐵男的落馬、新能源局的組建、國(guó)務(wù)院密集發(fā)文取消并下放行政部門的審批權(quán)，國(guó)家能源局的實(shí)際權(quán)限被大幅削減。既然審批權(quán)力已經(jīng)失去，即便不主動(dòng)改變施政方向，也會(huì)在體制改革的大趨勢(shì)下，重新被定位。
我們甚至很難去說(shuō)，到底是吳新雄對(duì)于能源局職能的轉(zhuǎn)變需要反腐和審批權(quán)的取消、下放，還是反腐和審批權(quán)的取消、下放被動(dòng)促成了吳新雄對(duì)能源局職能的轉(zhuǎn)變。
權(quán)力所帶來(lái)的另一個(gè)矛盾點(diǎn)是，失去了審批權(quán)的能源局在向更純粹的能源頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對(duì)于一直有志于電改的吳新雄來(lái)說(shuō)，也許又并不一定是一個(gè)好消息。
能源局一向以手握審批權(quán)形象示人的，審批權(quán)的削弱可以說(shuō)是徹底的顛覆。
電監(jiān)會(huì)時(shí)代，由于電價(jià)權(quán)力歸于發(fā)改委，項(xiàng)目審批權(quán)力歸于能源局，加上電監(jiān)會(huì)本身的職責(zé)和權(quán)力缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為沒(méi)有足夠的權(quán)威性，推進(jìn)改革也就無(wú)從談起。
以吳新雄為代表的原電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)成員，經(jīng)歷了反腐風(fēng)暴之后，掌握了能源局人事上的主動(dòng)權(quán)。原本以為，可以以權(quán)力促改革，卻沒(méi)想到遇到了權(quán)力削弱。權(quán)力的削弱，難免會(huì)讓人又重新想起權(quán)力旁落的電監(jiān)會(huì)時(shí)代。
如果不是因?yàn)橄魅鯇徟侵醒爰榷ㄕ?，吳新雄本人的施政理念即使再先進(jìn)，恐怕也很難得到全局上下的一致認(rèn)同，放棄權(quán)利。
在明確審批權(quán)力不斷減少的既定趨勢(shì)之后，能源局可以說(shuō)是失去了直接插手市場(chǎng)運(yùn)行的渠道和方法。而吳新雄本人，又給能源局定下了實(shí)施宏觀職能的大方向。這樣就讓市場(chǎng)對(duì)其推進(jìn)措施和傾向性產(chǎn)生了濃厚的興趣。
作為一個(gè)并不喜歡公開(kāi)表露自己的部級(jí)官員，外界很難直接了解到吳新雄內(nèi)心的施政與改革目標(biāo)究竟在哪，又通過(guò)哪些手段來(lái)實(shí)施。而唯一能夠一窺其中究竟的，就是觀察政策的發(fā)布。市場(chǎng)更加看重新一屆的能源局發(fā)布了哪些政策，這些政策涉及到哪些能源產(chǎn)業(yè)，又會(huì)對(duì)能源結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)產(chǎn)生何種影響。
政策推手
如果說(shuō)，吳新雄對(duì)于能源局施政職能的調(diào)整是加強(qiáng)能源局的宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃職能，那么能源局發(fā)布的每一條政策，其所代表的，就是新一屆能源局或者說(shuō)是吳新雄對(duì)于未來(lái)中國(guó)能源市場(chǎng)、能源結(jié)構(gòu)的一種提前規(guī)劃甚至是宏觀調(diào)整。
從2013年3月原國(guó)家能源局與電監(jiān)會(huì)合并之后，到今年8月，新一屆能源局發(fā)布的政策法規(guī)文件共有36份。而原國(guó)家能源局一年內(nèi)發(fā)布的有關(guān)政策法規(guī)的文件數(shù)量也大約是20多份，從密度和數(shù)量上來(lái)說(shuō)，二者并無(wú)太大區(qū)別。
但是，當(dāng)細(xì)究這些政策法規(guī)文件所涉及的能源類別時(shí)，較大的差異性就表現(xiàn)出來(lái)了。在原國(guó)家能源局2012年的時(shí)間段內(nèi)，政策法規(guī)類的文件以能源科技、煤炭類和石油天然氣類為主，其他如光伏、風(fēng)電、水電、核電等或是只有一兩份文件，或是干脆沒(méi)有涉及。
而到了新能源局時(shí)期，傳統(tǒng)能源開(kāi)始成為“弱勢(shì)群體”。除了因?yàn)楹喜㈦姳O(jiān)會(huì)，需要延續(xù)原本吳新雄在電監(jiān)會(huì)的改革措施，導(dǎo)致電網(wǎng)、直購(gòu)電等電力方面的政策法規(guī)突然增多之外。光伏風(fēng)電為代表的新能源類的政策法規(guī)開(kāi)始占據(jù)新一屆能源局文件的多數(shù)，核電、水電等可再生能源發(fā)電也開(kāi)始被較多涉及。
這正與吳新雄對(duì)于我國(guó)未來(lái)的能源結(jié)構(gòu)和能源工作目標(biāo)相契合。在2014年能源工作會(huì)議中，吳新雄就明確了2014年我國(guó)能源工作的主要目標(biāo)是：1、提高能效;2、控制能耗;3、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu);4、保障能源供應(yīng)。傳統(tǒng)能源，尤其是煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，既不環(huán)保、又很低效，是淘汰并減少能源消耗的主力，而油氣資源我國(guó)并不豐富。因此，推動(dòng)可再生能源的發(fā)展就成為了新一屆能源局的工作重點(diǎn)。
對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，吳新雄本人的態(tài)度可能更具說(shuō)服力。在就任能源局局長(zhǎng)之后，吳新雄本人對(duì)于某類具體能源產(chǎn)業(yè)的講話并不算多，基本是有關(guān)光伏、地?zé)?、?yè)巖氣等新型能源的。
所以，除了光伏風(fēng)電這些“常規(guī)”的新能源，傳統(tǒng)能源中的非常規(guī)天然氣(包括頁(yè)巖氣和煤層氣)、可再生能源中較為冷門的地?zé)崮?，都是吳新雄主政的新一屆能源局政策傾斜的主要方向。也表明了吳新雄在產(chǎn)業(yè)選擇上，穩(wěn)固傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)、大力扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾向性。
對(duì)于歷史悠久，根基雄厚的傳統(tǒng)能源行業(yè)，吳新雄也并沒(méi)有放棄改革的可能性。頁(yè)巖氣和煤層氣就是其叩開(kāi)油氣領(lǐng)域大門的敲門磚。盡管類似《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》之類文件的影響力有限，但是也表明了其堅(jiān)持會(huì)在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域改革的決心。
毫無(wú)疑問(wèn)，吳新雄正在努力的讓新一屆的能源局熟悉、并能夠快速準(zhǔn)確地執(zhí)行自己的新職能：提出能源宏觀上的目標(biāo)(提高能效、控制能耗、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保障供應(yīng));之后，明確需要政策支持的能源類別(例如頁(yè)巖氣、光伏風(fēng)電、地?zé)岬?;給這些能源類別提出相應(yīng)的目標(biāo)(例如頁(yè)巖氣和煤層氣在十三五期間分別達(dá)到年產(chǎn)300億立方米);最后，給予這些能源類別政策法規(guī)上的支持(頒布《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》)。
一年半的時(shí)間，以政策為推手支持能源局對(duì)中國(guó)能源市場(chǎng)及結(jié)構(gòu)的改變，效果很難立即呈現(xiàn)。不過(guò)，能源“十三五”規(guī)劃正在制定當(dāng)中，這將會(huì)是一個(gè)對(duì)國(guó)家能源整體結(jié)構(gòu)能夠產(chǎn)生更具深度和廣度、更直接影響的戰(zhàn)略。而一個(gè)更加強(qiáng)調(diào)能源戰(zhàn)略規(guī)劃的能源局，也似乎正在吳新雄的手中逐漸成型。
“以前能源局的權(quán)力集中在了項(xiàng)目審批上?，F(xiàn)在，在沒(méi)有法律支撐基礎(chǔ)、又缺少權(quán)力的情況下，能源局無(wú)法產(chǎn)生跨部門的影響力。在宏觀層面上，也就沒(méi)有產(chǎn)生任何改革作為的可能性?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心專家王煒翰對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)。
簡(jiǎn)政放權(quán)的大趨勢(shì)與推進(jìn)改革需要權(quán)力支撐，這矛盾的兩點(diǎn)最終在新一屆能源局的施政與管理之中發(fā)生了沖突。也讓人們對(duì)肩負(fù)了能源大部制改革期望的新一屆能源局充滿疑惑。在集合了行政管理和監(jiān)督管理的權(quán)力之后，能源局在改革上并沒(méi)有出現(xiàn)人們期待的大進(jìn)展。合并行政管理與市場(chǎng)監(jiān)管的改革方向也再度引發(fā)業(yè)內(nèi)對(duì)于大部制改革方向的思考。
大部制悖論
從1993年能源部撤銷計(jì)算起，中國(guó)能源行業(yè)已經(jīng)21年沒(méi)有一個(gè)正部級(jí)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一的行政管理。隨著能源在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位提高，尤其是能源安全重要性的增強(qiáng)，國(guó)家層面的能源管理改革再度被擺上了臺(tái)面。
2008年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是大部制改革的第一步。2013年，新一輪的“大部制”改革方案起草已基本完成。盡管此前廣為流傳的“大能源”暫未列入此輪改革的重點(diǎn)，但是國(guó)家能源局職能的進(jìn)一步擴(kuò)大表明了未來(lái)能源大部制改革的方向不會(huì)改變。
不過(guò)，將行政權(quán)力和市場(chǎng)監(jiān)管合并，似乎是否定了之前在能源行業(yè)執(zhí)行的行政管理和市場(chǎng)監(jiān)管相互獨(dú)立的原則和方向。
“銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的獨(dú)立都證明了我國(guó)在行政與監(jiān)管獨(dú)立上做的是成功的。因此，能源局和電監(jiān)會(huì)的合并難免會(huì)給人一種“改革倒退”的印象。”行政法專家劉東剛對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)，“但是歐美國(guó)家監(jiān)管獨(dú)立的成功并不代表我們一定要完全照搬，日本也有行政和監(jiān)管統(tǒng)一的成功案例?！?
國(guó)際上相對(duì)主流的能源管理模式，是歐美國(guó)家能源行政管理與市場(chǎng)監(jiān)管相互獨(dú)立的模式。我國(guó)之前借鑒此種模式，成立了國(guó)防科工委、安監(jiān)總局、電監(jiān)會(huì)等專業(yè)化的能源監(jiān)督管理職能機(jī)構(gòu)。
但是，歐美國(guó)家的行政管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)所擁有的職能與國(guó)內(nèi)不盡相同。“國(guó)外能源部最大的權(quán)力在于推動(dòng)立法機(jī)構(gòu)立法，平時(shí)的主要工作是制定國(guó)家的能源戰(zhàn)略規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！鄙鲜龇蓪＜艺f(shuō)，“而監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法律的執(zhí)行者，對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督，從某種意義上說(shuō)，是可以決定企業(yè)的項(xiàng)目能夠開(kāi)工建設(shè)的把關(guān)人?！?
而中國(guó)的能源機(jī)構(gòu)所行使的職權(quán)恰恰相反，將審批權(quán)力牢牢控制住的發(fā)改委和能源局讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)可監(jiān)。在新一屆能源局成立之后，情況已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變。吳新雄對(duì)于能源局職能轉(zhuǎn)變的努力正在逐漸收到成效。國(guó)務(wù)院對(duì)于審批權(quán)的取消和下放又客觀上加速了這一進(jìn)程。
只是，這種尷尬并未完全消失。而是從中央機(jī)構(gòu)中轉(zhuǎn)移，發(fā)生在了能源局派出機(jī)構(gòu)與地方發(fā)改委、能源局之間，也正是上文中山東省能監(jiān)辦所遇到的問(wèn)題。這也就需要地方大部制改革與中央的配合。
隨著能源局“轉(zhuǎn)型”的逐步進(jìn)行，未來(lái)能源大部制的框架也開(kāi)始逐漸明晰：未來(lái)的能源部不再握有項(xiàng)目審批的權(quán)力，主要工作是推動(dòng)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行能源相關(guān)的立法工作、制定國(guó)家能源戰(zhàn)略和能源規(guī)劃并推動(dòng)實(shí)施。而能源各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)則類似銀監(jiān)會(huì)成立之前，隸屬于能源部，相對(duì)獨(dú)立，執(zhí)行能源法律法規(guī)，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)于能源項(xiàng)目具有“一票否決”的權(quán)力。
當(dāng)然，能源大部制也絕對(duì)不是解決現(xiàn)有問(wèn)題的靈丹妙藥。被取消的審批權(quán)畢竟只是眾多行政權(quán)力的一部分。作為唯一一個(gè)高度集中統(tǒng)一的部級(jí)能源行政管理機(jī)構(gòu)。未來(lái)的能源部不僅可以集合所有行業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力，還握有最重要的建議立法權(quán)。
副部級(jí)的國(guó)家能源局擁有能源類的項(xiàng)目審批權(quán)就帶出了一連串的貪腐案件，未來(lái)的能源部又如何保證更大的權(quán)力不會(huì)被用來(lái)謀取私利?將所有能源行業(yè)監(jiān)管都統(tǒng)一到能源部旗下，說(shuō)起來(lái)只是一句話，但是如何將監(jiān)管權(quán)力從其他部門剝離?如果是其他部門并入能源部，除了權(quán)力分配的問(wèn)題，還有頗具中國(guó)特點(diǎn)的行政級(jí)別的問(wèn)題需要考慮。
現(xiàn)存的新一屆能源局可以說(shuō)是最接近未來(lái)大部制能源部的國(guó)家機(jī)關(guān)。但是，無(wú)論是權(quán)力關(guān)系、反腐措施、施政方向還是機(jī)構(gòu)間關(guān)系，新能源局在這些方面都遲遲未能解決，甚至是提出一個(gè)解決方案。
正在進(jìn)行中的“十三五”能源規(guī)劃將會(huì)成為檢驗(yàn)新一屆能源局在能源戰(zhàn)略制定職能履行上的試金石。按照時(shí)間表，“十三五”能源規(guī)劃明年1月正式開(kāi)始起草，2016年上報(bào)。如果“十三五”規(guī)劃能夠順利完成并且得到實(shí)施，那么也就意味著能源局在施政職能轉(zhuǎn)變上獲得了階段性的成功。
隨著能源局在戰(zhàn)略制定，規(guī)劃方面職能的加強(qiáng)，能源法律體系的缺失所帶來(lái)的問(wèn)題也會(huì)逐漸暴露。能源局另外一項(xiàng)重大權(quán)力——建議立法的權(quán)力——也會(huì)開(kāi)始逐漸得到重視，并影響能源立法。最終，能源局的整體職能轉(zhuǎn)變也會(huì)最終完成。
“在沒(méi)有能源法，能源局的級(jí)別也只有副部級(jí)的情況下，能源局的戰(zhàn)略層次也相對(duì)較低。只有能源大部制真正實(shí)行起來(lái)，能源局或者是未來(lái)的能源局有了推動(dòng)立法，制定國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略的能力時(shí)，能源大部制的集中式管理，才算是最終成型了?！眲|剛說(shuō)。(本文為《能源》雜志2014年9月刊封面文章 記者 武魏楠)
原標(biāo)題:能源局“雄”心
