中國儲能網(wǎng)訊：項目打包和“拉郎配”、重復申請騙取科研經(jīng)費、光跑項目不搞科研等現(xiàn)象，已經(jīng)不是科技界的新鮮話題。這些困擾科技界多年的老問題，在新近出臺的《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》國發(fā)[2014]11號文件（下稱“11號文件”）中被直接提出并指出了解決之道。
“11號文件”回應了科技體制改革中的諸多難點熱點，明確了“加快建立適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項目和資金管理機制”，并提出多項改革舉措。
黨的十八大提出了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，核心是發(fā)揮好科技作為第一生產(chǎn)力的作用，來解決好科技和經(jīng)濟發(fā)展深度融合的問題，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域中要釋放出市場的決定性力量，深化體制改革要形成市場導向的新格局、打通科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的通道，讓科技創(chuàng)新成果更好、更快的創(chuàng)造出經(jīng)濟和社會的價值。11號文件的出臺呼應了這一歷史需求。
抓住科技體制改革的突破口
科技部部長萬鋼多次提出，項目和資金管理改革是推動科技體制改革的切入點和突破口，事關(guān)我國科技事業(yè)發(fā)展的全局。
近年來，我國科技投入持續(xù)大幅度增長，中央財政科學技術(shù)支出也保持高速增長，從2006年的774億元，增加到2013年的2460億元，年均增長率約18％。
不過，在科技投入的總量和強度都大幅提高的情況下，科技管理方式與快速增長的科研資金不適應，資源配置效率不高，成為阻礙科技創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的主要問題，尤其是科研項目和資金管理方面體制落后，社會各界特別是科技界對財政科研項目和資金的合理配置以及經(jīng)費使用的安全性、有效性日益關(guān)注。
萬鋼認為，唯有通過深化改革，創(chuàng)新體制機制，才能解決這些突出問題。
萬鋼曾在接受媒體采訪時指出，當前科技體制改革過程中有四個方面的深層次問題，一是要處理好市場和政府作用的關(guān)系。2013年全社會研發(fā)支出占GDP比重超過2%，達1.18萬多億，但是其中76%是企業(yè)投入，企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體已經(jīng)成為科技投入的主體，此時政府應該發(fā)揮什么作用？他認為應該更多地發(fā)揮在體制機制創(chuàng)新、共性技術(shù)研究、基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)、環(huán)保等公益性領(lǐng)域研究的作用，從而帶動企業(yè)的原始創(chuàng)新能力。
二是如何促進科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮高校和科研院所的作用，提高科技人員積極性。他認為科技成果轉(zhuǎn)化分三個類型：一是知識類型，通過發(fā)表論文進行知識傳播；二是公益性的技術(shù)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)等，通過進村入戶進行推廣轉(zhuǎn)化；三是產(chǎn)業(yè)化和市場化的應用技術(shù)成果，通過產(chǎn)學研合作，推動科技與經(jīng)濟結(jié)合。2013年我國技術(shù)市場交易額達到7460億，但其中80%的成果供方是企業(yè)，高校院所沒有成為技術(shù)轉(zhuǎn)移和交易的主角，其中最關(guān)鍵的問題就是高校和院所的科技成果作為國有資產(chǎn)來管理，處置權(quán)和收益權(quán)不在高校和科研院所手中。
三是建立和完善公開透明的項目資金管理機制，讓所有項目資金在陽光下“曬一曬”，提高使用效率。目前中央財政用于民口的科技投入分散在30多個部門，不僅使財政資金分散，還造成科技人員重復申報項目。他指出，科技部將會同財政部等有關(guān)部門，通過加強科技統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公正透明分類指導、簡政放權(quán)、建立監(jiān)管和信用體系完善項目資金管理機制?？萍既藛T提高收入不能從科研項目資金中分錢，而是要通過優(yōu)化收入分配機制、轉(zhuǎn)化科技成果獲得收益。對項目資金使用不合規(guī)、不合法的單位要嚴格處置，實行零容忍，認真對待科研誠信問題。
四是認真研究科技進步對生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟領(lǐng)域改革的推動，破除體制性障礙。比如電子商務、網(wǎng)購等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，推動了商業(yè)形態(tài)的變革和支付形式變化，這就需要各級政府快速適應這種互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的變化，研究并提出新的規(guī)章制度，打擊造假并保護知識產(chǎn)權(quán)。他指出，我國目前已進入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新時期，新技術(shù)、新產(chǎn)品層出不窮，生產(chǎn)力的提高對生產(chǎn)關(guān)系的變革產(chǎn)生強大的推動作用。在此期間，有些工作在推進中會遇到一些難度，這不僅僅是技術(shù)問題，也不完全是成本問題，而是存在制度性的政策障礙，這些深層次問題需要認真研究并加以解決。
加快改革科研經(jīng)費的分配體制
在這一背景下，2014年3月國務院印發(fā)《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，對改進加強中央財政民口科研項目和資金管理做出全面部署。
有評論認為，“11號文”明確指出“推進科技項目管理改革”，“完善科技經(jīng)費管理制度”，是未來一個時期指導科研項目和資金管理改革的綱領(lǐng)性文件。
“11號文件”提出：建立健全信息公開、科技報告等基礎(chǔ)性制度；將科研項目和資金管理的相關(guān)信息盡可能公開，接受社會監(jiān)督，讓資金在陽光下運行；完善科研人員收入分配政策，健全與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系的分配激勵機制;鼓勵科研院所、高校和企業(yè)創(chuàng)新人才雙向交流，完善兼職兼薪管理政策和促進科研人員成果轉(zhuǎn)化的收益分配政策，落實激勵科技創(chuàng)新的稅收政策，讓創(chuàng)造性智力活動得到應有的回報，讓科技創(chuàng)新的核心要素真正活起來。
一直在科研管理部門做項目管理、經(jīng)費管理的清華大學科研院科研項目部常務副主任朱付元關(guān)注到，“11號文件”中既講到規(guī)范性，也講到自主放權(quán)的問題。他認為，權(quán)利和責任是一體的，如果將二者分離，這樣的放權(quán)顯然是不可持續(xù)的?！肮夥帕藱?quán)，若大家都不負責任，這個事情最后也會弄不好。只有上下各個部門、環(huán)節(jié)都管好了，項目才能高質(zhì)量地完成，經(jīng)費才能使用好?！?
“下一步，要努力推動項目承擔單位建立起更完善的內(nèi)部治理和內(nèi)部控制制度，而且內(nèi)部控制制度至少在單位層面應該是公開的。原則上如果項目本身不涉密，只要花的是納稅人的錢，就應該公開?！敝旄对f。
在他看來，公開透明的監(jiān)管機制是讓簡政放權(quán)發(fā)揮作用的重要保障?！斑^程管理中發(fā)生在經(jīng)費支出、采購等方面的違規(guī)違法問題，一個重要原因就是因為它有很多不透明的地方，很多管理事務沒有形成閉環(huán)管理，只管一頭，就容易出問題。從管理規(guī)范性上來講，還需繼續(xù)加強內(nèi)部管理的透明度和流程的規(guī)范化，項目管理過程中很多看似很小的事情，若在流程上沒安排好，給項目承擔單位和科研人員造成的影響可能并不小，反過來也會影響對管理部門的評價?！?
針對公眾廣為詬病的科研腐敗，專家提出，最有效的監(jiān)管就是公開透明“一個辦法可以解決，簡單快捷高效率，就是全過程在網(wǎng)絡公開。”中國科學院院士王光謙說，現(xiàn)在信息化時代，應該每一筆錢都能看到走向。他建議，各個立項單位給的錢應設獨立的賬號，預算多少，有多少項目，每筆錢是怎么用的，大家都要能看到?！氨O(jiān)管的最好做法就是公開，最后的財務審查報表等等抵不上全程信息公開透明這一點。”
實際上，現(xiàn)在全國多家科研單位已經(jīng)建立了網(wǎng)絡科研經(jīng)費查詢系統(tǒng)。承擔了多個國家科研項目的第三軍醫(yī)大學史春夢教授輕點鼠標，在查詢?nèi)肟谔庉斎朊趾兔艽a，一張清晰的財務報表便呈現(xiàn)在眼前。這樣，科研項目負責人可隨時了解和查詢科研經(jīng)費開支及結(jié)余情況。“有了這個系統(tǒng)，就能讓花出去的每一分錢都能實現(xiàn)實時追蹤。我們即使再忙，也能隨時把握課題經(jīng)費的使用狀況?！笔反簤粽f。
“11號文件”比預期走得遠
“11號文”幾經(jīng)反復研究終于落地，其中涉及的科研經(jīng)費分配是業(yè)界最關(guān)心的話題。
承擔國家科技支撐計劃項目的北京牛牛基因技術(shù)有限公司總經(jīng)理牛剛認為，此次國務院“11號文件”很接地氣，而“簡政放權(quán)”正是它的總體思想。他表示，大綱里面提到的簡政放權(quán)，一方面是說“增加科研人員自主權(quán)”，另一方面也涉及到了加強經(jīng)費的預算和管理，“這是一個看似矛盾的兩個方面，需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一”。
“大家經(jīng)常說，科學家只做科研，不需要成為財務專家。我覺得是否可以改為：科學家不僅要做好科研，也應該了解一些經(jīng)費的財務管理知識。其實，現(xiàn)在很多的科學家已經(jīng)是經(jīng)費的管理與使用的高手了。”牛剛說。
中國科學院院士王光謙表示，科研經(jīng)費的分配要按照科研的需求，保證科研能進行，而不是把科研人員看成犯罪分子來監(jiān)管?！?1號文件”比預期的還要走得遠，科研經(jīng)費配置更合理。
王光謙認為，“11號文件”中的14條規(guī)范項目預算編制，和17條完善間接費用和管理費用管理以及監(jiān)督管理中提到的信息公開和透明，是符合科研規(guī)律并和國際接軌的。
在上世紀八九十年代，美國一位導師拿到了一個美國國家自然科學基金項目，聘請王光謙的同學出國做助理，每月2000美元?！懊刻祀m然干十幾個小時，但是這就夠養(yǎng)家糊口了，同學也樂于去做這樣的科研工作”。
“但我們拿到的國家自然科學基金，聘請的學生一個月的費用不可能超過1000元人民幣。所以我們期望的是科研經(jīng)費要多放在人工上?！蓖豕庵t說，征求意見稿的時候，他最關(guān)心的就是14條。
“我當時提出勞務費也不好，應該改為人工費?，F(xiàn)在這樣好，沒規(guī)定比例，就是按預算值，比如文科的一些研究不需要太多設備，主要是人，那就用到人頭上。搞生物科學的人，項目里面很大一部分要進口試劑，人工費高了擠占得別的就沒有了?！彼f，如果按一個科研項目本身的科研要求，最重要的科研經(jīng)費支持的應該是人，因為科研成果都是靠科研人員來產(chǎn)出的，原來規(guī)定的比例低了。
王光謙介紹，國家自然科學基金用于人工的部分，原來有10%，現(xiàn)在提高到15%?！笆聵I(yè)單位編制的人員不能拿，可以給你聘的研究生或者博士生。這一點大大超出我的預期，這是合理的。我們期望的是能拿出30%—50%，現(xiàn)在我們看到第十四條，勞務費沒有規(guī)定比例，就是根據(jù)合理的預算，這樣更科學?！?
王光謙透露，過去很多學校，科研經(jīng)費到賬后學校扣15%，剩下的項目負責人可以都隨便提取，十年前甚至可以直接提現(xiàn)金，還有一些以發(fā)票提取，所以有很多教授到處去找發(fā)票。
“如果是這樣，那價值導向就錯了，給你科研經(jīng)費是支撐出成果的，而不是演變成賺錢的東西，這塊應該堵死?！蓖豕庵t表示，“11號文”中提出的間接費用的方法是對的，直接給單位，單位在聘人的時候直接支付工資。
“在經(jīng)費支持上，要從根本上改變目前不合理的經(jīng)費預算制定和支出結(jié)構(gòu)，不僅‘見物’，更要‘見人’，即把更大的比例用在人員人工上?！蓖豕庵t建議，以國家自然科學基金開始試點創(chuàng)新資助政策，把人工費比例提高到50%以上。
王光謙算了一筆賬：一般國家自然科學基金面上項目，2012年平均資助額度為80萬元，按規(guī)定人員費用最高占經(jīng)費的15%，就是把12萬元作為人員費用，4年研究周期平均每年只有3萬元，只可以聘請半個博士后研究人員，或資助1個博士研究生。
“如果人員費用提高到30%到50%，聘用博士生、博士后和研究助理科研人員的數(shù)量可以增加兩三倍。”王光謙表示，這樣的調(diào)整沒有增加總的經(jīng)費，不能把錢裝進教授的腰包，也不存在引發(fā)腐敗的任何問題。
對于現(xiàn)階段過渡期，他的建議是，間接費用單位扣一半，返給課題組一半，“未來項目組不允許有，要100%進到單位總賬。要平衡一個單位內(nèi)部的整體工資水平，把差異最小化，這樣功利性就沒有了”。
信用體系建設很關(guān)鍵
除了監(jiān)督管理，朱付元認為，信用評價體系建設也很關(guān)鍵，對其他政策能否真正有效起基礎(chǔ)性作用?！拔募幸灿邢嚓P(guān)的內(nèi)容，要把間接費用的核定跟承擔單位的信用等級掛鉤。也希望科技部盡快推動這方面政策的落實，這樣的話，對信用評價體系建設得好、管理得好的單位，可以給予更多的自主權(quán)，這對形成良好的科研文化環(huán)境也很有幫助?！?
“11號文中涉及到信用體系建設，這個信用體系怎么記錄、評價，讓我們知道自己的信用缺失在哪兒，可以怎樣改進。”中科院軟件所科研處副處長楊柳為此呼吁“11號文”中關(guān)于信用體系建設的內(nèi)容盡快出臺細則。雖是老話題，但此次“11號文”再次強調(diào)強化項目承擔單位法人責任，將其與信用體系建設掛鉤。
“科技部將會同有關(guān)部門，適時對法人單位承擔國家科技計劃項目（課題）實施情況進行績效評估，并將評估結(jié)果作為后續(xù)經(jīng)費撥付的重要依據(jù)。”科技部相關(guān)負責人曾表示。近幾年，科技部在推進國家科技計劃管理改革的探索中，創(chuàng)新地推出了“法人責任制”，強調(diào)充分發(fā)揮項目（課題）承擔單位在國家科技計劃以及國家科技重大專項過程管理中的組織、協(xié)調(diào)、服務和監(jiān)督作用。
據(jù)了解，科技部正在加快建設國家科技計劃信用管理系統(tǒng)，科學記錄、管理和評價承擔單位信用信息，據(jù)此作為評價研發(fā)基礎(chǔ)的重要指標。信用優(yōu)良的承擔單位，優(yōu)先考慮參與國家科技計劃和國家創(chuàng)新基地建設。同時，對于拒不履行項目（課題）任務書中的約定責任造成一定損失以及違規(guī)操作甚至存在科研不端行為的項目（課題）承擔單位，一經(jīng)查實，視情節(jié)輕重采取通報批評、停止撥款、撤銷項目（課題）直到取消其1—3年項目申報資格的處罰措施。
為什么如此強調(diào)法人責任，科技部相關(guān)負責人介紹說，近年來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展對科技需求持續(xù)增加，創(chuàng)新復雜性增加，科研規(guī)模日益擴大，承擔科研任務單位的類型和結(jié)構(gòu)多樣化，對科研活動的組織管理提出了新的更高的要求。課題實施更加需要在單位層面加強技術(shù)集成和統(tǒng)籌布局。國家科技計劃項目（課題）過程管理中，項目承擔單位占有重要地位，他們在了解項目研發(fā)信息、把握項目進度、加強資源整合、監(jiān)督經(jīng)費使用、促進技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化等方面具有明顯優(yōu)勢。
推行法人責任制后，承擔單位在經(jīng)費方面的主要責任是要加強對經(jīng)費使用的管理監(jiān)督與支撐服務。首先，按照有關(guān)國家科技計劃經(jīng)費管理辦法要求，建立健全承擔單位內(nèi)部經(jīng)費管理制度，完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機制，認真行使經(jīng)費管理、審核和監(jiān)督權(quán)，對本單位使用、外撥項目（課題）經(jīng)費情況實行有效監(jiān)督。其次是加強間接費使用管理，按照項目（課題）預算中核定的金額，與合作單位共同安排好間接費用支出。間接費用中的績效支出要充分尊重課題負責人的意見，注重發(fā)揮對一線科研人員的激勵作用。另外，承擔單位要為科研人員提供有關(guān)經(jīng)費使用必要的政策咨詢。
中國計量科學研究院副院長宋淑英覺得強化科研項目承擔單位法人責任是個好消息?！拔覀円恢笔欠ㄈ斯芾恚笤捍笏捻椖恳欢ㄊ且粋€院的大目標，是國家的目標，不是每個科學家想干什么就干什么，拿來的經(jīng)費也必須是完成院里總體的規(guī)劃目標，所有項目都是院里統(tǒng)一再管理?！贝送?，她認為11號文中將科研項目中一些科目調(diào)整權(quán)利下放給法人單位，讓科研單位和科學家們有更多自主權(quán)，這對科研人員是一種鼓勵和激勵。
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“11號文件”八條主要措施
一是加強科研項目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和科技發(fā)展需要，設立和優(yōu)化整合各類科技計劃、專項和基金，建立績效評估、動態(tài)調(diào)整和終止機制；在有關(guān)部門間完善科技工作重大問題會商溝通機制，形成重點工作安排和部門分工；重大科技事項按程序報國務院決策；建設統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)，著力解決科技資源配置重復分散低效等問題。
二是實行科研項目分類管理?；A(chǔ)前沿類項目突出創(chuàng)新導向，充分尊重專家意見，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的實施環(huán)境；公益性項目強化需求和應用導向，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門作用，提高項目的系統(tǒng)性、針對性和實用性；市場導向類項目突出企業(yè)主體，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、要素配置等的導向作用；重大項目突出國家目標，主要采取定向擇優(yōu)方式遴選優(yōu)勢單位承擔項目，集中力量辦大事。
三是改進科研項目管理流程。針對不同項目類別和要求編制項目指南，固定時間發(fā)布指南，受理項目申請時間原則上不少于50天；規(guī)范立項審查行為，健全立項管理的內(nèi)部控制制度，及時反饋項目評審意見，項目評審周期原則上不超過120個工作日；明示項目審批流程，實現(xiàn)立項過程“可申訴”、“可查詢”、“可追溯”；加強項目驗收和結(jié)題審查。
四是改進科研項目資金管理。除定額補助外，項目管理部門不得在項目申請前先行設定預算控制額度，科研單位按項目需求編制項目預算，結(jié)合當?shù)貙嶋H等因素按實際需要編制勞務費預算；間接費用資助強度與單位信用評價掛鉤，績效支出安排要充分體現(xiàn)科研人員價值；進一步擴大單位預算調(diào)整審批權(quán)和結(jié)余資金使用權(quán)。
五是加強科研項目和資金監(jiān)管。明確科研項目和資金使用中明令禁止的行為，加大巡視檢查、專項審計等監(jiān)管工作和違規(guī)處罰力度；探索推行“公務卡”結(jié)算，實現(xiàn)痕跡管理；建立信用記錄評級制度和“黑名單”制度，完善逐級考核問責機制和責任倒查制度，構(gòu)建監(jiān)管服務長效機制。
六是建立健全信息公開、科技報告等基礎(chǔ)性制度。將科研項目和資金管理的相關(guān)信息盡可能公開，接受社會監(jiān)督，讓資金在陽光下運行；建立國家科技報告制度，讓國家科技資源持續(xù)積累；充分發(fā)揮專家咨詢作用，實行評審評估專家輪換和調(diào)整機制，吸收一線科研人員和海外高水平專家參與評估評審，一線科研人員的比例達到75%左右。
七是進一步調(diào)動科研人員積極性。完善科研人員收入分配政策，健全與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系的分配激勵機制。推進科技評價和獎勵制度改革，鼓勵科研院所、高校和企業(yè)創(chuàng)新人才雙向交流，完善兼職兼薪管理政策和促進科研人員成果轉(zhuǎn)化的收益分配政策，落實激勵科技創(chuàng)新的稅收政策，讓創(chuàng)造性智力活動得到應有的回報，讓科技創(chuàng)新的核心要素真正活起來。
八是強化項目承擔單位法人責任和有關(guān)部門的管理和服務責任。項目承擔單位要切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責，加強支撐服務條件建設，提高對科研人員的服務水平。各有關(guān)部門要督促指導項目承擔單位和科研人員依法合規(guī)開展科研活動，做好經(jīng)常性的政策宣傳、培訓和科研項目實施中的服務工作。
