中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：為實(shí)現(xiàn)9號(hào)文件明確的既定改革任務(wù)，避免2017年電力改革陷入泥潭，要求我們“跳出電力看電力”，實(shí)施“124”方案，具體講就是“堅(jiān)定一個(gè)方向、把握兩個(gè)大局、抓住四個(gè)重點(diǎn)”。
2015年3月中發(fā)9號(hào)文件發(fā)布以來，關(guān)于電力制改革的爭(zhēng)論始終沒有停歇。在總結(jié)2015年電力改革成績(jī)時(shí)，經(jīng)典的說法叫做——基本完成頂層設(shè)計(jì)，盡管經(jīng)過艱難的博弈和妥協(xié)。那么對(duì)于即將過去的2016年，電力改革又該如何評(píng)價(jià)呢？就如何全面看待當(dāng)前電力改革的成效和問題，下一步如何深化推進(jìn)2017年電力改革工作，談一些認(rèn)識(shí)，供批評(píng)指正。
9號(hào)文件適應(yīng)“以電力為中心”的未來能源發(fā)展大格局
關(guān)于一年多來各地推動(dòng)電力改革的實(shí)踐，眾說紛紜，套用狄更斯《雙城記》的話，在一些發(fā)電企業(yè)眼里“這是一個(gè)黑暗的季節(jié)”，而在一些電力大用戶眼里“這是一個(gè)光明的季節(jié)”。工業(yè)界和學(xué)界對(duì)電力改革的負(fù)面評(píng)價(jià)：一是“掛羊頭”，一些地方并沒有真正落實(shí)國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局的批復(fù)方案，假改革之名，行指令性降價(jià)之實(shí)，電量放開力度過猛，市場(chǎng)秩序混亂；二是“打醬油”，一些地方電力改革目標(biāo)不清晰、設(shè)置偏低，與當(dāng)?shù)貙?shí)際聯(lián)系不緊密，關(guān)鍵內(nèi)容的實(shí)施時(shí)間推至遙遠(yuǎn)的未來，隨時(shí)可以宣稱完成了既定電力改革任務(wù)。
歷史地看待9號(hào)文件，需要回到9號(hào)文件擬定前較長(zhǎng)一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和能源電力工業(yè)發(fā)展場(chǎng)景。首先是社會(huì)各界對(duì)電力工業(yè)停滯在既非市場(chǎng)也非計(jì)劃的中間地帶、帶來資源配置效率低下的憂慮，進(jìn)而對(duì)進(jìn)一步深化改革的迫切期待；其次是電力改革到底如何推進(jìn)，各方?jīng)]有共識(shí)，特別是在關(guān)于調(diào)度要不要獨(dú)立、輸配要不要分離、區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)要不要堅(jiān)持等核心問題上；最后是國(guó)家提出了“四個(gè)革命一個(gè)合作”的能源革命戰(zhàn)略思想，需要行之有效的切入點(diǎn)和突破口。
因此9號(hào)文件雖然沒有描繪出電力工業(yè)的目標(biāo)形態(tài)和電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的理想模式，但其重大歷史意義在于結(jié)束了久議不決的電力改革尷尬局面，堅(jiān)持務(wù)實(shí)的態(tài)度，兼顧改到位和保穩(wěn)定，及時(shí)啟動(dòng)了改革；在于堅(jiān)持實(shí)踐第一，在明確“管住中間放開兩頭”的體制架構(gòu)的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)試點(diǎn)和基層探索，在電力改革實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題；在于堅(jiān)持用發(fā)展的眼光看問題，充分意識(shí)到在能源系統(tǒng)重歸“以電力為中心”的未來，電力體制機(jī)制變革在能源革命的重要作用，呼應(yīng)業(yè)界迫切要求，力破能源新業(yè)態(tài)的發(fā)展瓶頸。
2016年電力改革積極進(jìn)展體現(xiàn)在三方面
改革不可能一朝一夕完成，從大時(shí)間尺度和公允的角度來看，2016年電力改革的成效顯著，改革取得了積極的進(jìn)展，體現(xiàn)在三方面：
全社會(huì)的積極性得到了充分調(diào)動(dòng)。國(guó)發(fā)5號(hào)文件電力體制改革方案的體系完備，但落實(shí)舉步維艱、暫停無聲無息，重要原因之一就是改革隅于電力行業(yè)內(nèi)部，與社會(huì)關(guān)聯(lián)不緊密。本輪電力改革堅(jiān)定不移地走群眾路線，廣大電力用戶和發(fā)電企業(yè)成為共同的重要市場(chǎng)交易主體，數(shù)以千計(jì)的售電公司應(yīng)運(yùn)而生、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新性得到激發(fā)，龐大的社會(huì)資本在綜合能源、新增配售電等領(lǐng)域找到投資機(jī)遇和目標(biāo)發(fā)展空間，社會(huì)各方面改革熱情空前高漲。改革釋放出較大的紅利。改革不是為了降價(jià)，最終評(píng)價(jià)改革的成效也不應(yīng)僅僅看電力價(jià)格水平，但改革的推動(dòng)還是要強(qiáng)調(diào)群眾的即期獲得感和長(zhǎng)遠(yuǎn)認(rèn)同感。盡管部分地區(qū)推行的電力交易有失規(guī)范、發(fā)電經(jīng)營(yíng)壓力激增，但即使在新核定輸配電價(jià)尚未得到使用、電網(wǎng)購(gòu)銷價(jià)差不變和利益不受影響的情況下，僅僅發(fā)電企業(yè)參與交易談判，各地電力交易的度電降價(jià)幅度從2、3分到12分，就證明改革紅利得到有效釋放，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力得到適度疏解。當(dāng)然從另一個(gè)角度看，也反映出以往行政性定價(jià)的弊端。我們習(xí)慣性批評(píng)地方政府在電改上“亂作為”，調(diào)研交流中卻也能夠深刻感受到地方政府及有關(guān)部門電力改革的使命感以及在改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的綜合把控與分寸拿捏。
電力改革對(duì)能源革命的撬動(dòng)作用初步顯現(xiàn)。近年來，智能電網(wǎng)、微電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)、全球能源互聯(lián)網(wǎng)等新思維、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，呼之欲出又呼之不出，關(guān)鍵是缺乏有效商業(yè)模式，電力市場(chǎng)化及發(fā)用兩端電力價(jià)格的放開，使得大家對(duì)能源變革充滿了信心。近期國(guó)家能源局組織“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源、多能互補(bǔ)、電能替代、火電靈活性改造等工作和試點(diǎn)，更加堅(jiān)定了社會(huì)各界對(duì)未來能源加速變革的信念。于是國(guó)內(nèi)外能源巨頭紛紛著手搶灘、布局，能源革命的曙光破窗而入?；叵雰赡昵斑@些只能停留在紙上作業(yè)。
電力改革正面臨四方面前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
充分肯定2016年電力改革成效的同時(shí)，應(yīng)該清醒地看到，改革成效是各方共同努力的結(jié)果，但更多地源自社會(huì)各界對(duì)改革成功的預(yù)期，改革紅利具有不確定性和不可持續(xù)性，當(dāng)前電力改革仍然面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
改革認(rèn)識(shí)不一致，“各取所需”、“各自為政”和“各行其是”的現(xiàn)象仍然存在。同一份9號(hào)文件，不同方面竟然理解出“一千個(gè)哈姆雷特”。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)識(shí)的差異導(dǎo)致政府與企業(yè)之間、中央與地方之間、部門與部門之間的工作協(xié)調(diào)上出現(xiàn)困難。在2015年11月份電力改革6個(gè)配套文件下發(fā)后，更加細(xì)化的配套規(guī)則出臺(tái)，往往需要很長(zhǎng)時(shí)間才能取得相對(duì)共識(shí)，而且越是迫切需要的文件形成共識(shí)的時(shí)間就越長(zhǎng)。在問題的討論中，往往是大道理和小道理辯不清，局部利益和整體利益擺不正，改革風(fēng)險(xiǎn)或有意或無意地被放大。
改革底線不牢固，“管住中間、放開兩頭”體制架構(gòu)一定程度上受到影響。9號(hào)文件堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的原則，明確要改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)；明確要區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競(jìng)爭(zhēng)，培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局。但在原則的具體落地上存在很多爭(zhēng)議。比如成立電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司是否落實(shí)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的要求，電網(wǎng)公司能否從事競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)，發(fā)電企業(yè)能否投資新增配電業(yè)務(wù)，發(fā)電企業(yè)能否增項(xiàng)變更為售電公司，等等。
改革目標(biāo)不清晰，完整的電力市場(chǎng)體系沒有得到制度性明確，品種單一、作用局限的電力中長(zhǎng)期直接交易成為電力市場(chǎng)的化身。電力系統(tǒng)的實(shí)時(shí)平衡和網(wǎng)絡(luò)化特性，決定了電力市場(chǎng)體系不僅僅是競(jìng)價(jià)上網(wǎng)或電力中長(zhǎng)期直接交易。由于對(duì)電力市場(chǎng)體系建設(shè)起到重要作用的《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》《電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則》和《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》，已經(jīng)征求了一年的意見仍然沒有發(fā)布實(shí)施，因此有序放開發(fā)用電計(jì)劃簡(jiǎn)單化為不斷增加中長(zhǎng)期直接交易的電量比例，一些地方政府對(duì)構(gòu)建完整的電力市場(chǎng)體系心存疑惑，在實(shí)施方案中往往采取了“放一放”、“拖后幾年”的消極態(tài)度。一是認(rèn)為現(xiàn)貨市場(chǎng)技術(shù)要求高、組織實(shí)施復(fù)雜、有效監(jiān)管困難；二是認(rèn)為現(xiàn)貨市場(chǎng)與電力實(shí)時(shí)調(diào)度聯(lián)系緊密，涉及到復(fù)雜的電力運(yùn)行安全問題；三是認(rèn)為持續(xù)和加大力度推進(jìn)中長(zhǎng)期的電力直接交易，簡(jiǎn)單易行，能夠達(dá)到降低大用戶終端電價(jià)的目的。殊不知，沒有完整的電力市場(chǎng)體系，改革成果無法落地生根，資源配置效率大打折扣，電力系統(tǒng)也無法做到可持續(xù)發(fā)展。
改革理論不堅(jiān)實(shí)，面對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境，電力改革和電力市場(chǎng)化建設(shè)沒有很好地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。比如，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，電力需求將維持在中低速增長(zhǎng)，各地的電力裝機(jī)出現(xiàn)了總量富余，部分地區(qū)的發(fā)電利用小時(shí)數(shù)過低。于是在推行電力中長(zhǎng)期直接交易的地區(qū)比較普遍的局面是，發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)十分慘烈，頻頻報(bào)出“地板價(jià)”，于是社會(huì)各界質(zhì)疑電力市場(chǎng)是否失靈。再比如，面對(duì)供給側(cè)改革和煤炭去產(chǎn)能，作為電力行業(yè)上游的煤炭領(lǐng)域，一年來形勢(shì)發(fā)生巨大變化，受科學(xué)產(chǎn)能控制及復(fù)雜因素影響，動(dòng)力煤價(jià)格急劇攀升，在政府指導(dǎo)下煤電企業(yè)與煤炭企業(yè)簽訂了量?jī)r(jià)俱備的長(zhǎng)期協(xié)議，于是一些專家提出從“市場(chǎng)煤計(jì)劃電”到“計(jì)劃煤市場(chǎng)電”，社會(huì)各界擔(dān)心有形之手是否會(huì)影響無形之手作用的發(fā)揮?；卮饐栴}、回應(yīng)關(guān)切的過程，就是電力市場(chǎng)化建設(shè)和電力市場(chǎng)體系豐富完善的過程。面對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境，電力改革不能熟視無睹，也不可能獨(dú)善其身，我們需要不斷豐富和完善具有中國(guó)國(guó)情的電力改革理論體系，回答和逐步解決這些社會(huì)關(guān)切。
上述4個(gè)問題，都是原則性方向性極強(qiáng)的問題，認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn)、處理不慎，都極有可能導(dǎo)致改革的混亂、停滯甚至倒退。
2017年深化推進(jìn)電力改革的“124”方案
專家預(yù)計(jì)2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍會(huì)面臨比較大的下行壓力，電力消費(fèi)仍將在中低速的軌道上前行。為實(shí)現(xiàn)9號(hào)文件明確的既定改革任務(wù)，避免電力改革陷入泥潭，要求我們“跳出電力看電力”，實(shí)施“124”方案，具體講就是“堅(jiān)定一個(gè)方向、把握兩個(gè)大局、抓住四個(gè)重點(diǎn)”。
一個(gè)方向，即堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)定不移推動(dòng)電力工業(yè)市場(chǎng)化改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。
兩個(gè)大局，一是電力改革服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。改革是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感，是改革成效評(píng)價(jià)的根本標(biāo)準(zhǔn)；面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)新問題，2017年電力改革應(yīng)善用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，“放開兩頭”和“管住中間”雙管齊下，通過市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)，通過有力、有效約束輸配電成本，維持和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)能。二是電力改革服務(wù)于能源革命和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大局。面對(duì)能源革命的迫切要求和既定的國(guó)家能源戰(zhàn)略及“十三五”能源規(guī)劃，2017年電力改革應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)清潔和高效發(fā)展，通過完善和創(chuàng)新制度，使市場(chǎng)化改革與“能源雙控”同向，支持環(huán)保高效機(jī)組通過直接交易多發(fā)電，支持可再生能源通過科學(xué)調(diào)度交易多發(fā)電。不斷優(yōu)化調(diào)整節(jié)奏，與上下游行業(yè)密切協(xié)同，積極落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的舉措。
四個(gè)重點(diǎn)，一是繼續(xù)深化改革實(shí)踐。尊重基層首創(chuàng)精神，豐富電力改革內(nèi)涵，支持廣東、重慶、云南、貴州、蒙西等地改革縱深發(fā)展，協(xié)調(diào)推動(dòng)京津冀電力改革取得實(shí)質(zhì)性突破，支持東北輔助服務(wù)專項(xiàng)試點(diǎn)務(wù)實(shí)探索，抓好100個(gè)左右新增配電業(yè)務(wù)專項(xiàng)試點(diǎn)落地，強(qiáng)化核定輸配電價(jià)的應(yīng)用工作。二是加快完善符合中國(guó)國(guó)情的電力市場(chǎng)體系。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)電力資源、負(fù)荷特性、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)等因素，抓緊明確符合本地實(shí)際的電力市場(chǎng)分散式或集中式的具體模式，像抓中長(zhǎng)期交易一樣抓現(xiàn)貨市場(chǎng)及輔助服務(wù)機(jī)制建設(shè)，銜接好規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、退出等市場(chǎng)各環(huán)節(jié)；進(jìn)一步明晰改革實(shí)操施工圖，給社會(huì)明確市場(chǎng)預(yù)期，早謀劃早落實(shí)。三是抓緊對(duì)重點(diǎn)省區(qū)開展電力改革成效評(píng)估工作。建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)改革效果進(jìn)行全面評(píng)估，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的明確要求。電力改革成效評(píng)估應(yīng)立足于肯定成績(jī)、指出問題、以評(píng)促建，確保各地落實(shí)中發(fā)9號(hào)文件和國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)方案不走偏、不拖延。四是做好重大問題研究工作。面對(duì)深化電力體制改革和“放管服”改革中暴露出的一些突出問題，深入一線調(diào)查研究，務(wù)實(shí)而非本本主義地提出對(duì)策建議。加快能源行政管理體制優(yōu)化調(diào)整問題研究，謀求通過新一屆政府可能的機(jī)構(gòu)改革來解決。
把狄更斯的話倒過來說，“這是失望之冬，這是希望之春”。政府部門、電力工業(yè)界和學(xué)界都應(yīng)奮發(fā)有為，迎接2017年電力改革不斷深化帶來的新挑戰(zhàn)。
（本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2016年11期，作者系華北電力大學(xué)教授、中國(guó)能源政策研究中心主任）
原標(biāo)題:【專欄? 王鵬】深入推進(jìn)2017電改的“124”方案
