中國儲能網(wǎng)訊：穿著綠馬甲的交易員第一次在中國的電力資源配置中扮演關(guān)鍵角色。
2004年1月15日，中國第一個區(qū)域電力市場在沈陽市寧波路18號二樓啟動模擬運(yùn)行。在運(yùn)行中，交易員取代了經(jīng)貿(mào)委，承擔(dān)起分電的職能。
裝修一新的交易大廳中，原國家電監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部委代表，以及東北三省一區(qū)分管工業(yè)的副省長(副主席)、經(jīng)貿(mào)委主任悉數(shù)出席。
原國家電監(jiān)會主席柴松岳在臺上講話，“第一個區(qū)域電力市場正式建立，意味著電力市場化改革已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐”。
面對交易大廳滿墻跳動的數(shù)字，柴松岳對周圍的官員說，只有引入競爭機(jī)制才能摒棄壟斷帶來的市場信息不對稱的陋習(xí)。
臺下坐滿了近80名來自各省區(qū)和各大電力企業(yè)的聯(lián)絡(luò)員代表，他們開始努力適應(yīng)市場帶來的沖擊。相當(dāng)部分代表樂觀估摸，這將是其所處行業(yè)的主要運(yùn)行方式。
這是中國電力工業(yè)在市場中的第一次深度試驗(yàn)。2006年，主管部門發(fā)文暫停市場運(yùn)行，轉(zhuǎn)入總結(jié)階段。近十年來，相關(guān)部門沒有就此發(fā)聲。
大小監(jiān)管之爭
5號文下發(fā)后，電力改革形勢已然明朗，焦點(diǎn)集中于設(shè)立一個什么樣的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
2002年10月31日，電監(jiān)會組織中國電力監(jiān)管體制建設(shè)研討會，討論電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的框架和權(quán)責(zé)。這一尚未正式掛牌的機(jī)構(gòu)以公開方式討論此話題，讓職能權(quán)力的劃分和轉(zhuǎn)移進(jìn)入公眾視野，昭示了其勃勃雄心。
相關(guān)方討論了“大監(jiān)管”和“小監(jiān)管”兩種方案，兩大方案的核心差異在于是否擁有價格監(jiān)管權(quán)。
“大監(jiān)管”方案是將電力市場、價格、投資、規(guī)劃、技術(shù)、安全及服務(wù)質(zhì)量、環(huán)保、普遍服務(wù)等全部電力監(jiān)管職能納入電監(jiān)會。這些權(quán)力分散在經(jīng)貿(mào)委電力司、計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、價格司以及財政部、環(huán)保部。多份國外專業(yè)機(jī)構(gòu)的研究報告力挺“大監(jiān)管”方案。
“小監(jiān)管”方案則僅針對即將面世的電力市場進(jìn)行監(jiān)管。主要職責(zé)集中在電力市場的培育和對電力市場的監(jiān)管上，同時參與電力規(guī)劃、投資、電價的決策及方案的制定并監(jiān)督實(shí)施。
國家電力公司一位代表贊成小監(jiān)管，也就是只管“電力交易市場”的方案。他的話確切地說就是只管競價上網(wǎng)，五號文賦予電監(jiān)會的職能就是監(jiān)管電力交易市場。這種觀點(diǎn)在當(dāng)時獲得了更多支持。
與會的中編辦代表說：“中央的意思是權(quán)責(zé)一致，重要的不是電監(jiān)會要什么職能，而是你準(zhǔn)備負(fù)什么責(zé)，然后根據(jù)你的責(zé)任來分配你的職能?！?
激烈討論后，最終上報中央的為“小監(jiān)管”方案。2003年2月24日，電監(jiān)會“三定”方案獲國務(wù)院批準(zhǔn)。核心職能為，擬定國家電力市場發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域電力市場設(shè)置方案，審定電力市場運(yùn)營模式和電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)設(shè)立方案；監(jiān)管電力市場運(yùn)行，監(jiān)管輸電、供電和非競爭性發(fā)電業(yè)務(wù)。
其他方面，包括投資、價格、規(guī)劃等，都保留在國家計(jì)委，即后來的國家發(fā)改委，由國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委和國家體改辦重組而成的國家發(fā)改委，是最重要的綜合宏觀部門。
在很多國家，相關(guān)政府部門與監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起參與電價監(jiān)管方法的確定，但只要建立了專責(zé)的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具體的電價監(jiān)管決策通常由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。不過，在中國，電價通常被認(rèn)為是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的范疇。國家發(fā)改委承擔(dān)著中國政府對綜合經(jīng)濟(jì)規(guī)劃管理的職能，電價是重要工具。
在此國情下，一場沒有放開價格管制的市場化改革就此開始。
改革？發(fā)展？
2002年11月21日，國務(wù)院正式任命原浙江省省長柴松岳為電監(jiān)會主席，三位副主席則分別由邵秉仁、宋密、史玉波出任。
柴松岳擔(dān)任浙江省省長時大力支持浙江省級電力市場改革試點(diǎn)，備受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)贊許。史玉波此前擔(dān)任經(jīng)貿(mào)委電力司司長，在其任上推進(jìn)了六省市的省級電力市場試點(diǎn)改革。宋密2000年調(diào)任中國建設(shè)銀行(6.03, -0.03, -0.50%)前為國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長，負(fù)責(zé)電力行業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目審批，并參與了本世紀(jì)第一輪電力改革的專題調(diào)研。
電監(jiān)會下設(shè)7個職能部門，分別履行國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)職能，其中主要的幾大部門分別是政策法規(guī)部(電力體制改革辦公室)、市場監(jiān)管部、輸電監(jiān)管部、供電監(jiān)管部、價格與財務(wù)監(jiān)管部(稽查局)等。這些部門的骨干多出自原國家電力公司、國家經(jīng)貿(mào)委電力司及國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司。
5號文將強(qiáng)化區(qū)域作為中國電力工業(yè)的重要路徑，要求設(shè)立區(qū)域公司，建設(shè)區(qū)域市場。如何建立區(qū)域市場，便成了電監(jiān)會組建以后黨組會和主席辦公會的主要議題之一。
不過，部分出身電力行業(yè)的電監(jiān)會官員堅(jiān)持認(rèn)為，現(xiàn)階段沒有必要急于在電力行業(yè)形成實(shí)質(zhì)性的競爭，一旦開始競價，將無助于電力行業(yè)發(fā)展，無助于保證需求的供給。
電力行業(yè)此時最主要的任務(wù)依然是保證供給，而不是競爭。這一觀點(diǎn)在當(dāng)時業(yè)界的高管中，包括電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)，都頗有市場。
盡管認(rèn)識不一，“雖然沒想得太明白，但是如果沒建立市場，那么電監(jiān)會就沒有存在的意義。”原國家電監(jiān)會的一位親歷者回憶說。
初定東北
電監(jiān)會正式掛牌前，黨組會決定由副主席宋密、史玉波分別帶隊(duì)調(diào)研，選擇區(qū)域電力市場的試點(diǎn)。
一位熟悉東北情況的中層建言宋密，要搞區(qū)域電力市場，東北是合適的選擇。與其他區(qū)域不同，東北區(qū)域歷史上長期是一張統(tǒng)一的電網(wǎng)。
1948年，東北地區(qū)就已成立東北電管局，后改組為東北電力集團(tuán)，電力系統(tǒng)生產(chǎn)、調(diào)度實(shí)行高度集中的區(qū)域化管理，即統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行。
黨組會后，宋密很快帶隊(duì)前往遼寧和黑龍江。在東北電網(wǎng)中，遼寧和黑龍江分處兩端，遼寧是負(fù)荷中心，黑龍江則是煤炭大省，外送電能力強(qiáng)。依托黑龍江的煤炭資源和坑口電站，東北區(qū)域電力整體富余，甚至過剩。
從東北全區(qū)的角度看，2002年最大用電負(fù)荷為2403萬千瓦，僅為全網(wǎng)裝機(jī)的六成左右。按照備用容量17%，負(fù)荷每年增長5%測算，東北現(xiàn)有裝機(jī)可以滿足6年之內(nèi)的高峰需求。這也是國內(nèi)幾大電網(wǎng)中供需環(huán)境最寬松的地區(qū)。
隨行調(diào)研的官員深受鼓舞，在其后的調(diào)研報告中稱，“經(jīng)濟(jì)理論和世界各國電力體制改革的實(shí)踐證明，電力供應(yīng)相對充裕是引入發(fā)電側(cè)競爭機(jī)制的必要條件之一”。
東北區(qū)域的另一有利條件為省間電價差異小。當(dāng)時遼寧、吉林和黑龍江的平均銷售電價分別為0.410元/每千瓦時、0.416元/千瓦時、0.412元/千瓦時，最高與最低之間僅差6厘錢。“歷史上，東北是三省平衡，終端電價則是各省不一致的?！比A北電力大學(xué)教授曾鳴說。
調(diào)研組認(rèn)為，建立區(qū)域市場的電價條件居全國各大電網(wǎng)之首。電價差異小說明區(qū)域內(nèi)各省電價承受力、對電力的引導(dǎo)力是相當(dāng)?shù)摹?
三省之外的蒙東地區(qū)電力銷售價格為0.3584元/千瓦時，與三省差距很大。但蒙東的用電量占比不到全網(wǎng)的4%。調(diào)研組認(rèn)為對全局影響不大。為了照顧蒙東的既有利益，支持蒙東發(fā)展，在改革初期，可以設(shè)立一個獨(dú)立的售電價格區(qū)。
另一個原因沒有被寫在紙面上。
“我們當(dāng)時清楚，東北的干部比較聽中央話，中央定下來的事，他們一般愿意聽，愿意去做。中央怎么說，地方就怎么做，這也是歷史上東北出干部比較多的原因之一。”一位親歷者回憶。
決心已下
從1999年起，原國家電力公司試行分省核算改革。這一變化對此后中國電力工業(yè)發(fā)展改革影響深遠(yuǎn)。
分省核算后，不管新老大小，各省都優(yōu)先調(diào)用本省的電廠，于是本省就沒有動力和意愿去消納外省的富余電力。這種制度安排客觀上造成了地方保護(hù)主義省間壁壘，違背了一次能源(煤炭)、運(yùn)輸、水資源等自然條件和二次能源(電力)之間的配備規(guī)律，也有悖于電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)準(zhǔn)則。正是這種分省消納的安排，導(dǎo)致了“二灘棄水”事件走到了國家電力公司無法掌控的局面。
此時，東北區(qū)域的省間壁壘同樣急需打破。
黑龍江省是中國重要的能源基地，東部地區(qū)的雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河都是著名的煤炭產(chǎn)區(qū)。1999年以前，東北電網(wǎng)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算，“七五”至“八五”期間，根據(jù)國家變輸煤為輸電的能源戰(zhàn)略，在黑龍江省東部地區(qū)相繼建設(shè)了雙鴨山、鶴崗、七臺河等一系列大型坑口電站，全省投產(chǎn)了300多萬千瓦的火電機(jī)組，使黑龍江省的電力供應(yīng)迅速增加?！鞍宋濉逼陂g，黑龍江省可向吉林、遼寧兩省輸電，高峰時黑龍江省每年南送電量近15億千瓦時。
但在“九五”期間，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)低迷，企業(yè)經(jīng)營步履維艱，導(dǎo)致用電需求不足。特別是從1999年起東北三省分省核算后，各省電量自行消化，黑龍江省不但不能南送電量，相反每年要按計(jì)劃指標(biāo)接受電量10億千瓦時以上。
這同時也是電力行業(yè)另一場改革——集資辦電留下的后遺癥。集資辦電曾經(jīng)極大地推動了中國的電源建設(shè)，在缺電年代，各省都愿意出資參與電廠建設(shè)，以求在電量分配中占據(jù)更大份額，保證工業(yè)生產(chǎn)。而在電力富余時期，問題開始顯現(xiàn)。
需要黑龍江接收電量的這些電廠均為東北三省共同投資建設(shè)，其電量要按投資比例分回本省銷售。這進(jìn)一步加大了黑龍江省電力市場的供求矛盾。
電量按計(jì)劃分配同樣備受詬病。
原有的發(fā)電量計(jì)劃基本上是各省電力局采取計(jì)劃分配體制，有明顯的不公平甚至保護(hù)落后的弊端。在電力供應(yīng)相對過剩的情況下，國有獨(dú)資機(jī)組的利用小時明顯高于其他投資方機(jī)組；缺電時期建設(shè)的外商投資機(jī)組的上網(wǎng)電價和上網(wǎng)電量在合同里一簽就是十幾年，甚至幾十年不變，而其他投資方的機(jī)組的電價和上網(wǎng)電量都可以隨意調(diào)整；一些地區(qū)出于地方保護(hù)主義，寧可讓煤耗高、效率低下、污染嚴(yán)重的小機(jī)組發(fā)電，也不要其他的優(yōu)質(zhì)、低價電。
蒙東地區(qū)的主要電廠由國電東北公司直接經(jīng)營，由于東北公司掌握著跨區(qū)送電的調(diào)度權(quán)，因此，即使在電力市場很不景氣的形勢下，2001年蒙東地區(qū)主要電廠的發(fā)電設(shè)備利用小時均超過5000小時，最高的達(dá)到6653小時。
“這類問題，只有在統(tǒng)一區(qū)域市場的前提下才有可能得到解決。”電監(jiān)會在報告中寫到。
另一個有利條件是，業(yè)已確定的發(fā)電資產(chǎn)重組方案，在一定程度上排除了東北地區(qū)建立省內(nèi)電力市場的可能性。根據(jù)方案，華電集團(tuán)在黑龍江省內(nèi)擁有全資和控股電廠573萬千瓦，約占該省發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?2%；大唐集團(tuán)在吉林省發(fā)電市場上擁有超過20%的全資和控股電廠。在這種結(jié)構(gòu)下，如果電力市場以省為界，很難推行競爭機(jī)制。
盡管如此，東北電網(wǎng)的網(wǎng)架依然不能滿足建立充分區(qū)域電力市場的要求。
東北電網(wǎng)的部分設(shè)備老化，安全穩(wěn)定水平不高。其跨省輸電主要通道能力不足。東北與華北聯(lián)網(wǎng)后，黑龍江電網(wǎng)向吉林方向的外送能力由150萬千伏安減至90萬千伏安，無法滿足應(yīng)有的電力交換需要。
要解決網(wǎng)架薄弱問題，必須加大電網(wǎng)投入，但在不景氣的東北電力市場，資金籌措困難。
除了電網(wǎng)，其電源結(jié)構(gòu)也相對復(fù)雜，既有全國共性的“大小、新舊、水火風(fēng)共存”的問題，還有熱電等特殊的電源種類。
選定什么樣的市場模式才能保證充分競爭、體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策傾斜，又兼顧各類電源的特點(diǎn)和歷史情況，防止出現(xiàn)太大震動，難度極大。剛成立的電監(jiān)會對此缺乏研究和資料，而各方提供的材料有時甚至自相矛盾。
東北歸來，電監(jiān)會還對電價管理權(quán)有了更深的體會。其報告里直言，沒有一定的電價管理權(quán)，國家電監(jiān)會將很難承擔(dān)起電力體制改革的重任。電價管理是推動改革的基本手段，是防范改革風(fēng)險的主要工具，也將是體現(xiàn)改革成果的重要載體。
不過此時，電價管理權(quán)已經(jīng)塵埃落定。擺在電監(jiān)會面前唯一的選擇就是繼續(xù)推進(jìn)建立市場。
調(diào)研組建議，以當(dāng)時國電東北公司提出的草案為基礎(chǔ)，抓緊設(shè)計(jì)東北全面改革的具體方案。
2002年國發(fā)5號文下發(fā)后，國電東北公司即與清華大學(xué)團(tuán)隊(duì)合作，提出了東北區(qū)域電力市場的草案。被“削藩”數(shù)年后，這一區(qū)域公司渴望通過建立區(qū)域電力市場讓其重回系統(tǒng)的中心位置。
2003年2月，電監(jiān)會決定，選擇東北作為區(qū)域電力市場的試點(diǎn)。2003年，電監(jiān)會的第一次主席辦公會議明確當(dāng)前要抓緊的第一項(xiàng)工作即為，繼續(xù)抓好東北、華東區(qū)域電力市場等試點(diǎn)工作。
決心已下。
說服遼寧
“如果說集資辦電是一次電力投資主體多元化的變革，那么建立區(qū)域電力市場則是電力行業(yè)管理體制的深刻變革?！痹姳O(jiān)會一位官員說，“市場提供了一種新的負(fù)荷和電量分配機(jī)制，這在中國電力工業(yè)史上具有革命性意義?！?
但與任何改革一樣，隨之而來的必定是利益的調(diào)整。
在此前“省為實(shí)體”的格局中，省級政府擁有極大的電力管理權(quán)限，在認(rèn)識上，他們很難接受為何要建立統(tǒng)一的區(qū)域市場。
遼寧是東北的負(fù)荷中心。按照此前分析，一旦建立東北區(qū)域市場，將實(shí)現(xiàn)“北電南送”，黑龍江的電量涌入遼寧，將會擠壓本地電廠的發(fā)電空間。發(fā)電量的增加或減少，將會直接導(dǎo)致本地的稅收變化，對省政府而言，這是很不愿意看到的局面——改革會影響本省的財政收入?！笆≌铌P(guān)心的指標(biāo)就是GDP和稅收?！痹温殩|北某省經(jīng)委的一位官員說。
遼寧省擔(dān)心，“建立東北區(qū)域電力市場，最終形成用電市場靠遼寧拉動，發(fā)電市場被北部兩省削弱和搶占的局面，同時遼寧省發(fā)電企業(yè)用煤主要來自省內(nèi)，也將造成省內(nèi)用煤量下降，對煤炭企業(yè)帶來沖擊?！?
“在這種變革中，第一步就是爭取省級政府的支持，決不能把省政府?dāng)[在對立面?！鼻笆鲭姳O(jiān)會官員說。
宋密團(tuán)隊(duì)因此希望盡快取得遼寧省政府領(lǐng)導(dǎo)的支持。在一次調(diào)研后，時任省長接待了調(diào)研組一行?！八蚊苁抢嫌?jì)委，長期負(fù)責(zé)重點(diǎn)建設(shè)和基本建設(shè)項(xiàng)目的審批，放在以前，省長都要排隊(duì)來見她。因?yàn)檫@樣的工作關(guān)系，和省政府領(lǐng)導(dǎo)接觸很多?！彪S行的另外一位電監(jiān)會官員也曾與時任遼寧省省長共職中辦、國辦的秘書局。
此次交流最重要的成果是獲得了時任省長的表態(tài)支持。這一表態(tài)令此后的座談和研究進(jìn)入了技術(shù)性討論環(huán)節(jié)，而沒有繼續(xù)糾纏于是否需要，或者區(qū)域模式與省級市場之間的優(yōu)劣。
遼寧省提出“適當(dāng)增加遼寧省內(nèi)機(jī)組的基本合約量”也得到電監(jiān)會的認(rèn)可。黑龍江和蒙東電量的流入確實(shí)會導(dǎo)致遼寧省本地電廠少發(fā)電量，電監(jiān)會和東北電網(wǎng)可以通過在東北電網(wǎng)送華北電網(wǎng)電量分配中傾斜遼寧的電廠，作為部分補(bǔ)償。
面對遼寧省官員對輸電通道能力的疑惑，熟悉東北電網(wǎng)網(wǎng)架的一位官員當(dāng)即提出可以經(jīng)綏中電廠接華北電網(wǎng)，增加遼寧送華北的通道能力。
此次交流中，電監(jiān)會一位處長還補(bǔ)充說，東北全區(qū)的電量均在沈陽進(jìn)行交易，而且隨著市場建設(shè)的推進(jìn)，還會衍生出其他交易品種，無論短期還是長期，這對遼寧當(dāng)?shù)卦黾佣愂帐菢O大的利好。
“如果能彌補(bǔ)部分損失，還可帶來長期的收益，這至少減少了遼寧對區(qū)域市場的抵觸和排斥?！币晃挥H歷者回憶。
爭取電力處
然而抵觸依然無處不在。從省政府的角度看，建設(shè)區(qū)域電力市場后，省里不知道利益重新分配之后會對省里形成哪些沖擊。“面對變化，如果他看不清，只有回避或者反對”，東北某省經(jīng)委電力處處長直言，“所以省里實(shí)際上趨向于搞省級市場，這是必然的。”
在與省政府座談時，遼寧省和黑龍江省經(jīng)貿(mào)委均對省級市場抱有期待，強(qiáng)烈要求在各省單獨(dú)設(shè)立電力交易中心。
在一次座談中，吉林省有關(guān)部門代表說，支持市場化改革，支持電力市場建設(shè)，但是不一定非要區(qū)域市場，省級市場試點(diǎn)幾年下來，效果很不錯，建議電監(jiān)會多研究和借鑒省級市場經(jīng)驗(yàn)。
此前的東北三省均進(jìn)行省級市場試點(diǎn)，市場試點(diǎn)收入均由各省的經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)安排給轄區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)。一旦實(shí)行區(qū)域市場，競價帶來的福利分配則不可控。
在遼寧沈陽召開的一次座談會上，地方政府方面一一談了各種困難，電監(jiān)會的與會者總結(jié)時回應(yīng)稱，大家都談了很好的意見，雖然面臨一些困難，但是市場是一定要建立的，感謝各位對建立市場的支持。
“省政府也明白，中央決定要做，省里擋不住，也不應(yīng)該擋?！边@位官員說。
遼寧省政府提出：一、省電力公司繼續(xù)作為一級法人，而非區(qū)域電網(wǎng)公司的分公司；二、在遼寧沈陽設(shè)置省級電力交易中心；三、競爭力度不能過大；四、不能因?yàn)楦闶袌鰧?dǎo)致電價上漲。
這四個問題其實(shí)也是所有市場主體最關(guān)心的：區(qū)域公司與省級公司的關(guān)系、交易中心的層級、競爭的烈度、競爭的后果。
省級電力公司是區(qū)域公司的子公司還是分公司，這一點(diǎn)至關(guān)重要。省級電力公司在電力系統(tǒng)中的位置尤為重要，其與省級政府關(guān)系密切，或多或少承擔(dān)了地方政府管電的職能，大如交叉補(bǔ)貼分配、電力規(guī)劃，小如收取政府基金等。
電網(wǎng)公司在發(fā)展建設(shè)中也必須緊緊依靠地方政府的支持，因此區(qū)域公司和省公司都傾向于省公司作為區(qū)域公司的子公司。這樣不僅有利于電網(wǎng)公司各項(xiàng)工作獲得所在地方政府的支持，更可以加強(qiáng)省一級公司的責(zé)權(quán)利意識，有利于改革的推進(jìn)。
電監(jiān)會先在網(wǎng)省公司關(guān)系上作了讓步，同意三省電力公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的關(guān)系為母子公司關(guān)系，區(qū)域公司為省公司的出資人，即區(qū)域公司為國家電網(wǎng)[微博]公司的子公司，省公司為區(qū)域公司的子公司。這一方案得到省政府、經(jīng)貿(mào)委以及省電力公司的贊同，國電東北公司也表示接受。
對于省級交易中心，觀點(diǎn)則依然完全對立。
統(tǒng)一的區(qū)域市場的建立意味著各省統(tǒng)一在東北區(qū)域電力市場交易中心進(jìn)行交易和結(jié)算，實(shí)行區(qū)域優(yōu)化調(diào)度。
遼寧省代表堅(jiān)持設(shè)立省級交易中心，其目的在于希望絕大部分電量在本省發(fā)出和消納。省內(nèi)可以就地平衡是最優(yōu)選擇，不足或剩余部分由區(qū)域進(jìn)行調(diào)節(jié)分配是最具效率的配置。電監(jiān)會代表則回應(yīng)稱，建立區(qū)域市場與就地平衡優(yōu)先并不沖突。
遼寧經(jīng)貿(mào)委提出，建立電力市場有助于政府職能轉(zhuǎn)變，省級市場同樣也能做到這一點(diǎn)。
電監(jiān)會后來提出了一個折中方案，不設(shè)省級電力交易市場，但可設(shè)省級結(jié)算機(jī)構(gòu)，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)一交易、調(diào)度，分級結(jié)算。東北電網(wǎng)公司對這一方案沒有異議。不過省政府還是堅(jiān)持設(shè)立省級交易中心。
吉林、黑龍江兩省的訴求與遼寧大體一致。與遼寧略有不同的是，電量不太可能從遼寧逆流至吉、黑兩省，當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)的電量不會因此減少。
在省一級政府中，主導(dǎo)電力運(yùn)行管理的職能部門為經(jīng)貿(mào)委，其內(nèi)設(shè)電力處，電力處處長在一省內(nèi)是“數(shù)得上的炙手可熱的處級職位”。
出身經(jīng)委系統(tǒng)的電監(jiān)會官員明白，要爭取省級政府對區(qū)域市場的認(rèn)同，就要在基本保障該省利益的前提下努力做好省政府的工作，做好省長的工作就得先做好省經(jīng)貿(mào)委的工作，做好省經(jīng)貿(mào)委的工作，首先得做好經(jīng)貿(mào)委電力處處長的工作。
“電力處的官員通常都是懂電力的技術(shù)官僚，亦能理解電力改革的意義?！币晃挥H歷者說。
電監(jiān)會派出專司東北市場的一位官員曾任職國家經(jīng)貿(mào)委電力司，是各省電力處的上級領(lǐng)導(dǎo)。曾經(jīng)的共事者再度相聚，為他們的互相理解和配合提供了極大的便利。
對于三省電力處處長來說，建立區(qū)域市場還有一個潛在的利好。
此時國家電監(jiān)會正在緊鑼密鼓地籌劃建立區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這是構(gòu)建東北區(qū)域電力市場的關(guān)鍵問題之一。電監(jiān)會政策法規(guī)部的意見初定為，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該跟著電力市場，跟電力交易中心走，在東北電網(wǎng)公司駐地沈陽設(shè)立東北區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，管轄遼寧省、吉林省、黑龍江省和內(nèi)蒙古東部地區(qū)，履行所轄區(qū)域電力監(jiān)管和電力行政執(zhí)法職責(zé)。各方也達(dá)成傾向性意見，區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)由國家電監(jiān)會會同東北電網(wǎng)公司和各省政府共同組建。多方數(shù)次交流形成的意見是，這一區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子將設(shè)三員副職，級別為副廳級，具體人選由電監(jiān)會會商各省政府?dāng)M定。
曾任職電力處，后任電監(jiān)會的一位官員把當(dāng)時的微妙之處說得更加明白，“電監(jiān)會當(dāng)中很多人原來也都是經(jīng)委體系，我們也是這個體系。他們的位置雖然有所轉(zhuǎn)變，但是對我們來說只是換條船坐而已，自然他們很容易取得我們的支持。”
“我是省政府推薦來參與區(qū)域市場建設(shè)，我也算是代表省里的利益，然后平衡區(qū)域和省之間的利益。政府知道有人代表其利益，就會減少對立情緒?！焙髞砣温殩|北電監(jiān)局的一位官員說。
“電力處處長都是業(yè)務(wù)干部，深刻理解5號文精神，也明白電力改革的趨勢，他們的工作比較容易做通。越過這層障礙后，電力處處長就會比較積極地向經(jīng)貿(mào)委主任分析和解釋，經(jīng)貿(mào)委主任也會把這一信息和理念傳遞給分管副省長。”這位親歷者憶述，“事非經(jīng)過不知難，如果不這樣，僅僅是這點(diǎn)就可能導(dǎo)致市場無法向前邁進(jìn)?！?
省公司疑慮
保住子公司地位后，省級電力公司最關(guān)心的是，是否設(shè)立省級交易中心。在這一點(diǎn)上，省級電力公司與省級政府的訴求高度契合，相互支持。
按照5號文對區(qū)域電網(wǎng)的論述，以及各方形成的初步共識，此時電網(wǎng)的形勢已經(jīng)發(fā)生微妙的變化。東北電網(wǎng)公司重新成為省級電力公司的出資人，省公司則由國家電力公司直接管理的子公司調(diào)整為區(qū)域電網(wǎng)公司的子公司。這一安排意味著，省級電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子由區(qū)域公司領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)班子的副職由區(qū)域公司直接任命。
曾任職東北電監(jiān)局的一位官員說：“當(dāng)時擔(dān)任東北電網(wǎng)公司總經(jīng)理的是劉忱，他在這方面做得非常好，已經(jīng)開始在東北區(qū)域內(nèi)挑選、考察干部了。”劉忱調(diào)任東北電監(jiān)局前曾擔(dān)任國家電力公司總經(jīng)理助理、人力資源部主任。
“在區(qū)域公司地位明確后，劉忱和東北電網(wǎng)公司就有了干部管理權(quán)。要調(diào)動資源，干部管理權(quán)才是指揮棒?！币晃挥H歷者感嘆說，“要推動改革，主政者就要賦予主事者一定的權(quán)限。沒有權(quán)限就沒有抓手，手握著一份文件，是沒多大作用的。”
但之下仍然充滿了不理解，不支持，不認(rèn)同。
在一次由電監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)主持的座談會上，一家省級電力公司分管市場營銷的副總說：“我是反對的，如果領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持要這么做，那么我始終保留我的不同意見。”
談及這段往事時，這位副總說：“當(dāng)政府決心要做一件事的時候，他們一定要做成的。那次座談會上，大家都反對交易機(jī)構(gòu)的設(shè)置安排，但政府官員結(jié)束作總結(jié)時還是會說，大家都關(guān)心區(qū)域市場，支持區(qū)域市場?！?
事實(shí)上，這一分歧始終沒有較徹底地消除。
回到電監(jiān)會立場上，他們已經(jīng)就此做了大量工作，也作了相當(dāng)?shù)耐讌f(xié)與讓步。此時，時間緊迫，進(jìn)度逼人，“只能邊上路邊解決問題”，一位官員說：“成立電監(jiān)會的目的就是要搞市場，電監(jiān)會的職責(zé)就是要培育市場，建立市場。一個正部級政府機(jī)構(gòu)怎么可以容忍成立了兩三年，一點(diǎn)動靜都沒有啊?！?
在一次講話中，作為平臺組織方的東北電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)人坦言，“東北區(qū)域電力市場試點(diǎn)仍存在不少阻力和難點(diǎn)問題，我們一些領(lǐng)導(dǎo)同志的觀念還未完全轉(zhuǎn)變到用市場機(jī)制配置資源的共識上來?！?
在三省電網(wǎng)的高管和官員的觀念里，1999年的改革把東北公司設(shè)置為國家電力公司的分公司，省公司設(shè)置為國家電力公司的分公司，調(diào)度方式則是東北公司負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)線關(guān)口調(diào)度，各省公司負(fù)責(zé)本省電力平衡調(diào)度。而本次改革則將東北公司設(shè)為國家電網(wǎng)的子公司，建立區(qū)域電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)，不設(shè)省級電力交易機(jī)構(gòu)，調(diào)度和結(jié)算方式又回到了1999年以前的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算的模式。他們認(rèn)為，目前改革模式又回到從前的管理體制，整個電力改革似乎是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“倒退”。
電監(jiān)會官員則努力解釋，“電力市場下競爭發(fā)電的統(tǒng)一調(diào)度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的統(tǒng)一調(diào)度有著本質(zhì)的區(qū)別”。
“雖然我們做了大量的宣傳和協(xié)調(diào)工作，但是有關(guān)方面的認(rèn)識仍然不盡相同。”電監(jiān)會一位官員說。
電企的顧慮
對于競爭帶來的后果，電力企業(yè)更是心事重重。
1999年東北電網(wǎng)管理體制改革后，遼吉黑三省建立了試點(diǎn)運(yùn)行的省級發(fā)電市場，按照年度總計(jì)劃電量的很少部分分離出來作為競價電量，有的省份為10%。按日計(jì)算比例分解成為每日競價量，然后省公司管轄的火電廠在其省級發(fā)電市場運(yùn)營系統(tǒng)上競拍上網(wǎng)日電量。競得日電量與日計(jì)劃電量之和后按照每日96點(diǎn)曲線分解，即為電廠每日96點(diǎn)發(fā)電計(jì)劃曲線。省間交易電量以及東北分公司的直屬機(jī)組沒進(jìn)入發(fā)電市場。
由于競價比例不大，不足年計(jì)劃電量的10%，對于電廠或者電網(wǎng)來說并沒有帶來明顯效益，因此，電力企業(yè)參與的積極性不高。
但在地方政府看來，省級市場試點(diǎn)效果頗為不錯。曾任某省電力處處長的官員說，原因是省政府從市場獲得收益，把這部分收益轉(zhuǎn)移到其他虧損的省屬國有企業(yè)中，減輕了省政府的財政負(fù)擔(dān)。
“平心而論，那種情況搞出來的市場，降價很容易做到，其實(shí)是由中央所有的電力企業(yè)‘輸血’給一些利潤虧損的地方所屬國有企業(yè)。”這位官員評價說。
與地方政府的判斷相反，經(jīng)過近兩年的試運(yùn)行，2000年上半年由原國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委聯(lián)合組成的“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)試點(diǎn)工作小組”經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，試點(diǎn)“沒能取得令人滿意的效果，也沒有取得可以在其他省份推廣的成功經(jīng)驗(yàn)”。
他們的研究報告將試點(diǎn)失敗的原因歸結(jié)為以下三點(diǎn)：
第一，廠網(wǎng)公司沒有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開，各省市電力公司既有電網(wǎng)公司又有發(fā)電公司，在與獨(dú)立發(fā)電企業(yè)共同競價上網(wǎng)的過程中，很難在制度上做到公平、公正、公開。
第二，試點(diǎn)中的競價模式不能真正反映成本。但如果加大競價比例，具有還本付息壓力的先進(jìn)機(jī)組在與即將淘汰的老機(jī)組競爭時，又會處于不利的競爭地位。還有，地方政府過去對一些外商投資電廠電價及投資回報率承諾等問題，導(dǎo)致市場參與的積極性大打折扣。
第三，由于沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開”，撤銷省市一級電力局的工作進(jìn)展緩慢，因而難以建立規(guī)范的市場競爭秩序。
中央主管部門判定的試點(diǎn)改革失敗導(dǎo)致了電力主導(dǎo)權(quán)的轉(zhuǎn)移。中央提出電力體制改革工作“由國家計(jì)委牽頭，會同國家經(jīng)貿(mào)委等有關(guān)部門和單位組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)”。
2001年底，國家計(jì)委主導(dǎo)進(jìn)行了電力體制改革的籌劃工作，并領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了大刀闊斧的電力市場化改革——拆分國家電力公司。
廠網(wǎng)分開后的電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)則對可能真正面臨競爭的市場失去底氣。
三省電力公司對區(qū)域市場疑慮首先是對盈利的擔(dān)憂。三省公司均預(yù)測2003年以后會發(fā)生虧損。主要理由包括：一是此時的盈利水平很低，受東北經(jīng)濟(jì)不景氣的影響，判斷近期電力需求也不會有大的改觀。其二，城鄉(xiāng)農(nóng)網(wǎng)改造導(dǎo)致財務(wù)成本加大。其三，電廠投資收益從網(wǎng)公司劃出，減少了收入，輸配電價占比太低。因此，他們強(qiáng)烈要求適當(dāng)提高銷售電價或從競價收入中彌補(bǔ)。
此時，“東北現(xiàn)象”開始被討論。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的矛盾顯現(xiàn)，東北國有企業(yè)大批停產(chǎn)、半停產(chǎn)，大批職工下崗失業(yè)。
東北經(jīng)濟(jì)的龍頭遼寧2001年全省國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率超過80%，經(jīng)營困難，用電負(fù)荷持續(xù)低迷，東北整體富余40%左右的裝機(jī)。
與此同時，東北三省電力公司開始了大規(guī)模的城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，這是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求啟動“兩改一同價”的重點(diǎn)工程。但實(shí)施電網(wǎng)改造工程后，未能帶動用電需求增長，電力銷售增長不多，無法彌補(bǔ)巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)，省級公司的財務(wù)成本加大。
發(fā)電企業(yè)則認(rèn)為，當(dāng)時的電價水平已經(jīng)很低，如果競爭過度，勢必引起上網(wǎng)電價大幅度下降，那么發(fā)電企業(yè)將很難生存。而電監(jiān)會則認(rèn)為遼吉黑三省綜合電價并不低，還有部分下降空間。
市場競爭還會衍生其他潛在問題。這些不應(yīng)該由市場來解決，卻是地方政府的心頭痛。一些新老機(jī)組害怕面對市場。黑龍江省經(jīng)貿(mào)委的一位人士說，地方電廠、自備電廠等約占全省電力裝機(jī)容量的40%，對吸納就業(yè)、對社會穩(wěn)定功不可沒。在此前的政府發(fā)用電分配計(jì)劃中，政府不能不照顧老、小機(jī)組。
局面遲遲沒有突破。宋密表示：“地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力發(fā)展的不平衡性，決定了人們對電力改革的出發(fā)點(diǎn)和角度不同，利益取向和人們在社會生活中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)也決定了人們對改革的認(rèn)識不同，電網(wǎng)自然壟斷的特性也削弱了人們對電力體制改革的信心，對此，我能夠理解。但，理解不是贊同?！?
她在多個場合強(qiáng)調(diào)：“認(rèn)識的不同，理解的差異，不能影響東北區(qū)域電力市場改革試點(diǎn)的進(jìn)程”，“事關(guān)電力行業(yè)百年大計(jì)的電力體制改革，不可能因?yàn)閭€別地方的地方利益與個別企業(yè)的歷史包袱而停滯不前?！?
多輪座談交流后，各省政府終于表示同意支持啟動區(qū)域市場。這一點(diǎn)來之不易。彌足珍貴的共識之下，還有一個依然巨大的分歧。省級政府依然希望在本省設(shè)立省級電力交易中心，區(qū)域市場與省級市場共存、互補(bǔ)。電監(jiān)會則堅(jiān)持建立區(qū)域電力市場的原則，不設(shè)省級市場，不設(shè)省級電力交易中心。
僵持不下時，電監(jiān)會官員強(qiáng)調(diào)，啟動市場才是硬道理。
電監(jiān)會官員堅(jiān)信，隨著東北市場的深入和完善，隨著更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源的實(shí)現(xiàn)，大家都能從發(fā)展中獲益或得到補(bǔ)償，從做大的電力市場的蛋糕中，分享改革的紅利。
