中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：如果改革不觸及輸配分離，那么不僅成本依然難以厘清，電價(jià)也有上漲風(fēng)險(xiǎn)，更無力為電力市場長期困境解套，改革也就有中道夭折的風(fēng)險(xiǎn)。
有非正式的消息表明，我國的電力改革草案將以“放開兩頭，監(jiān)管中間”為基本的模式，并且政府不再制定發(fā)電計(jì)劃。這一不算完整的信息如果屬實(shí)，那將意味著我國的電力改革基本延續(xù)“增量”改革的思路。但是，不幸的是，在當(dāng)前的環(huán)境下，這一改革方案的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并且沒有體現(xiàn)改革的重點(diǎn)——輸配環(huán)節(jié)，還蘊(yùn)藏著不小的電價(jià)上漲風(fēng)險(xiǎn)。本文將就此進(jìn)行一些初步的探討。
關(guān)于我國改革的幾個(gè)特點(diǎn)與邏輯
改革無疑涉及利益調(diào)整，任何的改革都有贏家與輸家，但是利益調(diào)整、零和游戲顯然不是電力改革的全部，否則改革就應(yīng)該叫做“你死我活的斗爭”了。我國的改革，還有(或者需要有)以下幾個(gè)特點(diǎn)：
我國改革的起點(diǎn)已經(jīng)不低?？v觀過去20年的電力改革歷史，發(fā)達(dá)國家的主要?jiǎng)恿υ谟诮?jīng)濟(jì)效率、競爭與自由選擇，最近還可能需要加上智能電網(wǎng)與可再生能源發(fā)展。而東歐轉(zhuǎn)型國家、南美國家更多地通過電力改革，出售國有資產(chǎn)與私有化，解決外債與財(cái)政問題，并開放市場，從而具備加入一些國家集團(tuán)(比如歐盟、經(jīng)合組織)的資格。我國的改革沒有其他發(fā)展中國家的問題(比如總體投資不足、國家財(cái)政吃緊等。當(dāng)然，值得指出的是，筆者認(rèn)為，這是上一輪改革與我國的整體經(jīng)濟(jì)與行政管理體制的紅利，而不是其他因素，特別不是壟斷因素的貢獻(xiàn))，也不會(huì)進(jìn)行“休克療法”式的改革，其目標(biāo)將與發(fā)達(dá)國家的目標(biāo)接近。這是一個(gè)很高的起點(diǎn)。
改革是“做大蛋糕”的效率改革。效率損失突出地存在于不合理的行政管制電價(jià)體系當(dāng)中，特別是遠(yuǎn)距離輸電的定價(jià)體系。在當(dāng)前體系當(dāng)中，四川水電大發(fā)的情況下，本地甚至出現(xiàn)過用電緊張，卻要長距離、耗費(fèi)高成本運(yùn)到千里之外，這在市場化的電價(jià)體系內(nèi)是無法想象的。更有甚者，“外送電價(jià)不高于本地上網(wǎng)電價(jià)”居然成為外送電的原則，這是顯著的“縮小蛋糕”造成效率損失的做法。在起作用的電力市場條件下，本地的用戶由于可以節(jié)約輸電成本，無疑相比遠(yuǎn)端用戶的競爭力更強(qiáng)，電力只有充分滿足本地需要的基礎(chǔ)上，才有外送的動(dòng)力。
事實(shí)上，唯有“做大蛋糕”，即使出現(xiàn)“輸家”，系統(tǒng)才有新的額外的剩余去補(bǔ)償輸家。這應(yīng)該是我國改革的動(dòng)力之一。
改革是能力建設(shè)。改革是復(fù)雜的、細(xì)節(jié)導(dǎo)向的。無論是躉售、零售電力市場設(shè)計(jì)，交易、調(diào)度與輸電體系的分割與協(xié)作，從管制體系到放松管制體系的過渡，市場化主體產(chǎn)權(quán)、核算的變更，監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)與方式等，都需要從理論指導(dǎo)到具體實(shí)施的能力與領(lǐng)導(dǎo)力。
美國麻省理工學(xué)院資深電力管制與產(chǎn)業(yè)組織教授喬斯科(Joskow)在回顧世界各國改革20年的文章中寫道“我們必須認(rèn)識(shí)到，一個(gè)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的競爭性電力躉售與零售市場的建立，無論在技術(shù)上還是政治上，都是極具挑戰(zhàn)的”，說的就是這一點(diǎn)。
具體到我國，之前有東北、華東電力改革試點(diǎn)及其停止的解讀，現(xiàn)有碳交易市場建設(shè)的摸索，其中能源建設(shè)內(nèi)容涉及方方面面，有些至今仍在尋找解決方案，需要各方面的專業(yè)人員的參與與貢獻(xiàn)。
改革必須降低電價(jià)。理論上，促進(jìn)競爭的改革可以做到電力價(jià)格的明顯下降，取得改革的紅利，這也為智利、英國等國的改革所證明。但是操作不好，也可能完全是另外一個(gè)景象，比如俄羅斯。這是對改革順序的非常高的要求。
要評估改革的影響，有必要假設(shè)如果沒有改革，電力系統(tǒng)與行業(yè)會(huì)如何發(fā)展，電價(jià)將如何變化。但是如此的“反事實(shí)(er-factual)”的基準(zhǔn)線在現(xiàn)實(shí)中是觀測不到的。判斷改革引發(fā)的電價(jià)變化，首先需要把那些非改革因素的變化，比如燃料價(jià)格、補(bǔ)貼變化、電價(jià)結(jié)構(gòu)變化固定住。將現(xiàn)實(shí)中電價(jià)的漲跌全部歸于“改革”單一因素，是一個(gè)簡單的邏輯錯(cuò)誤。
如果現(xiàn)有的體系完全不動(dòng)(如同一些學(xué)者建議的那樣)，那么增加售電主體必然意味著增加交易成本，價(jià)格不動(dòng)(不漲)是很難的。如果行政硬要限價(jià)，那反而跟改革的目的背道而馳，又退回到了改革之前的狀態(tài)。
電力改革，如果操作過程中，由于改革的確造成了“電價(jià)”的上漲，那筆者悲觀地認(rèn)為，改革注定要失敗。因?yàn)椤案母锞褪菨q價(jià)”的刻舟求劍、缺乏邏輯的說法在民眾意識(shí)中根深蒂固，也為反改革者提供了口實(shí)。所以，改革要有吸引力，必須不能引發(fā)電價(jià)的上漲。
改革需要足夠的政治意愿。我國的電力改革，起點(diǎn)不低，未來的改革還充滿不確定性，需要很高的能力，還不能引發(fā)電價(jià)的上漲。這頗有點(diǎn)“費(fèi)力不討好”的意思。事實(shí)上，在我國，特別是電力行業(yè)從業(yè)者當(dāng)中，“保證安全，不出事”是基本的電力運(yùn)行目標(biāo)，筆者對此非常贊同。
但是將“保證安全”作為電力改革的目標(biāo)，甚至將“改革”與安全對立起來，貌似政治正確，實(shí)則缺乏有效信息含量與必要論證。的確，電力改革如果造成了安全問題，那是得不償失的，但是這只是個(gè)約束。電力改革也并不會(huì)必然損害安全。將保證安全定位為目標(biāo)，那的確不需要什么改革了，甚至還可以退回到計(jì)劃大一統(tǒng)時(shí)期(拉閘限電基本可以解決所有問題)。作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體(基于購買力評價(jià)基礎(chǔ))的我國，應(yīng)該有更高的追求。
但是無疑，現(xiàn)實(shí)可能出現(xiàn)的各種問題(比如改革力度不夠、改革衍生與配套措施不足、利益集團(tuán)誤導(dǎo)、能力不足等)會(huì)給決策者巨大的壓力。阿根廷、東歐部分國家的電力改革暴露出很多電力供應(yīng)可靠性問題，俄羅斯目前已經(jīng)基本退回到改革之前的狀態(tài)，美國的部分州也走了回頭路(事實(shí)判斷，不涉及“好”還是“壞”的價(jià)值判斷)。
上述提及的喬斯科教授在提示改革的挑戰(zhàn)之后接著說，這些問題的存在，并不意味著構(gòu)建電力躉售、零售市場以及電力放松管制、重組改革的建議是錯(cuò)誤的。只有經(jīng)過改革，一些重要的效率、監(jiān)管、運(yùn)行的問題才能得以透明化，以便政府監(jiān)管者與民眾更好的理解，并尋找相應(yīng)的對策與解決方案(理論上都已經(jīng)存在)。根本的問題是，政府能否在互斥性的方案中做出合理選擇，并有抵制利益集團(tuán)壓力的足夠的政治意愿，實(shí)施改革。
我國輸配領(lǐng)域存在較多的“剩余”
為何說我國的輸配環(huán)節(jié)應(yīng)該是改革的重點(diǎn)，這根源于這部分效率的提升空間最大。這可以從中美電價(jià)的結(jié)構(gòu)比較的實(shí)證看出來。
中美兩個(gè)大國內(nèi)部的價(jià)格差異都比較大，美國的電價(jià)隨著燃料價(jià)格、需求變化的波動(dòng)非常劇烈。但是總體上，美國與中國的批發(fā)電價(jià)是非常接近的，大致都在0.3-0.5元/kWh之間(東部高、西部低)，而在某些時(shí)段，美國的價(jià)格可能下降到更低的水平。
但是在零售端，雙方的電價(jià)水平拉開了巨大的差異。美國的工業(yè)電價(jià)2013-2014年維持在6-7美分/kWh左右的水平，與批發(fā)電價(jià)的差異非常小。這表明了其電價(jià)結(jié)構(gòu)中，輸配成本、各項(xiàng)稅費(fèi)都非常少。這也比較符合電力的成本變化，工業(yè)大用戶電壓等級高，用電量大，所需的傳輸成本有限。輸配成本主要發(fā)生在配網(wǎng)側(cè)的居民與商業(yè)用戶，其高價(jià)格也反映了這一點(diǎn)，電價(jià)水平比工業(yè)用戶高出接近一倍。
而我國的工商業(yè)電價(jià)基本在0.6-1元的水平，相比美國，其價(jià)格水平高出55%-70%，甚至更多。這源于更高的稅負(fù)水平(17%的增值稅)，各種附加(基金)、交叉補(bǔ)貼以及輸配加價(jià)。從用電結(jié)構(gòu)而言，美國的居民商業(yè)用戶用電量占到了總用電量的75%，工業(yè)用電只占25%左右。而我國正好反過來，工業(yè)用電占75%，而居民商業(yè)各占10%與15%左右的份額。
我國工商業(yè)終端電價(jià)比批發(fā)價(jià)高出了如此之多，筆者嘗試對高的因素進(jìn)行分解?？紤]到工商業(yè)對居民農(nóng)業(yè)的交叉補(bǔ)貼(用占總量85%的電力去補(bǔ)15%的電量部分，也就是工業(yè)提高1分錢，就可以給居民提供5.5分的補(bǔ)貼)，這部分大概可以解釋20-25%的電價(jià)差異，加上17%的稅收，以及5%左右的各種附加，總體上可以解釋大致45%-50%的電力加價(jià)。
但是，仍舊有歸屬于輸配環(huán)節(jié)的10%-25%的差異是無法解釋的。筆者無意將這部分全部歸結(jié)于輸配租金(經(jīng)濟(jì)利潤)方面的差距。一方面，中國的輸配成本有一些增加的因素，比如人口布局更加分化，電力供應(yīng)的成本較高;電網(wǎng)年代新，投資成本更大。但是同時(shí)，也有很多因素中國是應(yīng)該低于美國的，比如輸電設(shè)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期多為財(cái)政直接投資，不屬于商業(yè)項(xiàng)目，而電網(wǎng)年代新，其輸電損失成本也可以更小，國產(chǎn)化制造與人工等成本也比美國低很多。
如果以“降本增效”作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，那么以上實(shí)證判斷的含義就是：壟斷下的“輸配”環(huán)節(jié)應(yīng)是改革的重點(diǎn)。當(dāng)然，以上僅是估算，在目前可得的數(shù)據(jù)條件下，也只能這么做。這也從一個(gè)側(cè)面反映了中國的電力改革，特別是輸配端的改革是多么有必要。輸配環(huán)節(jié)內(nèi)部與售電環(huán)節(jié)之間所有權(quán)或者核算的分割，是成本透明性的必要前提，它可以幫助解釋為什么中國的輸配成本是如此之水平，以及未來可以通過何種途徑提高效率，降低成本。
但是，從目前的非正式消息來看，輸配環(huán)節(jié)的改革，即使是最小方式的財(cái)務(wù)核算分開，都沒有體現(xiàn)在電力改革方案中。這樣的話，所謂的“監(jiān)管中間”如何監(jiān)管，跟現(xiàn)在有何區(qū)別就是一個(gè)大大的問號(hào)。
省為實(shí)體的電網(wǎng)改革仍具有可行性
拆分為省對改革能力的要求可控。這一點(diǎn)應(yīng)該是顯而易見的。相對于輸配分開，輸電、交易、調(diào)度等體系物理或者核算分割與彼此協(xié)作，拆分為省網(wǎng)，將原有職能基本固定，逐漸網(wǎng)運(yùn)分開，明確輸配電成本，積累經(jīng)驗(yàn)以及進(jìn)一步的改革，是相對容易操作的。即使出現(xiàn)了一些問題，問題的范圍也能控制在省級范圍之內(nèi)，也可以先做一些特別的試點(diǎn)，改革的順序相對靈活。
省網(wǎng)獨(dú)立不會(huì)造成資源優(yōu)化配置壁壘。理論上，資源優(yōu)化配置的動(dòng)力來自于地區(qū)間的成本特性差異，這與企業(yè)是否大統(tǒng)一沒有關(guān)系。上世紀(jì)的最后幾年，中國整體經(jīng)濟(jì)形勢低迷，能源與電力消費(fèi)甚至出現(xiàn)負(fù)增長，這種情況下，二灘站與三峽水電的電力消化成了大問題，發(fā)電能力閑置嚴(yán)重，大一統(tǒng)并不能充分保證資源優(yōu)化配置。目前，國網(wǎng)與南網(wǎng)間的電力交換的存在，也說明大一統(tǒng)對保證資源優(yōu)化配置并不必要。關(guān)鍵是交易或者貿(mào)易的動(dòng)力是否存在，大一統(tǒng)的電網(wǎng)模式，既不充分，也不必要。
更進(jìn)一步，由于電力傳輸高損耗的特點(diǎn)，過長距離的輸電(比如超過1500公里)在多數(shù)情況下都不會(huì)是資源優(yōu)化配置的方向。過去發(fā)生的水電消納困難，到底是行政不當(dāng)干預(yù)資源優(yōu)化配置問題(不買便宜的，只買本地子公司的)，還是長距離輸電缺乏經(jīng)濟(jì)吸引力，并不顯然。其原因是復(fù)雜的，一些先入為主的看法(比如省為實(shí)體限制了清潔能源消納，所以就擴(kuò)大實(shí)體的地理覆蓋范圍。演化到現(xiàn)在，西電東送朝向了另一個(gè)極端方向，成為了政治任務(wù))，更多的是基于那個(gè)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)環(huán)境而來，可能對目前的改革并沒有確切的含義。這需要細(xì)致的實(shí)證分析。
事實(shí)上，這一點(diǎn)在2005年初，《電網(wǎng)建設(shè)》刊發(fā)吳敬儒先生的《我國特高壓交流輸電發(fā)展前景》一文就提及了這種輸電的動(dòng)態(tài)變化。其稱“國內(nèi)外的實(shí)踐表明，大型水電站在建設(shè)初期主要向遠(yuǎn)處負(fù)荷中心地區(qū)供電，隨著附近及輸電線路經(jīng)過的中間地區(qū)的用電增加，遠(yuǎn)距離送電量日益減少，向附近及中間地區(qū)的供電量逐漸增加”。這種動(dòng)態(tài)變化意味著，交流輸電方式(可以有中間落點(diǎn))，基于遠(yuǎn)端市場的需求來論證特高壓的必要性是站不住腳的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)使得遠(yuǎn)距離落地越來越缺乏競爭力。而直流屬于點(diǎn)對點(diǎn)的能源輸送，高投資與高損耗(相比其他交通方式，比如輸煤與輸氣)是其基本的技術(shù)特點(diǎn)。在超導(dǎo)技術(shù)沒有重大突破的背景下，其長距離輸送電力的損耗與投資形成的成本，競爭力無法與本地發(fā)展電源可比將是最可能的情況。即使時(shí)間次序上，先有長距離輸電，那么其形成的電價(jià)水平也將刺激本地低成本機(jī)組的建設(shè)，從而在競爭格局中無法獲得市場份額。
“無電可輸”，似乎是長距離輸電長期動(dòng)態(tài)發(fā)展的宿命。如果以政府行政命令的方式強(qiáng)制外送遠(yuǎn)端目標(biāo)，那意味著整體的效率損失。這種損失，必然體現(xiàn)在發(fā)電、輸電或者用電的一方或者幾方的收益上(從我國水電的外送看，人為壓低水電價(jià)格，并時(shí)有限制本地競爭性使用，主要是在擠壓發(fā)電方與本地用電用戶)。
省網(wǎng)有利于有效監(jiān)管。拆分為省級電網(wǎng)，的確在省內(nèi)，其仍舊是壟斷經(jīng)營的，直接的競爭短期不會(huì)有。但是同業(yè)對標(biāo)形成的間接競爭是存在的，并且隨著大用戶直購電、輸電網(wǎng)絡(luò)無差別開放的推行，省級公司的市場力量與游說能力會(huì)有效削弱。理清電網(wǎng)輸配電的成本是核定輸配電價(jià)，構(gòu)建“多買多賣”電力市場的前提。從這一意義上來講，為了規(guī)避壟斷“俘獲”與信息不對稱問題，“拆分電網(wǎng)”是理清電網(wǎng)成本的現(xiàn)實(shí)可行路徑。這將為有效的監(jiān)管提供前提。
“四放開、一獨(dú)立”如果實(shí)現(xiàn)，似乎也沒有必要從業(yè)務(wù)職能角度維持一個(gè)垂直一體化的電網(wǎng)公司(電力交易必然是分散的)，其職能完全分散到省，以及跨區(qū)跨省聯(lián)絡(luò)線專門公司。
省網(wǎng)獨(dú)立符合電網(wǎng)發(fā)展趨勢，不影響規(guī)劃的效果。電力系統(tǒng)靈活性與智能化要求進(jìn)一步迫切、電力傳輸特點(diǎn)限制的背景下，盡量減少電力輸送規(guī)模, 保持本地化消納是電網(wǎng)的發(fā)展趨勢。如果我國的電網(wǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)省為資產(chǎn)實(shí)體，那么基本意味著全世界的趨同趨勢。美國的電網(wǎng)公司平均不會(huì)超過一個(gè)州的地理范圍，歐洲大大小小的國家眾多，任何電網(wǎng)公司覆蓋的地理范圍也很有限。
此次草案也提及電網(wǎng)規(guī)劃的內(nèi)容。拆分為省級電網(wǎng)之后，的確大一統(tǒng)的規(guī)劃的難度會(huì)加大。但是大一統(tǒng)的規(guī)劃需要做到何種程度仍舊是一個(gè)開放的問題。
就筆者的看法而言，以前的規(guī)劃更像是社會(huì)規(guī)劃者(social planner)模式。根據(jù)一個(gè)預(yù)期的需求，討論如何去滿足的問題，其中包含著不斷的定位、簡化處理，才能推導(dǎo)出所謂的規(guī)劃目標(biāo)。不考慮價(jià)格水平，不考慮需求存在的固有的不確定性，這種基于一個(gè)不可靠前提的“分餅式”規(guī)劃即使在方法論上有探討的必要，從可應(yīng)用性角度的價(jià)值也待考。
未來需要的規(guī)劃，是一種基于“問題解決方案”的演化模式。針對目前電力系統(tǒng)存在的諸如輸電阻塞、調(diào)峰不足、短路電流等問題提出邊際上的解決方案。涉及省間與區(qū)域間的部分線路走向與設(shè)計(jì)，具有一定的外部性影響(規(guī)模經(jīng)濟(jì)、整體潮流影響等)，需要超越小地理尺度的規(guī)劃，中央政府可以做一些協(xié)調(diào)與決策指導(dǎo)。省為實(shí)體并不會(huì)對這個(gè)程度的規(guī)劃產(chǎn)生大的不利影響。
省網(wǎng)實(shí)體相對靈活，可為進(jìn)一步改革與重組奠定基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，全國統(tǒng)一電力市場的提法大而不當(dāng)。沒有地理范圍更小的競價(jià)市場的建設(shè)與經(jīng)驗(yàn)積累，更大的市場無從談起。任何實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的市場，都基本是從小的市場一步一步擴(kuò)大、連接而成的。小尺度的電力市場的運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)了不同地區(qū)的電價(jià)水平與結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，省級間電力市場連接并同步運(yùn)行，增強(qiáng)電力市場設(shè)計(jì)的能力與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立更大地理范圍的電力市場必要性才能被理解。全國電力市場，這將是第一步省級電力市場建設(shè)之后的事情。
當(dāng)然，整體思路上拆分電網(wǎng)，并不意味著31個(gè)省份都需要這樣。南方電網(wǎng)公司作為我國上一次改革的試驗(yàn)田，有其特定的改革探索目的;華東電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)比較緊密，地區(qū)間差異也比較小，電力市場構(gòu)建地理覆蓋范圍大一些技術(shù)上也容易操作，這都可以作為更大的資產(chǎn)單位。但是，有些區(qū)域，其拆分為省級公司，將激發(fā)其巨大的活力，幫助其形成正確的電力結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)，比如遼寧的風(fēng)核非化石系統(tǒng)、甘肅的風(fēng)光可再生系統(tǒng)，四川的水天然氣系統(tǒng)。這些地區(qū)由于資源稟賦豐富，將擁有低到美國中西部地區(qū)的電價(jià)水平，對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與外送電力到其他省份(某些時(shí)段與節(jié)點(diǎn)，基于本地需求充分滿足的前提下)形成巨大的激發(fā)。
總結(jié)
“放開兩頭、監(jiān)管中間”的改革很清楚，也很容易操作，對現(xiàn)有的格局觸動(dòng)最小，可能政府發(fā)幾個(gè)文件(允許售電、增量配電的市場主體，輸配電價(jià)格體系標(biāo)準(zhǔn)、交易中心換牌公示)就基本夠了。但是無疑，這種改革屬于“最快的火車，卻到達(dá)了錯(cuò)誤的車站(Fast train to the wrong station)”。
由于沒有對系統(tǒng)無謂損失最多的輸配環(huán)節(jié)的效率改革，力度不夠。即使改革出現(xiàn)了新的市場主體，新增加的市場交易成本與新的市場失靈(比如缺乏實(shí)時(shí)電價(jià)與消費(fèi)者響應(yīng))的存在，極可能導(dǎo)致電力價(jià)格上漲的局面，改革就有可能遭到抵制與詆毀，改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)不小。
我國的電力改革，必須給民眾以更強(qiáng)的政治承諾信號(hào)，以打破壟斷作為核心內(nèi)容，以建立較小地理尺度的電力市場為優(yōu)先任務(wù)。以物理資產(chǎn)分割為輸配電的基本改革目標(biāo)，以財(cái)務(wù)分開核算為底線。拆分電網(wǎng)為省級網(wǎng)公司，是力度尚可，風(fēng)險(xiǎn)不大的改革選擇，也可以為進(jìn)一步的改革奠定監(jiān)管、能力建設(shè)與未來電網(wǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)。(張樹偉(卓爾德環(huán)境研究與咨詢中心)、秦旭映(清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院))
原標(biāo)題:【電改重啟】改革方案力度不夠、風(fēng)險(xiǎn)不小
