文/吳疆(中國人民大學經(jīng)濟學院教授）
2002年電改之后電網(wǎng)領域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)：一是行業(yè)公共權(quán)力的壟斷，既當判員，又當一方運動員；二是業(yè)務規(guī)模的壟斷，企業(yè)規(guī)模已經(jīng)超越“規(guī)模經(jīng)濟”的上限；三是業(yè)務鏈條的壟斷，即是獨家批發(fā)商，又做主要零售商；四是技術創(chuàng)新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商。
電改的水多深？
編者注：圍繞著新的電改方案，不同專家學者紛紛直言不諱表明自己的觀點，此前肖鵬、曾鳴作為長期關注并參與電力體制改革的專家，鮮明指出：本輪電改的關鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否通過立法實現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化至關重要。
中國人民大學經(jīng)濟學院教授吳疆浸淫電力行業(yè)多年，直言2002年電改之后電網(wǎng)領域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)：一是行業(yè)公共權(quán)力的壟斷，既當裁判員，又當一方運動員；二是業(yè)務規(guī)模的壟斷，企業(yè)規(guī)模已經(jīng)超越“規(guī)模經(jīng)濟”的上限；三是業(yè)務鏈條的壟斷，即是獨家批發(fā)商，又做主要零售商；四是技術創(chuàng)新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商。
吳疆認為，新一輪電改需要削弱壟斷利益集團、理順地方權(quán)責、激發(fā)市場活力、塑造新經(jīng)濟增長點，全面提升電力產(chǎn)業(yè)的價值。
全文如下
電力市場化改革，是自上世紀80年代以來的一股世界性潮流。中國的電力體制改革，是世界性電力市場化改革的一部分，同時也具有鮮明的中國特色。
1、改革是一種中國式的發(fā)展方式
建國以來，中國僅國家層面的管電體制既已歷經(jīng)11次變革。其中，1978年之前，中國管電體制的沿革，多是圍繞專業(yè)管理(電力部)還是綜合管理(能源委/能源部)、水利為主(水利電力部)還是火電為主(電力部)來進行；而1978年之后，隨著改革開放的不斷深入，中國電力體制改革順應國內(nèi)/國際潮流也明確了市場化的基本指向。
改革開放以來中國電改的演進軌跡
| 1978—2002年 | 2002年電改 | 新一輪電改 | |
| 背景 |
長期缺電不適應改革開放 |
亞洲金融危機后短暫不缺電 | 新的歷史階段，要求電力產(chǎn)業(yè)發(fā)揮更大價值 |
| 目標 |
吸引投資，保障供應 |
提高效率，維護秩序 | 破除壟斷，釋放生態(tài)承載價值/系統(tǒng)整合價值，塑造新經(jīng)濟增長點 |
| 問題 |
獨家辦電，投資短缺 |
省間壁壘，系統(tǒng)內(nèi)/外矛盾 |
產(chǎn)業(yè)內(nèi)部制度失衡，削弱中央，排擠地方 |
| 措施 |
政企分開，多家辦電 |
廠網(wǎng)分開，市場監(jiān)管 | 調(diào)整產(chǎn)業(yè)制度安排，強化國家控制，理順地方權(quán)責 |
| 公權(quán)安排 |
調(diào)度與發(fā)電、供電等相互獨立 |
調(diào)度與電網(wǎng)企業(yè)一體 | 調(diào)度與電網(wǎng)企業(yè)分離，服務于政府機構(gòu) |
| 市場格局 |
各網(wǎng)省電力(局)公司相對均衡 |
國網(wǎng)公司高度集權(quán)，一家獨大 | 拆分電網(wǎng)至經(jīng)濟規(guī)模，形成類似發(fā)電的比較競爭格局 |
| 交易分配 | 多發(fā)/多購，統(tǒng)一計劃分配 | 電網(wǎng)企業(yè)獨買/獨賣 | 對稱開放大用戶直購，形成多買/多賣市場格局 |
| 供應保障 |
中央/地方分級分權(quán)，雙重領導 |
央進地退，地方保電責任不明 | 中央/地方錯位專營，建立權(quán)責對等的地方保電機制 |
| 技術創(chuàng)新 |
要素投入主導，技術含量有限 |
科技推動顯著，出現(xiàn)壟斷壁壘 | 破除壟斷，坐實地方，推進新技術新產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展 |
如表所示，在改革開放初期，中國電改的基本任務是保障供給、吸引投資，主要是通過多家辦電、政企分開、保障性電價等政策措施來明晰產(chǎn)權(quán)；亞洲金融危機之后，中國電改的基本任務轉(zhuǎn)向提高效率、引進競爭，主要是通過廠網(wǎng)分開、市場監(jiān)管、激勵性電價等政策措施來提高競爭有效性；而在新的歷史階段，通過進一步把握總體形勢，抓住改革要害，堅守行業(yè)特性，在公權(quán)安排、市場格局、交易分配、供應保障、技術創(chuàng)新等環(huán)節(jié)都有望將電改進一步推進深化。
由此可見，中國電改歷程的一些基本特點：
一是雖然歷經(jīng)了不同階段，但中國電改的市場化大方向始終沒有改變，對于市場形勢的判斷特別是對市場化內(nèi)涵的認識則在不斷深入；
二是改革已成為常態(tài)，不斷深化改革與時俱進已成為一種中國特色的發(fā)展方式，這是中國獨特政治優(yōu)勢的體現(xiàn)，可把更多精力用于“怎么改”而非“為啥改”；
三是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性突出，電改亦然，當前所面臨的很多問題，僅僅是改革過程中階段性試驗性的東西，既非行業(yè)傳統(tǒng)、也非國際通行、絕非不可改變；
四是市場化改革的方向是既定的，但改革方案是暫態(tài)的，每一輪次或大或小的電改，具體內(nèi)容都是可以妥協(xié)的，但妄想固化利益格局、謀求千秋萬代同樣是不可能的。
2、電力市場化改革的內(nèi)涵與范疇
建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，是中國共產(chǎn)黨領導中國人民所進行的偉大實踐，是人類經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律及其普世價值的體現(xiàn)。電力市場化改革，是自上世紀80年代以來全球電力(能源)領域的重要發(fā)展動向，擁有明晰產(chǎn)權(quán)、有效競爭等市場經(jīng)濟的基本內(nèi)涵。
電力市場化改革的基本內(nèi)涵
電力市場化改革的基本內(nèi)涵
如表所示，電力市場化改革的基本內(nèi)涵，明確了各國電力市場化改革的基本方向，同時也規(guī)定了中國電力體制改革的主要范疇：
| 管電職能改革 |
價格——目標、機制、水平、程序
準入——科學性、中立性、責任機制 國有資產(chǎn)——價值/使用價值、競爭性/壟斷性 |
| 管電機構(gòu)調(diào)整 |
層次——核心治理、次級 監(jiān)管類型——政策、經(jīng)濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管 業(yè)務——行業(yè)監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管 |
| 產(chǎn)業(yè)制度完善 |
橫向治理——規(guī)模優(yōu)化、業(yè)務組合
縱向治理——環(huán)節(jié)拆分、附加值擴展 公共治理——調(diào)度/交易/輸電等公共組織安排、網(wǎng)絡/非網(wǎng)絡市場劃分 |
由此可以發(fā)現(xiàn)：
一是電力市場化改革的內(nèi)涵非常豐富，中國電改所涉及的內(nèi)容更為駁雜，因此一方面，在堅持市場化大方向的同時，宜以實現(xiàn)階段性成效為主，而另一方面，對于眾多電改事項必須有意識地進行比選追求實效。
二是中國電改的推進還落后很遠、缺漏很多，“廠網(wǎng)分開”僅僅是市場化改革的外圍動作(縱向切分的方式之一)，大多數(shù)國家優(yōu)先處理的調(diào)度/交易/輸電等行業(yè)公共治理核心問題，至今仍未真正觸及。
以影響較大的2002年電力體制改革為例：
一方面，取得了提高生產(chǎn)效率、提高技術水平、凸顯比較競爭效益等預期目標，獲得了迅速應對預料之外的裝機短缺、消化世界范圍的一次能源漲價、積極履行越來越多的社會責任等超出預期的成果，體現(xiàn)了市場化改革的效益與活力，證明市場化改革的基本方向值得堅持；
但與此同時，由于對市場的內(nèi)涵認識不到位，重企業(yè)重組而輕公權(quán)建設，國家對于電力的控制與決策能力下降；由于對電力供應總體形勢認識不到位，重引進競爭而輕供應保障，電力供應問題長期未得根治；由于對產(chǎn)業(yè)運行機理認識不到位，市場化改革過程中反而出現(xiàn)超級壟斷利益集團，人為放大了壟斷的負面效果
——2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)：一是行業(yè)公共權(quán)力的壟斷，既當裁判員，又當一方運動員；二是業(yè)務規(guī)模的壟斷，企業(yè)規(guī)模已經(jīng)超越“規(guī)模經(jīng)濟”的上限；三是業(yè)務鏈條的壟斷，即是獨家批發(fā)商，又做主要零售商；四是技術創(chuàng)新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商；甚至在輿論與學術領域，通過大規(guī)模入股財經(jīng)媒體、投資科研項目，也在抑制與封殺于己不利的新聞信息、學術觀點及改革建議……這種罕見的超級壟斷業(yè)態(tài)，在此前中國電力發(fā)展史上并沒有，在世界電力能源領域也極罕見，完全是2002年電力體制改革中試驗性階段性的負產(chǎn)品。
3、新的歷史時期深化電改的使命
改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的巨大成就，這里既有常被提及的工業(yè)化/城市化/國際化等生產(chǎn)關系領域的結(jié)構(gòu)演進因素，同時也不可忽視電氣化/信息化/智能化等生產(chǎn)力領域的技術升級因素，不斷深化的電改發(fā)揮了應有的作用。
而不論發(fā)達國家、還是發(fā)展中國家，電力供應保障都是一個世界性難題，推進電力體制改革的終極目標必將指向全面提升電力產(chǎn)業(yè)的價值——進一步優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)的基礎保障價值，有意識提高電力產(chǎn)業(yè)的生態(tài)承載價值，歷史性激發(fā)電力產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)整合價值。
除了上述經(jīng)濟價值，目前已經(jīng)啟動的新一輪電改，還具有重大的歷史價值，肩負豐富的歷史使命。
十八大以來，中國經(jīng)濟社會進入新的歷史階段。宏觀經(jīng)濟增長進入中速階段，依賴重化工業(yè)、依賴房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟的老路越走越窄，民生普遍服務以及生態(tài)環(huán)境方面的要求越來越高。中央/地方關系進入新的博弈階段，央企成批進入世界500強之后這種規(guī)?；瘜I(yè)化的發(fā)展模式已經(jīng)顯著效益遞減，壟斷利益集團基礎產(chǎn)業(yè)寡頭甚至成為滋生腐敗的淵藪，地方分布式多元化的發(fā)展活力、創(chuàng)新能力亟待釋放。而國際金融危機以來全球經(jīng)濟復蘇乏力，各種單邊主義貿(mào)易保護主義傾向抬頭，在新能源等面向未來的新技術新產(chǎn)業(yè)領域競爭日趨激烈，需要更好的基礎平臺以及相應制度安排。
| 宏觀層面的需求 | 電改的歷史價值 |
| 搶占產(chǎn)業(yè)高點，帶動發(fā)展轉(zhuǎn)型 | 通過電網(wǎng)無歧視開放，完善新技術新產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，帶動提高全社會能效，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型 |
| 抑制壟斷集團，打破產(chǎn)業(yè)割據(jù) | 通過調(diào)度交易獨立，削弱壟斷利益集團的影響力，加強對基礎產(chǎn)業(yè)的中央集權(quán)，消除腐敗的又一淵藪 |
| 梳理央地權(quán)責，強化宏觀治理 | 通過構(gòu)建多買/多賣市場格局，明確地方能源保障與發(fā)展的責任與分工，發(fā)揮多方的積極性創(chuàng)造性 |
| 保障民生權(quán)益，維護基本秩序 | 通過重組電網(wǎng)企業(yè)，提高資產(chǎn)效率與透明度，從而提高電力保障水平，實現(xiàn)公共設施與服務均等化 |
在這樣的背景下及時啟動新一輪電改，將是實現(xiàn)改革紅利的重要探索與示范，在新的歷史階段將有效激發(fā)新的發(fā)展動力并形成良性互動：
新技術新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，電力是發(fā)展相關新技術新產(chǎn)業(yè)的公共平臺，通過電改打破電網(wǎng)壟斷壁壘、鼓勵創(chuàng)新與多元參與是新技術新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件；
地方經(jīng)濟社會發(fā)展的動力，通過重組電網(wǎng)企業(yè)、下放末端非網(wǎng)絡業(yè)務，不僅可因地制宜更好滿足各地需求，還可進一步形成比較競爭態(tài)勢，發(fā)揮地方積極性創(chuàng)造性；
打破壟斷解放生產(chǎn)力的動力，目前電網(wǎng)企業(yè)集產(chǎn)業(yè)公權(quán)/市場份額/業(yè)務鏈條/科技創(chuàng)新四重壟斷于一身，此超級壟斷業(yè)態(tài)一旦破解，生產(chǎn)力破繭反彈效益可期；
加強中央決策力調(diào)控力的動力，通過調(diào)度交易獨立，加強對基礎產(chǎn)業(yè)鏈中關鍵性公共環(huán)節(jié)的監(jiān)管與利用，可強化對于壟斷集團以及地方利益集團的制衡；
對基礎產(chǎn)業(yè)深化改革的帶動效力，電力、鐵路、油氣改革屬于當前改革的深水區(qū)，很多問題帶有普遍性，通過電改的有益探索與示范可在更大范圍內(nèi)解放生產(chǎn)力；
總之，新一輪電改雖然削弱了壟斷利益集團，但通過強化中央能力、理順地方權(quán)責、激發(fā)市場活力、塑造新經(jīng)濟增長點，必將獲得更大的動力與助力。
基礎產(chǎn)業(yè)領域的熱點改革領域
| 電力 | 油氣 | 鐵路 | |
| 共同問題點 |
壟斷性網(wǎng)絡性 |
壟斷性網(wǎng)絡性 | 壟斷性網(wǎng)絡性 |
| 網(wǎng)絡壟斷矛盾態(tài)勢 |
尖銳而公開 |
網(wǎng)絡性逐步積累 | 矛盾公開性不高 |
| 變革態(tài)勢 |
改革停滯 |
人事變動 | 人事機構(gòu)雙變動 |
| 改革呼聲 |
始終熱門 |
近期興起 | 缺乏基礎 |
| 方案研究 |
多方案備選 |
研究不充分 | 方案過時 |
| 改革的安全風險 |
最小 |
較小 | 較大 |
| 改革的經(jīng)濟風險 |
較小 |
需要一定代價 | 有一定風險 |
| 改革的政治風險 | 較小 | 較小 | 較小 |
通過推動能源生產(chǎn)和消費領域的革命，通過促進工業(yè)化/信息化/城鎮(zhèn)化/農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，新一輪電力體制改革可望與1980年代農(nóng)村經(jīng)濟體制改革一樣，成為推進中國現(xiàn)代化進程的又一關鍵性步驟。
而且與同為改革深水區(qū)的鐵路、油氣領域相比，電力體制改革不僅透明度高、矛盾尖銳、呼聲高漲、研究深入，而且安全風險、經(jīng)濟風險、政治風險最小，完全可以再次成為基礎產(chǎn)業(yè)領域深化改革的先行者。
4、中國式電改的政治譜系與科學決策
中國式的電改具有非常鮮明的特點——第一個特點是常改常新，流水不腐，過于畸形的利益格局不可能長期固化。
第二個特點是頂層決策，高屋建瓴，除了產(chǎn)業(yè)層面價值更不乏政治大局考量。根據(jù)張國寶同志向媒體披露，2002年電改決策過程中，江澤民等最高決策者曾經(jīng)親自過問，并作出compromise(妥協(xié))等具體指示。而目前新一輪電改的啟動，同樣是頂層推動的結(jié)果：
2012年，電改十周年之際，深化電改呼聲四起，多項課題研究開展，為新一輪電改提供了輿論與技術條件；
2012年7月，李克強同志在新華社有關內(nèi)參上做出批示，要求對電改問題深入剖析、抓緊論證、統(tǒng)籌考慮、提出建議，對發(fā)改委/電監(jiān)會/能源局直接部署了電改課題；
2012年11月，黨的十八大產(chǎn)生新一代領導集體，提出“能源生產(chǎn)與消費革命”等重大思路，為新一輪電改提供了政治與理論條件；
2013年3月，全國兩會通過國務院機構(gòu)改組方案，新能源局成立，為新一輪電改提供了組織與機構(gòu)條件；
2011年11月、2013年5月及9月，劉志軍、劉鐵男、蔣潔敏等基礎產(chǎn)業(yè)巨頭紛紛落馬，深化改革抑制壟斷與懲治腐敗肅清淵藪形成互動效應，為新一輪電改提供了人事與心理條件；
2014年6月13日，在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上，習近平同志講話部署了研制電力體制改革總體方案的任務，并點到若干敏感問題——例如現(xiàn)行能源體制價格形成不合理，價格調(diào)整滯后于市場，客觀上成為屢屢出現(xiàn)的油荒、氣荒、電荒的推手之一；又如政府與市場的關系存在越位，發(fā)電量計劃管理、微觀價格和項目審批，不僅制約發(fā)展，且易產(chǎn)生腐??；再如政府與市場的關系存在缺位，電力調(diào)度交易、電源項目接入電網(wǎng)等屬于政府職責的事項，仍由電網(wǎng)企業(yè)承擔，政企不分——鮮明地表達出堅定的市場經(jīng)濟原則以及“中間偏左”的價值傾向。
中國電力體制“市場化”改革的政治譜系
|
“左”
鮮明，一步到位 |
“中” 調(diào)和，階段漸進 |
“右” 抵御，固守既得 |
|
| 產(chǎn)業(yè)公權(quán) |
調(diào)度獨立 |
交易獨立 | 調(diào)輸一體 |
| 規(guī)模經(jīng)濟 |
電網(wǎng)重組 |
維持現(xiàn)狀 | 兼并擴張 |
| 業(yè)務模式 |
專營輸電 |
獨立核算 | 獨買獨賣 |
| 定價機制 |
兩頭全放 |
抑制漲價 | 行政審批 |
| 交易競爭 |
自由放任 |
保障競合 | 計劃管制 |
| 購電主體 |
輸配分開 |
大戶直購 | 輸配一體 |
| 終端業(yè)務 |
錯位專營 |
售電放開 | 配售一體 |
| 創(chuàng)新入網(wǎng) |
需求主導 |
資本主導 | 渠道主導 |
說明：此表“左”“中”“右”是指相對于“市場化”導向而言的態(tài)度傾向，凡推動明晰產(chǎn)權(quán)、引進競爭的歸“左”，凡堅持政企不分、權(quán)責不清、維護壟斷利益的歸“右”。
雖然不乏頂層推動，但同樣不容否認的是，在中國日益完備的政治體制下，不論最高決策者自身的態(tài)度如何，在電改這樣的重大改革問題上也都不可能隨心所欲，在重大決策過程中都會聆聽采集統(tǒng)籌兼顧不同的聲音。
新一輪電力體制改革，無疑依然面臨諸多強大的反市場化的力量：一是被改革對象，經(jīng)過十余年的野蠻生長已經(jīng)達到壟斷業(yè)態(tài)的巔峰，不僅伸手到傳媒與學術領域，甚至在關聯(lián)產(chǎn)業(yè)及一些地方也已形成“斯德哥爾摩癥候群”，通過為壟斷利益集團敲鑼洗地而獲得交換空間；二是改革操盤者，2002年廠網(wǎng)分開時十一家電企集團當年掛牌，但“920”“647”資產(chǎn)處置的繁瑣過程卻長達10年，在缺乏體改委/體改辦等中立機構(gòu)的情況下，由改革操盤者自己為自己做方案下任務，必然大改不如小改、攻堅不如避難，這是古今中外技術官僚群體與政治領袖永遠的落差；三是“五號文粉絲”，十余年懶于進步卻仍貪戀話語權(quán)，躬逢盛事贏糧景從不難，與時俱進理性客觀不易……
而與此同時，中國電力行業(yè)仍然具備諸多呼應高層改革決策的內(nèi)在有利條件：一是國有資產(chǎn)比重高，集約化基礎好，對國家政策執(zhí)行力較強；二是具有很強的安全意識與社會責任意識，改革的風險可控；三是作為基礎產(chǎn)業(yè)改革先行者，改革深入人心、輿論強烈支持；四是作為基礎性產(chǎn)業(yè)平臺，電改的外部效益可惠及相關產(chǎn)業(yè)；五是電改有利于更好保障民生，直接服務于和諧穩(wěn)定大局。甚至那些貌似堅硬的反方，其實也都不乏破綻： 被改革對象身處超級壟斷巔峰，只要時間在流逝人在變，就絕非鐵板一塊金剛不壞；“斯德哥爾摩癥候群”更是烏合之眾，常態(tài)騎墻隨時投機；改革操盤者在最高決策者與被改革對象之間永遠不會無縫銜接，但腹背受壓之際同樣會揣摩自己的角色底線，有所不為而有所為；至于“五號文粉絲”，隨著公眾參與信息透明勢必逐漸被稀釋……
偉人云：“除了沙漠，凡是有人群的地方，都有左中右，一萬年以后還會是這樣”。如前所述，市場化內(nèi)涵很豐富、電改范疇很駁雜，在每一個不同的問題點上，處于不同利益架構(gòu)中的人，都可能呈現(xiàn)出左中右等不同態(tài)度；電改歷程漫長，階段性問題此起彼伏，每個人所處的位置角度是會變化的、其判斷選擇也必因時而異——根據(jù)張國寶同志向媒體披露，2002年電改方案文件出臺之前，也曾遭遇原國家電力公司等強烈反對，而一旦文件出臺則轉(zhuǎn)而忙于分家卡位展宏圖譜新篇去也。而十二年之后，雖然方案編制過程中一些專家觀點及某些部門意見，與習大大613講話依然落差顯著，但這并非異事甚至不一定是壞事，只要別假傳上意裝神弄鬼、當當正正表明僅僅代表部門意見或個人觀點即可，未來還有民主集中制，還有屁股指揮腦袋。
總之，“黨內(nèi)無黨、帝王思想，黨內(nèi)無派、千奇百怪”，在電改這個深水區(qū)呈現(xiàn)出復雜的政治譜系，并不是一件了不得的事情。每一樁電改事項的抉擇，每一波電改的價值取向，都是上下/左右/內(nèi)外博弈互動的結(jié)果，是此時此刻執(zhí)政決策能力群體智慧水平的反映，是當下歷史時期世勢變遷政治風云的映射，誰也不是永遠的“右”，“左”也不一定總是對。對于電改這種基礎產(chǎn)業(yè)領域的體制改革來說，具體到每一項對策措施，是有客觀規(guī)律可循的，是全世界相通的，是沒有絕招秘術的，是可以通過實踐與時間來檢驗的。
因此一方面，電改需要下定決心、堅定信心、系統(tǒng)設計、頂層推進，需要給壓力、給信號；另一方面，電改需要公眾參與、輿論監(jiān)督、公開PK、培育智慧，需要更多元、更透明——由此形成中國式電改的第三個特點即充分博弈，公眾參與，通過上下/左右/內(nèi)外的互動來推進科學決策，從密室逐步走進陽光！
(本文全部為作者個人學術觀點，不代表任何機構(gòu)或他人)
