中國儲能網訊：61歲的劉吉全下決心在會議上“冒死”發(fā)言。
3月30日下午，云南省昆明市滇池附近的海埂賓館，正在舉行全省一季度廠網協(xié)調會。會議由國家能源局云南監(jiān)管辦公室(下稱云監(jiān)辦)主持。這是國家能源局的派出機構，負責監(jiān)管云南省電力系統(tǒng)運行情況。劉吉全決定抓住這次機會，反映自己在云南電改中受到的不公平待遇。
劉吉全是大理州一家民營小水電公司的老板。他的發(fā)言主要涉及兩個方面，一方面，他認為云南電網不應將2015年“西電東送”降價部分強制分攤給省內發(fā)電企業(yè);另一方面，他批評云南省工信委在制定2016年電力市場化交易方案時，存在對部分中小水電企業(yè)強制降價的不公平問題。
云南作為全國電力體制改革綜合試點省份之一，改革進程一直備受矚目，劉吉全的質疑直指云南電改的兩個核心問題——行政干預和電網壟斷。
電力供給遠超需求的云南省，早在2014年就率先探索全省范圍的電改。2015年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱九號文)，啟動了新一輪電力體制改革，隨后批復電力過剩較嚴重的云南、貴州和山西三個省份作為電力體制綜合改革試點，期望通過地方改革嘗試，找到一條可復制、可推廣的改革路徑。
這是繼2002年電改之后，中國第二次全國范圍的電力體制改革。上輪電改實現(xiàn)了“廠網分離”，但電網企業(yè)的“主輔分離”“輸配分開”改革最終不了了之。及至“十二五”期間，電力需求增速逐年放緩，由2011年的11.7%降至2015年的0.5%，全國電力裝機卻在2013年之后保持了8%以上的高增長，電力供應大量過剩。伴隨著中國經濟新常態(tài)的演變，電力市場的供求關系亦陷入長期不樂觀局面，各方對市場化改革的呼聲再次達到高潮。
在上述背景之下，九號文在各部門的博弈中推出。云南電改實踐隨之升級，2015年11月云南被列為全國電力體制改革綜合試點省份，其2016年電力市場化交易方案預計交易電量達到500億千瓦時，占全省用電量接近35%，大步走在全國電改最前列。
然而多位業(yè)內人士對財新記者評價稱，就算是云南這樣內在改革動力充足的地區(qū)，仍無法擺脫強力的行政之手，更無法擺脫九號文自身存在的局限性。
不僅僅云南遇到這樣的問題，其他國家級跨區(qū)電力交易中心——北京電力交易中心、廣州電力交易中心，以及在重慶和廣東進行的售電側改革試點，還都被市場普遍評價為“形式大于內容”。
一言蔽之，本輪電改目前整體實際效果不佳，甚有悲觀者稱，“本輪電改令人沮喪，已不值得期待”。
價量皆管制的市場化
在云南省一季度廠網協(xié)調會上，云監(jiān)辦公布了云南成為國家電改綜合試點后的首次監(jiān)管評價。
云監(jiān)辦市場監(jiān)管處處長史志偉在會上表示，云南電改雖然在市場化交易方面積極探索，但在市場交易中行政干預的事項較多，行政指令性內容與市場交易混為一體，干擾了市場主體參與市場交易的自主權，嚴重打擊了市場主體參與交易的積極性。
從云南試點看，電價和電量仍受到政府管控，并未真正放給市場。典型的例子是，在2015年云南電力市場交易中，工信委從當年6月開始設定了0.15元/千瓦時的最低交易限價，原因是此前水電站為獲得更多電量競相壓價。而后水電市場化電量基本在這一限價上成交。
云南省是中國的水電大省，省內瀾滄江、金沙江、怒江的干支流上密布千家水電站。2012年后，云南省水電裝機上馬速度不斷加快，發(fā)電能力開始嚴重過剩，當年棄水量就達到24億千瓦時，到2016年預計水電富余量達到400億千瓦時。水電裝機約占云南全省電力總裝機的75%，全省發(fā)電能力已超過省內電力需求的四五倍之多。
一位發(fā)電企業(yè)負責人感嘆：“價格都一樣，很難說是市場交易?！睋?jù)財新記者了解，因所謂的水電市場化交易基本都在最低限價水平上成交，各家水電站可獲得的交易電量很難從競價機制中產生，所以交易電量最終仍由電力交易中心依據(jù)各水庫基本情況，即裝機容量、調節(jié)能力和來水情況等進行分配，具有很強的行政色彩。
業(yè)內人士告訴財新記者，這種現(xiàn)象目前在全國各地電改中普遍存在。本來電改允許市場化交易部分的電價由供需雙方自主定價，但實際操作中，變成所有發(fā)電企業(yè)普遍降一定數(shù)額的電價，電量則仍延續(xù)行政分配方式，最終使得“最低限價”變成了由政府制定的新的上網電價，而定價部門無非是由國家發(fā)改委變成各地方省份的工信部門。
云南省從2014年開始試行汛期富余水電競價上網政策，允許70多家工業(yè)企業(yè)參與市場化交易，總交易電量接近100億千瓦時;2015年電力市場化交易改革向全省工業(yè)企業(yè)推開，交易時間也覆蓋了全年，全年市場化交易電量為300多億千瓦時，占全省用電量的20%多;2016年的電力市場化交易方案，除設定年度、月度交易，還增設了日前交易，交易電量預計擴至500億千瓦時。2016年延續(xù)的最低限價是0.1元/千瓦時，同時還設定了目錄電價為最高限價。
以2015年實際交易情況來看，這種所謂的市場化交易呈現(xiàn)為政府干預下的普遍降價。
值得關注的是，在云南省2015年和2016年的電力交易規(guī)則中，發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)申報的并非最終成交價格，而是以“價差”的方式申報，即相對于目錄電價降價的差額。一位業(yè)內人士告訴財新記者，價差報價方式就是簡單的降價模式，并不考慮成本和供求關系。電作為一般商品，應由供求關系決定價格，而非僅允許降價。
這樣的價量受限交易還是市場化交易嗎?上述人士認為，云南省政府部門可能主要是擔心電價大漲大跌失控，而其中涉及發(fā)電、用電、電網等各方復雜利益，政府自認為負有穩(wěn)定之責。
“這里有一個關鍵的政策背景?！币晃毁Y深業(yè)內人士對財新記者指出，九號文對電改重點任務的表述中，提及“有序縮減發(fā)用電計劃”。長久以來，各地政府制定發(fā)用電量計劃并無任何行政許可，國家電力主管部門也從未下達這一計劃，而九號文的上述表述卻變相確定了“發(fā)用電計劃”的行政管控地位，將其徹底“做實”。
“這是本輪電改頂層設計存在的最大局限?！鄙鲜鋈耸恐赋?。
水火電利益之爭
3月30日上午，在云南省工信委六樓的一間辦公室里，幾家水電企業(yè)人士正在向負責電改方案起草和執(zhí)行的相關負責人反映情況。
“火電企業(yè)就是在搞惡性競爭?！币晃黄髽I(yè)人士直言不諱。
根據(jù)2016年云南省電力市場化交易實施方案，火電企業(yè)和一定規(guī)模的水電企業(yè)全部納入市場化交易，取消計劃電量，在同一平臺競爭。但水電作為清潔能源享有優(yōu)先發(fā)電權，如火電企業(yè)競價獲得了一定發(fā)電量，則可讓水電企業(yè)代發(fā)電，火電企業(yè)和水電企業(yè)依據(jù)發(fā)電收入的2 : 8來分成。
據(jù)財新記者了解，在3月的交易報價中，火電企業(yè)報出的上網價格約0.18元/千瓦時，這低于云南火電行業(yè)最低邊際發(fā)電成本0.2元/千瓦時，一些火電企業(yè)憑借低價競得了交易合同。
水電企業(yè)的不滿在于，這一交易規(guī)則允許火電企業(yè)惡性報價，最終由水電企業(yè)代為發(fā)電，而火電企業(yè)“不勞而獲”凈得發(fā)電收入的20%?！斑@是變相將水電企業(yè)的利益轉移給火電企業(yè)?！币晃凰娖髽I(yè)負責人對財新記者說。
云南省工信委相關負責人對財新記者坦承，上述情況的確有可能發(fā)生，這也是電改試點面臨的一個棘手問題;但政府也需要考慮火電企業(yè)的生存問題。
云南共有11家火電企業(yè)，均為中央或地方所屬的國有企業(yè)，近年水電裝機量快速增長且遵循清潔能源優(yōu)先發(fā)電原則，火電的利用小時數(shù)不斷降低，全部處于虧損狀態(tài)。而云南省政府的考量是，必須保留火電機組作為水電的備用電源，保證云南長期供電的安全穩(wěn)定。因此政府的確希望轉移部分水電企業(yè)利潤給火電，以保證這11家火電企業(yè)不倒閉。
對政府來說，向火電傾斜的交易規(guī)則還有一個隱形的“大好處”，就是在枯水期以火電的“低報價”平抑水電的提價沖動。云南省3月火電成交合同，約占市場化交易電量的三分之一?；痣娖髽I(yè)就算找不到水電企業(yè)接單，也愿意為了賺取現(xiàn)金流而賠本發(fā)電，因而市場上就會出現(xiàn)火電發(fā)電、水電棄水的怪現(xiàn)象。
令部分水電企業(yè)更為不滿的是，云南省政府在設計2016年電改方案時，已經預留了火電機組長期備用費。規(guī)定不參與市場競價的第二類中小水電企業(yè)以及風電企業(yè)，雖然可以電量全額上網，但上網電價也要下降，降價幅度參照其他市場化交易的水電企業(yè)的平均降價幅度，這部分降價的資金，就是云南火電長期備用的補償資金。
這正是劉吉全指出的云南省工信委在制定2016年電力市場化交易方案時存在對部分中小水電企業(yè)強制降價的不公平問題。
“我不參與競價，但卻要參照別人的降價幅度來降價，我自己的命運為什么不能自己掌握?”劉吉全說，他認為政府強制降價毫無道理，而與他有類似命運的一些風電企業(yè)也在向政府部門提出自己的異議。
云南省工信委認為，這種“被”降價，體現(xiàn)的是一種公平，即讓中小水電和風電企業(yè)與其他大型水電一起，共同承擔云南省電力市場產能過剩的壓力。
2015年，云南省電力市場化方案給予了火電與水電同等的2142小時基數(shù)電量，火電企業(yè)可通過發(fā)電權交易獲得部分收益，上網電價則按火電上網電價執(zhí)行，60%歸屬火電企業(yè)，40%歸屬水電企業(yè)。
財新記者從云南省工信委了解到，2015年通過發(fā)電權交易，云南省的水電企業(yè)共向火電企業(yè)轉移收入約達12億元。
一位電力專家分析稱，云南省對火電傾斜的政策，實質造成了市場競爭的不公平，這令電力市場化運行無法實現(xiàn);此外，以備用電源名義強制保留全部火電企業(yè)的做法，也值得商榷，電網本身應該在較大范圍內實現(xiàn)供需平衡，不應局限在云南省內?！霸颇鲜≌；痣姷哪康倪€是為了穩(wěn)定就業(yè)和稅收?！?
降電價能否穩(wěn)增長?
云南省能源局能源協(xié)調和科技裝備處處長李勤對財新記者表示，“我不否認‘改革等于降電價’的說法，如果改革沒有紅利，就沒有人愿意推動改革。”
云監(jiān)辦市場監(jiān)管處處長史志偉在一季度廠網協(xié)調會議上也提到，2015年云南電力市場化交易有效降低了省內用電企業(yè)的生產成本，穩(wěn)定了部分企業(yè)的生產，主要行業(yè)開工率從年初的40%逐步回升到60%。
在政府大力推動之下，自2014年以來，云南省工業(yè)用戶的購電成本大約降低了0.1元-0.15元/千瓦時。云南省工業(yè)用電量占全省用電量75%左右，其中重工業(yè)用電量占工業(yè)用電量近95%。此外，宏觀數(shù)據(jù)顯示，2015年云南省規(guī)模以上工業(yè)增加值完成3623.08億元，同比增長6.7%，高于全國平均增速0.6個百分點。
然而在開工率與工業(yè)增加值增長背后，企業(yè)的效益并未見太多改善。史志偉在上述會議上指出，在云監(jiān)辦歷時三個多月的監(jiān)察中，云南電力市場化交易并不都在扶持優(yōu)勢企業(yè)，全社會的結構調整和節(jié)能環(huán)保也沒有顯現(xiàn)。相反，在核查過程中，卻發(fā)現(xiàn)部分經濟效益低下的企業(yè)在市場化交易中得到了很大的扶持。
史志偉列舉了兩個例子：某企業(yè)2015年享受核減24億電費，最后實現(xiàn)利潤僅為4億元。可見如果沒有電費支持，這家企業(yè)將巨額虧損;另一家企業(yè)享受電費優(yōu)惠2000多萬元，而其一年虧損額就達27億元，電費優(yōu)惠相對于企業(yè)主營業(yè)務虧損來說杯水車薪。
史志偉表示，這兩個例子說明云南的電力市場化并未扶持優(yōu)勢企業(yè)，僅僅是讓虧損企業(yè)少虧一點而已。同時云監(jiān)辦還發(fā)現(xiàn)，一些安全、環(huán)保投入不足的小冶煉企業(yè)也參與了電力市場化交易，這更與國家電力市場化改革的總方向不符合。
另一個典型的例子是云南鋁業(yè)股份有限公司(000807.SZ，下稱云鋁)。云鋁是省屬國企，擁有鋁土礦、氧化鋁、電解鋁、鋁加工及鋁用炭素生產為一體的完整鋁產業(yè)鏈，是云南省第一大電力用戶，也是南方電網五省區(qū)范圍內最大的電力用戶。
云南省力促云鋁深度參與電力市場化交易，云鋁股份副董事長丁吉林公開表示，企業(yè)電費成本占總成本的42%左右，2015年云鋁的電費從原國家核定目錄電價0.51元/千瓦時下降到0.36元/千瓦時，每千瓦時平均下降了0.15元，全年共節(jié)約電費超過10億元。但如此大幅度的成本降低，并未使得云鋁的市場競爭力得到大幅提升，2015年財報顯示，云鋁年度凈利潤僅為0.29億元。
“我們還是很困難?！痹其X相關負責人告訴財新記者，雖然近兩年企業(yè)電費成本下降明顯，但鋁價下跌的幅度更明顯。電解鋁價格從2015年初每噸1.3萬元到10月后跌破萬元大關，每噸下跌超過26%，價格已跌破2008年金融危機時的價格低點。目前電解鋁企業(yè)的虧損面超過八成。
中國鋁行業(yè)產能嚴重過剩，各主要鋁生產省份都在競相降電價，而電價的下降很快傳導到終端鋁價，并在市場預期的影響下，鋁價下降幅度甚至超過了電價成本的下降幅度，形成惡性循環(huán)。
但云鋁仍希望電價繼續(xù)下降，認為只要云南的電價水平可以低于其競爭對手所在省份，云鋁就有希望擺脫困境。云鋁財報稱，預計在2016年的電力市場化交易中，云鋁的電價可降至0.3元/千瓦時。
但這一電價水平相比那些擁有煤炭坑口電廠或企業(yè)自備電廠的鋁業(yè)生產大省仍有差距，如新疆、山東的鋁行業(yè)電費成本普遍達到0.26元-0.27元/千瓦時。
云鋁已多次向省工信委建議，在2016年的電力市場化交易方案中，將最高限價在當前目錄電價的基礎上再降低0.05元至0.1元/千瓦時;另一方面，云鋁還在積極聯(lián)系云南省內最大的水電企業(yè)——華能瀾滄江水電有限公司，希望與其簽訂年度供電的長期合同。
但據(jù)財新記者了解，華能瀾滄江公司對云鋁拋來的“橄欖枝”并不積極。2016年一季度，云鋁通過市場化交易獲得的平均電費成本比2015年高。因水電企業(yè)在枯水期都不愿報低價，還造成云鋁一家下屬企業(yè)的月度報價未能成交。
云南省政府仍堅持“降電價-穩(wěn)增長”的邏輯。一位云南省工信委人士對財新記者說，一位省級領導在聽說另一個國家綜合電改試點省份貴州計劃在2016年為工業(yè)用戶降低100億元電費時，就反問云南省為什么做不到如此大的規(guī)模，言下之意，云南電改“降價”的步子還要走得再大些。甚至有省政府領導要求，力爭讓云南省的電價降到全國最低。
強大的電網
劉吉全所在的企業(yè)，今年1月的電費被扣掉了110多萬元，這對經營狀況每況愈下的他來說已是重負。云南電網對此的解釋稱，這是2015年“西電東送”降價部分各發(fā)電企業(yè)需要均攤的款項。
2015年云南承接輸送廣東的“西電東送”框架協(xié)議電量約800多億千瓦時，此前是按國家批復的電價0.386元/千瓦時結算，但據(jù)國家發(fā)改委2015年5月發(fā)布的《關于完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機制有關問題的通知》，“西電東送”框架協(xié)議內的電價可由政府之間協(xié)商。廣東省提出“西電東送”協(xié)議內電價應依據(jù)燃煤標桿電價下降0.02元/千瓦時，云南省最終接受了這一價格。隨后云南電網將降價總額10.53億元強制均攤給省內所有發(fā)電企業(yè)，并在2016年1月的電費結算中完成。
多位市場人士指出，上述“西電東送”結算雙方廣東電網和云南電網同屬南方電網公司，是左兜與右兜的關系，雙方通過買賣電賺取差價，將降價部分卻轉嫁給發(fā)電企業(yè)且直接強制結算，這樣的做法有利用壟斷地位之嫌。
云南大部分發(fā)電企業(yè)都對電網的此項強制行為表示不滿。史志偉也在會議上提及“此事有待商榷”。云南省工信委人士也對財新記者表示，“西電東送”框架協(xié)議內的電價仍屬于政府定價范疇，應由省物價局出臺相關文件來規(guī)定，電網企業(yè)無權強制結算。
3月31日，云南省發(fā)改委官方網站掛出公告，公開招募昆明電力交易中心的股東和理事。這成為本輪電改以來，首個以公開招募的方式組建的省級電力交易中心。
目前，已經成立的兩個國家級電力交易中心——北京電力交易中心和廣州電力交易中心，以及省級電力交易中心——新疆電力交易中心，組織構架都是電網企業(yè)全資子公司，或電網企業(yè)絕對控股，云南的昆明電力交易中心較為特殊，采取的是電網企業(yè)相對控股，而且公開招募股東的方式組建。
李勤比喻稱，原來的電力交易相當于云南電網一家的“獨唱”，未來的昆明電力交易中心相當于多個股東和理事的“合唱”。
業(yè)內人士注意到，昆明電力交易中心的組建雖然以云南電網為控股股東，但是招募者卻不是云南電網，而是云南省發(fā)改委，這意味著政府看到了電網企業(yè)的巨大權力，并希望盡最大可能釋放改革紅利，力爭不受電網企業(yè)的強力控制。
財新記者詢問云南省內幾家最大的工業(yè)企業(yè)和大型水電企業(yè)，他們均表示希望出資成為昆明電力交易的股東，進而在未來的電力交易中獲得一定的話語權。
一位業(yè)內專家對財新記者表示，電力交易中心的公平、公正十分關鍵，云南電改的確作出了有益的嘗試，但從現(xiàn)代企業(yè)制度的角度來看，企業(yè)的所有權和經營權是分離的，而云南電網仍是昆明交易中心的實際控制人和經營者，即便其他發(fā)電企業(yè)和電力用戶可以參股，對于電力交易和調度的影響仍十分有限。
上述專家認為，調度權獨立于電網之外，嚴格執(zhí)行市場化交易結果，才是電力市場化得以真正實施的基礎，但九號文并未提及調度獨立于電網企業(yè)，因此云南試點也受此電改頂層設計的制約。
跨區(qū)交易瓶頸
云南省工信委相關負責人對財新記者表示，目前云南省電力企業(yè)的發(fā)電能力超過省內電力需求四五倍，云南電改怎么改都無法改變實際的供需差異，極端一點說，即便云南省電價降到零，電也用不完。
單靠省內消納是不現(xiàn)實的，云南的電力過剩問題需要到更大的電力市場去解決。
而放眼全國，電力整體供大于求的情況日益凸顯，這意味著“以省為實體”發(fā)展的中國各大區(qū)域電力市場，更無動力互相開放。
中國電力市場區(qū)域割據(jù)嚴重。最典型的例子是，東北電網原為國務院批準的計劃單列企業(yè)集團，也是國內各電網中最具跨省優(yōu)化配置資源的區(qū)域，但最終也拆成三個電網，導致跨省電力流動停止，內蒙古東部和黑龍江的煤礦坑口火電廠難以送電到遼寧負荷中心，東三省的電力發(fā)展變成了各省自己的院內規(guī)劃。
人為分割首先造成的就是地區(qū)之內供給與需求不匹配，而各省都希望多用本省電源，同時大量核準本省電源建設。
云南省自身也埋下了造成今天困境的種子。作為“西電東送”電源基地，云南過去并不希望將本省水電資源白白外送，一直極力干涉建設跨省直流輸電通道。早在2010年，金沙江中游電站送電廣西320萬千瓦直流輸變電工程(下稱“金中直流”)就已獲得國家能源局的審批。但在云南省的干預下，該建設被擱置多年，而期間云南阿海、魯?shù)乩却笮退娬鞠嗬^建成投產后，卻不得不面臨電力無處輸送的窘境。
目前“金中直流”線路仍在建設中。此外，云南送廣西的永仁至富寧直流輸電工程也在建設。預計這兩條線路在2016年6月完工，將可增加300多萬千瓦的電力外送。
但云南工信委人士稱，即便兩條線路如期建好，未來廣西會否接納如此規(guī)模的電力輸送仍懸而未決。
廣西省近幾年火電機組不斷增加，而且由于經濟增速放緩，廣西也進入了電力相對富余的階段。此外，廣西首座核電廠——防城港核電廠已建成投產，核電和水電都屬于清潔能源，廣西不按輸送通道的建設能力接收云南電力也無可厚非。
此外，在國家發(fā)改委審批的電網規(guī)劃中，云南省還有一條瀾滄江上游送深圳的直流通道，早已通過國家審批，原計劃2017年投運，但迄今未落實建設時間。而近些年，廣東省投資建成了不少火電項目，目前自己的火電廠都處于“吃不飽”的境地。
《關于完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機制有關問題的通知》規(guī)定，跨省跨區(qū)送電，由送電、受電市場主體自主協(xié)商確定送受電量和價格，國家發(fā)改委不再介入。而在具體操作中，獨攬定價權的地方政府之間博弈效率往往較低，互不讓利。
有業(yè)內人士建議稱，既然云南省已經實現(xiàn)本省發(fā)電企業(yè)與工業(yè)用電企業(yè)之間的市場化交易，或可嘗試在跨區(qū)交易中引入企業(yè)主體來報價，由跨區(qū)網對網交易，變成跨區(qū)點對點交易。當云南省的發(fā)電企業(yè)為獲得廣東省內電力用戶參與競價時，“西電東送”的成交價格即可實現(xiàn)市場化。但問題的關鍵點在于——雙方省政府能否放權給市場主體，真正讓發(fā)電企業(yè)和用戶成為跨區(qū)交易的主體?
今年3月，北京電力交易中心在掛牌儀式上宣布了首筆交易，山東的30家電力用戶和陜西、甘肅、青海、寧夏的824家發(fā)電企業(yè)，通過北京電力交易中心達成交易，交易電量90億千瓦時。雖然是次交易電量有限，卻是電改以來首次實現(xiàn)點對點跨區(qū)交易，或為未來的跨區(qū)電力市場開放擠開一縷陽光。
據(jù)財新記者了解，3月底，云南成立了電力體制改革領導小組，省長掛帥任組長，三個副省長任副組長。未來云南電改能否繼續(xù)深化，打破上述掣肘，擺脫令人沮喪的局面，仍有待觀察。
