中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：目前改革方案中最引人注目的就是一個(gè)，大客戶直供。也就是發(fā)電能力強(qiáng)的電廠，主要是火電，向需求量大的制造業(yè)企業(yè)直供電，這相當(dāng)于將電網(wǎng)高速公路化。現(xiàn)在打破電網(wǎng)的壟斷似乎是各界比較一致的目標(biāo)，但是請(qǐng)注意，電網(wǎng)的壟斷是一個(gè)熱山芋，打破之后不知道會(huì)燙著誰。我相信未來電力供給沒有問題，那么能不能解決污染，提高企業(yè)競爭力，以及保證居民消費(fèi)呢?大客戶直供，會(huì)加大污染，保護(hù)高耗能企業(yè)，不會(huì)提高企業(yè)競爭力。而且高耗能產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做大，還會(huì)沖擊我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)。
11月20日，國家《能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，2014-2020》正式公布，能源問題從改革提升到革命，達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度。半年前，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平作為最高決策者就提出了能源革命，專門提出了能源革命的五點(diǎn)要求。這次的規(guī)劃，可以視為將能源革命的路線變成具體的措施。與規(guī)劃公布幾乎同時(shí)，國家能源局也在深圳展開了電價(jià)改革的試點(diǎn)工作。那么作為能源改革的杠桿改革，電力改革究竟是一個(gè)怎么樣的狀況?中國的能源改革到底應(yīng)該怎么設(shè)計(jì)自己的方向、目標(biāo)、步驟，以及又面臨什么樣約束?南都就這些問題專訪了中國人民大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)系主任鄭新業(yè)教授。
中國能源的三重壓力
南都：上周國家正式公布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，2014-2020》，這一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃意味著未來能源改革將有重大的變化，但是從具體內(nèi)容看是過去能源改革的繼續(xù)。那么目前重提能源改革的背景是什么?
鄭新業(yè)：能源問題必須要注意到大的背景趨勢(shì)。在目前中國的政策話語中，其他的問題均使用“深化改革”一詞，而唯獨(dú)能源問題用語為“能源革命”?！澳茉锤锩笔紫仁抢羁藦?qiáng)提出，接著習(xí)近平又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。中國這么多年來，政策話語已經(jīng)很少用“革命”一詞了，而且最高領(lǐng)導(dǎo)人還保持高度一致，這首先說明了能源問題的嚴(yán)重性，其次也說明了解決問題的非常規(guī)性。我們從最基本層面來看，能源問題的核心是能源需求增長速度太快，已經(jīng)引發(fā)了很多問題。首先就是能源供給問題，能否保證能源安全，其次就是能源消費(fèi)的負(fù)外部性也就是污染問題，第三個(gè)就是一些相關(guān)環(huán)境問題，通常說的就是氣候變化。所以你可以發(fā)現(xiàn)，能源問題耗費(fèi)中國政府大部分精力，國家領(lǐng)導(dǎo)人出訪必談能源問題，能源已經(jīng)成為影響中國發(fā)展的關(guān)鍵要素。美國正在謀求自身能源能力的發(fā)掘，未來其能源獨(dú)立之后，中東地區(qū)的穩(wěn)定問題很可能變成中日韓印的問題。這一點(diǎn)，中日韓印事實(shí)上已經(jīng)基本認(rèn)識(shí)統(tǒng)一了。美國頁巖氣的開發(fā)，俄羅斯天然氣出口，乃至中亞能源開發(fā)，受影響最大的都是東亞國家?？梢哉f能源與環(huán)境問題，對(duì)于東亞國家而言，比較容易達(dá)成共識(shí)。目前能源是我們政治資源的耗費(fèi)，未來會(huì)成為軍事資源的耗費(fèi)，這是一個(gè)可預(yù)見的結(jié)果。
南都：除了這些國際層面的能源壓力以外，國內(nèi)還有哪些壓力?
鄭新業(yè)：國內(nèi)能源問題造成的直接政治壓力也非常明顯，首先就是環(huán)境污染問題，另一個(gè)是氣候變化的壓力，中國目前已經(jīng)是排放溫室氣體最多的國家。所以從國內(nèi)和國際政治角度看，能源革命至少有兩個(gè)目標(biāo)，處理保證能源供給與環(huán)境污染的沖突，處理保證能源供給與氣候變化的沖突。這么一個(gè)能源問題的大背景下，再來看目前提出的能源政策改革步驟會(huì)更有幫助。除了這些趨勢(shì)性問題，能源問題還有著三重約束，首先是能源安全壓力，其次，污染排放壓力，最后，不能影響國際競爭力與人民生活品質(zhì)。所有的問題都必須要從這些基本約束來看，否則就會(huì)造成政策上避重就輕，無法執(zhí)行。如果僅從能源供給角度看，中國并沒有能源危險(xiǎn)，我們的煤炭儲(chǔ)量豐富，可以保證基本的能源供給。既能解決我們的能源安全問題，還能解決產(chǎn)業(yè)競爭力問題，廉價(jià)的煤保證了產(chǎn)品的價(jià)格競爭力。但是煤造成的污染已經(jīng)越來越嚴(yán)重，污染已經(jīng)成為了社會(huì)第一矛盾。
南都：過去十年，中國政府一直推動(dòng)新能源開發(fā)，這方面對(duì)我們能源供需結(jié)構(gòu)帶來了什么變化?
鄭新業(yè)：新能源開發(fā)，特別是所謂的風(fēng)電和太陽能電力，一直是政府過去十年的一個(gè)主要努力方向。但是從結(jié)果看，并沒有什么幫助，那點(diǎn)發(fā)電量不能滿足能源需求于萬一。而且新能源并不便宜，雖然從發(fā)電成本看，似乎是便宜。但是從整個(gè)供電系統(tǒng)看，如果這些新能源有限電力生產(chǎn)要供電上網(wǎng)，輸配成本非常高。再看核電，發(fā)電能力有保證，目前看成本也很低。但是如果考慮到核廢料的處理，成本還是被低估了，而且從全球來看，目前核廢料還是沒有一個(gè)比較好的處理方式。核電最大的麻煩還是推廣難，核電收益較為隱性，但是核電損失則較為顯性。核電客觀發(fā)生事故的概率非常低，但是主觀意愿認(rèn)識(shí)上的事故概率非常高。同樣核電造成的客觀損失很小，但是主觀損失判斷則很大，特別是精神緊張?jiān)斐傻膿p失大。如果處理不好，核電的命運(yùn)很可能和PX一樣。核電的命運(yùn)不是技術(shù)問題，而是社會(huì)問題。推廣核電，政府必須要做體制性變化，從立法到政策貫徹都要有全面的變化。不要認(rèn)為溝通教育可以解決問題，我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，核電問題上，很多人是“無法教育”的。核電接受度和教育程度呈正U形，教育水平低和教育水平較高的群體，接受程度都很高。但是教育水平居于中間水平的，最為排斥核電。再者，目前中國政府的核電政策，既要推廣核電，又要扶持核電制造業(yè)，這兩個(gè)目標(biāo)之間是有沖突的。是否可以在核電產(chǎn)業(yè)上復(fù)制高鐵模式，這其中必然有些取舍。所以目前的現(xiàn)狀就是，未來哪種能源既能滿足需求，又比較清潔，而且還比較便宜。不敢說沒有，但是至少是不知道的。
立足現(xiàn)實(shí)看能源改革方向
南都：那么我們應(yīng)該怎么立足現(xiàn)實(shí)，對(duì)未來中國能源供需做出規(guī)劃呢?
鄭新業(yè)：從需求看，我們至少要對(duì)未來20年的能源需求做個(gè)估算。現(xiàn)在回過頭去看2002年對(duì)中國未來十年的能源計(jì)算，當(dāng)時(shí)都估計(jì)到了2010年左右的時(shí)候，中國能源年均量是20億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，但事實(shí)上消耗是32億噸。所以以歷史數(shù)據(jù)來做參照，很難估算未來的變化。過去十年能源消耗大幅度攀升，到底是因?yàn)榧尤隬T O之后帶來的出口猛增，還是因?yàn)槌鞘谢瘞淼姆康禺a(chǎn)開發(fā)激增導(dǎo)致的，或是基礎(chǔ)設(shè)施投資增強(qiáng)導(dǎo)致的。至少這三個(gè)原因都是我們預(yù)計(jì)之外的，未來還能繼續(xù)嗎?恐怕這種結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)因素也不會(huì)繼續(xù)下去了。我們的總能源消耗不會(huì)這樣高增長下去，G D P大國未必就是能源消耗大國。所以我們的能源供給壓力并沒有那么大，能源改革有比較充分的空間。另外必須要注意到，從能源的供給端來看，煤依然是我們的主體能源。過去幾十年里無論能源供給怎么變動(dòng)，煤都占我們的能源消費(fèi)比重的70%以上。這一非常穩(wěn)定的比例實(shí)際告訴我們，能源結(jié)構(gòu)并不能有所謂的改善。從需求側(cè)來看，制造業(yè)一直占60%以上，居民消費(fèi)量很低，從上世紀(jì)90年代以來到現(xiàn)在，最多不過在15%左右。那么能源改革也好，電力改革也好，必須在這樣一個(gè)大背景下做出頂層設(shè)計(jì)，確定目標(biāo)。
南都：那么能源改革的目標(biāo)是什么，目前能源局正在深圳推動(dòng)輸配電改革，這會(huì)給能源改革帶來什么樣的變化?
鄭新業(yè)：保證能源供給仍然是第一目標(biāo)，兼顧污染治理、競爭力提升以及居民消費(fèi)價(jià)格。市場(chǎng)化僅是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，并非目標(biāo)本身。目前電力改革應(yīng)該說是整個(gè)能源改革的杠桿改革，輸配電市場(chǎng)化，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入等多項(xiàng)之前停滯的改革準(zhǔn)備繼續(xù)推動(dòng)。但是必須要先搞清楚改革的核心目的和內(nèi)容，否則又會(huì)像十年前那樣再次改革停滯。我個(gè)人以為，電改的核心內(nèi)容就是發(fā)現(xiàn)真實(shí)成本。所以我認(rèn)為深圳不是一個(gè)好的改革樣本。我們現(xiàn)在電力供給結(jié)構(gòu)三大塊，火電、新能源含核電，以及水電，其中火電是主力。中間是電網(wǎng)，既獨(dú)家買斷電廠電力供給，又獨(dú)家賣給消費(fèi)端。消費(fèi)結(jié)構(gòu)也分為三塊，企業(yè)消費(fèi)、商業(yè)和事業(yè)單位消費(fèi)、居民消費(fèi)。除此外還有一些自備電站和分布式電站。居民消費(fèi)又分為城市居民、農(nóng)村居民和偏遠(yuǎn)地區(qū)的特殊保障服務(wù)。目前改革方案中最引人注目的就是一個(gè)，大客戶直供。也就是發(fā)電能力強(qiáng)的電廠，主要是火電，向需求量大的制造業(yè)企業(yè)直供電，這相當(dāng)于將電網(wǎng)高速公路化?，F(xiàn)在打破電網(wǎng)的壟斷似乎是各界比較一致的目標(biāo)，但是請(qǐng)注意，電網(wǎng)的壟斷是一個(gè)熱山芋，打破之后不知道會(huì)燙著誰。我相信未來電力供給沒有問題，那么能不能解決污染，提高企業(yè)競爭力，以及保證居民消費(fèi)呢?大客戶直供，會(huì)加大污染，保護(hù)高耗能企業(yè)，不會(huì)提高企業(yè)競爭力。而且高耗能產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做大，還會(huì)沖擊我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)。
南都：這會(huì)對(duì)電網(wǎng)目前的壟斷地位造成沖擊嗎?
鄭新業(yè)：高速公路化，實(shí)際電網(wǎng)是受益者，并不會(huì)對(duì)其現(xiàn)在的地位有損失。目前電力體制最大的問題就是電網(wǎng)一家獨(dú)大，壟斷上下游，獨(dú)買獨(dú)賣。但是我們不能忽略的是電網(wǎng)長期通過高企業(yè)價(jià)格來補(bǔ)貼居民消費(fèi)價(jià)格，這是一種交叉補(bǔ)貼。簡單說就是企業(yè)補(bǔ)居民，東部補(bǔ)西部。毫不客氣地說，國家電網(wǎng)擔(dān)負(fù)著財(cái)政部和民政部的一半職能，既實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)內(nèi)交叉補(bǔ)貼，又提供普通公共服務(wù)。按照大用戶直供的方案，電網(wǎng)就沒有交叉補(bǔ)貼能力，也沒有實(shí)施全面的公共服務(wù)的能力。目前看來維持這種補(bǔ)貼是可取的，居民用電實(shí)際量很小，不過六七千億度，大約也就總電力消費(fèi)的10%。從政治角度看，這對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定有意義。而且就算是純經(jīng)濟(jì)效率講，交叉補(bǔ)貼對(duì)效率也是有意義的。目前的電力定價(jià)并沒有把污染成本算進(jìn)去。高耗能企業(yè)用電量大，污染也大，所以對(duì)它們而言，應(yīng)該增收一定的排污稅。歐洲所謂的雙重紅利，對(duì)高污染企業(yè)征稅，減少這類耗能產(chǎn)品的需求，從而獲得綠色紅利。又因?yàn)檎魇瘴廴径?，可以減少資本和個(gè)人所得稅，就可以增加資本和勞動(dòng)力投入，從而獲得經(jīng)濟(jì)紅利。此二者就構(gòu)成“雙重紅利”。歐洲是通過稅收體系來完成，我們通過電網(wǎng)價(jià)格交叉補(bǔ)貼來完成。再者從社會(huì)公平角度講，電力使用在社會(huì)發(fā)展到一定階段就是基本人權(quán)，必須要保證。按照成本核算，很多農(nóng)村地區(qū)是用不起電的，所以一定的補(bǔ)貼保證電力供應(yīng)也是必要的。未來新的電力體系，怎么維持目前這種交叉補(bǔ)貼效果則非常重要。
能源改革不能避重就輕
南都：如果綜合起來看，深圳的電改似乎并未觸及到這些問題?
鄭新業(yè)：我認(rèn)為深圳不是一個(gè)好的改革樣本，是基于目前電網(wǎng)的發(fā)揮的全面職能角度講的。深圳沒有農(nóng)村，是一個(gè)高度密集型城市，沒有區(qū)域差別，財(cái)政收入又很高。更重要的，深圳的電力供給中核電占比相當(dāng)大，并沒有多少污染問題。所以深圳電力結(jié)構(gòu)不具備典型意義，所有的計(jì)算參數(shù)都沒有意義。我們目前發(fā)電端的競爭已經(jīng)很充分了，2002年電力改革搞不起來，還有一個(gè)結(jié)構(gòu)性原因就是供不應(yīng)求，東北電網(wǎng)當(dāng)時(shí)反應(yīng)得就很明顯。事實(shí)上，市場(chǎng)規(guī)律在供大于求的時(shí)候，比較能發(fā)揮作用。只有供給過剩的時(shí)候，才會(huì)出現(xiàn)淘汰。目前我們可以看到東北電網(wǎng)就出現(xiàn)這種情況，需求持續(xù)減少，電力企業(yè)大量窩電，這一下企業(yè)就曉得厲害了。所以比較而言，東北更合適做改革樣本。
南都：那么電力改革政府應(yīng)該怎么做呢?
鄭新業(yè)：政府真正應(yīng)該做的就兩件事。第一建立負(fù)外部性定價(jià)體系，也就是污染定價(jià)，發(fā)現(xiàn)電力能源的真實(shí)成本，讓電力價(jià)格漲上去。第二就是反托拉斯，防止電力企業(yè)和電網(wǎng)等相互勾結(jié)。一個(gè)競爭的市場(chǎng)，就沒有必要管理其他的事情了。過去十年已經(jīng)證明支持發(fā)展新能源是沒效率的，不如搞好煤炭的清潔運(yùn)用。電改最重要的內(nèi)容就是政府能力的建設(shè)，如何設(shè)計(jì)制度，使得電廠能夠去脫硫脫硝，企業(yè)有回報(bào)且不敢不做，否則受到嚴(yán)格的制裁。雖然深圳電改不是一個(gè)好樣本，但是有一個(gè)方向是正確的，就是電網(wǎng)高速公路化。電網(wǎng)自然壟斷，這確實(shí)沒辦法，但是必須要嚴(yán)格監(jiān)管，核定輸配電價(jià)。按照西方監(jiān)管史，政府監(jiān)管勢(shì)必會(huì)造成企業(yè)有意膨脹自己的資產(chǎn)，不斷借債造成自己的負(fù)債率上升。同時(shí)人為增加企業(yè)人力成本，簡單說就是三個(gè)人的事情，五個(gè)人干，乃至賄賂收買政府監(jiān)管人員。這就要求政府專門對(duì)電網(wǎng)的運(yùn)營成本進(jìn)行監(jiān)管。電監(jiān)會(huì)時(shí)期，這個(gè)工作尚在推行，但是電監(jiān)會(huì)和能源局合并之后，反而不再推動(dòng)了。另外就要保證電力監(jiān)管避免出現(xiàn)旋轉(zhuǎn)門，也就是今天是監(jiān)管者，明天是被監(jiān)管者，兩邊來回竄。政府自己要改進(jìn)的有兩點(diǎn)，其一是定價(jià)監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)學(xué)上最有效的定價(jià)是邊際成本定價(jià)，但是如果邊際成本定價(jià)，那么電網(wǎng)的固定資產(chǎn)投資就沒法計(jì)算，這是不公平的。美國是平均成本定價(jià)，但前提是必須對(duì)企業(yè)做專門的科學(xué)有效的監(jiān)管，因?yàn)殡娏ζ髽I(yè)很多都是專項(xiàng)設(shè)備，其成本計(jì)算空間很大。其實(shí)最好的辦法還是無效監(jiān)管就不監(jiān)管，因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)不會(huì)把價(jià)格拉到一個(gè)不合理的程度。另一個(gè)問題就是政府規(guī)劃拖著電網(wǎng)走，政府的規(guī)劃失敗導(dǎo)致電網(wǎng)投資失敗。比如我們現(xiàn)在很多地方的鬼城，電網(wǎng)都要做配套投資，這些投資會(huì)隨著鬼城的出現(xiàn)而浪費(fèi)。工業(yè)開發(fā)區(qū)也是如此，如果沒有企業(yè)，或者企業(yè)很少，實(shí)際電網(wǎng)的投資就浪費(fèi)了。所以這些開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，應(yīng)該由政府先期投資，增加其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
南都：那么交叉補(bǔ)貼的問題應(yīng)該怎么做?
鄭新業(yè)：交叉補(bǔ)貼如何改革也是一個(gè)重大問題，是否采取收專項(xiàng)基金的方式繼續(xù)，還是保持目前的方式，這可以再作商榷。我以為目前的方式還是比較有效，居民用電可以適當(dāng)上漲，事實(shí)上電力消費(fèi)在居民消費(fèi)中所占比例很小，同時(shí)居民用電在整個(gè)電力消費(fèi)中占比也很小。所以漲價(jià)有充分的空間，而且補(bǔ)貼壓力并不大。但是如果要漲價(jià)就必須要把其他的居民消費(fèi)和公共服務(wù)價(jià)格降下去。其實(shí)總體看，過去階梯電價(jià)改革收效甚微，因?yàn)榫用耠娏οM(fèi)本來就有限，屬于改革的貧礦，沒有多少內(nèi)容。雖然需要改，但是并不是現(xiàn)在的主要矛盾。過去十年焦點(diǎn)都是新能源開發(fā)，實(shí)際上浪費(fèi)了政府精力。如果過去十年政府像抓新能源一樣抓煤炭的清潔利用，今天中國的污染問題不會(huì)這樣。煤炭脫硫脫硝每度電才加一分五厘，比新能源便宜多了。這一錯(cuò)失，未來的能源改革不能再有了。
南都評(píng)論記者 李靖云
原標(biāo)題:從能源“革命”看中國能源改革
