汪時(shí)鋒
位于北京的中國能源研究會(huì)在上周日下午所公布的一項(xiàng)研究報(bào)告或許會(huì)重燃外界對(duì)中國是否應(yīng)建立能源部的討論熱情。
在這份名為《健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的能源管理體制》(下稱《報(bào)告》)的報(bào)告中，中國能源研究會(huì)建議，中國成立能源部，統(tǒng)一制定能源政策，加強(qiáng)能源管理，更有利于能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
雖然這不是中國國內(nèi)第一次提出重建能源部的提議，但報(bào)告中的能源部將不觸及包括能源價(jià)格管理和項(xiàng)目審批權(quán)，而會(huì)將職能定位在能源戰(zhàn)略規(guī)劃和市場(chǎng)監(jiān)管上，這或許會(huì)比其他方案降低改革的阻力。
中國能源研究會(huì)是中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的組成單位，這里聚集了來自中國電力、煤炭、石油等業(yè)界的核心研究型官員和權(quán)威企業(yè)人士，是能源界的智庫之一。但發(fā)布該報(bào)告時(shí)，中國能源研究會(huì)也申明，研究結(jié)論僅代表研究者的意見，而并不代表課題資助者和主管機(jī)構(gòu)的看法。
結(jié)束能源碎片化管理
建國60多年來，中國在能源管理體制上的變革已是非常繁復(fù)，能源部這一機(jī)構(gòu)已是三立三銷。
目前，中國的能源政策分散在國家能源委、發(fā)改委、能源局、國土資源部、水利部、工信部等十多個(gè)部門。能源生產(chǎn)與能源消費(fèi)政策由于分屬不同部門管理，并不能得到有效協(xié)調(diào)。
比如在油氣工業(yè)的管理上，主管行業(yè)部門是國家能源局的石油天然氣司，但油氣的勘探開采的主管為國土資源部，油氣管道的主管為發(fā)改委、國土資源部、能源局、國家安監(jiān)總局，石油分銷和零售的主管部門為發(fā)改委和商務(wù)部。
在中國能源研究會(huì)副理事長(zhǎng)、國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)馮飛眼中，一個(gè)國家是否實(shí)行綜合性的能源管理體制，可以從三個(gè)維度分析：是不是能源生產(chǎn)大國?是不是能源消費(fèi)大國?是不是能源進(jìn)口大國?對(duì)于中國這樣三個(gè)條件都滿足的國家來說，碎片化管理帶來的問題太多。
中國能源研究會(huì)能源政策研究中心執(zhí)行副主任林衛(wèi)斌表示，能源政策職能的分散導(dǎo)致政出多門、職能重疊、相互掣肘，不利于形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和政策框架，能源管理需要“多頭治理”、“多龍治水”，但是需要由一個(gè)部門統(tǒng)一制定能源政策并協(xié)調(diào)實(shí)施，以保證能源在政策上的統(tǒng)一性，避免政出多門。
在《報(bào)告》的改革建議中，為成立能源部，可以對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行調(diào)整。包括國家能源委為作為統(tǒng)籌能源政策與外交、科技、國土、環(huán)境等政策的機(jī)構(gòu)，其辦公室保留在發(fā)改委;價(jià)格和投資的審批權(quán)保留在發(fā)改委等。
雖然沒有項(xiàng)目和價(jià)格的審批權(quán)，但在《報(bào)告》的建議和機(jī)構(gòu)調(diào)整的安排上可以看出，《報(bào)告》希望能源部能在能源統(tǒng)一監(jiān)管上獲得突破。目前，僅在電力監(jiān)管上，就還有12個(gè)省份沒有設(shè)立派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立能源部或許可以做到當(dāng)前未完成的監(jiān)管全覆蓋。
不觸及價(jià)格和投資審批權(quán)
不涉及價(jià)格和投資審批權(quán)，可以被看作此次建議的一個(gè)亮點(diǎn)。1988~1993年能源部先立后撤的原因之一，即是價(jià)格和投資審批權(quán)未從國家計(jì)委手中轉(zhuǎn)交，使得當(dāng)時(shí)的能源部難以發(fā)揮作用。
但《報(bào)告》卻認(rèn)為，不擁有價(jià)格、投資審批權(quán)，能源部仍可發(fā)揮重大作用。
林衛(wèi)斌解釋說，1988年我國能源市場(chǎng)化改革尚屬于探索階段，政企分開還沒有切實(shí)推進(jìn)，針對(duì)政企合一的經(jīng)營主體，主要的管理手段是內(nèi)部協(xié)調(diào)與控制，其核心管理內(nèi)容是價(jià)格與投資，但1993年以來，能源市場(chǎng)主體已經(jīng)初步形成了“政企分開、主體多元、國企主導(dǎo)”的能源組織格局，在發(fā)改委不轉(zhuǎn)交價(jià)格、投資審批權(quán)的情況下，能源部也具有明確且豐富的職能定位，能夠發(fā)揮重要作用。
相比價(jià)格和項(xiàng)目審批，中國能源研究會(huì)副秘書長(zhǎng)、中國煤炭科工集團(tuán)黨委書記、副董事長(zhǎng)田會(huì)和很多市場(chǎng)參與者一樣，更關(guān)心政府是否有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，是否有良好的能源統(tǒng)計(jì)，是否能在運(yùn)輸、勘探和規(guī)劃上有宏觀統(tǒng)籌。
“目前大量的整裝煤田被肢解，被劃分了小煤礦，物流也不能很好配套，未來如果成立能源部后，個(gè)人建議煤礦勘探要從風(fēng)險(xiǎn)勘探中退出，由國家勘探后進(jìn)行靜態(tài)規(guī)劃，然后進(jìn)行動(dòng)態(tài)規(guī)劃，然后招標(biāo)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。”田會(huì)說。
能源管理宏觀戰(zhàn)略安排已顯緊迫
與會(huì)專家還關(guān)注到，能源在國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)中的變化對(duì)中國的能源管理所帶來的戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)：如果中國缺乏能源戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)，將在國際能源事務(wù)中延續(xù)被動(dòng)局面，難以應(yīng)對(duì)美國能源戰(zhàn)略的變化和近年來能源技術(shù)革命所帶來的第三次工業(yè)革命的挑戰(zhàn)。
作為全球能源消費(fèi)大國，在頁巖氣革命之后，美國去年的能源對(duì)外依存度首次下降到50%以下，部分能源甚至還能實(shí)現(xiàn)出口，這意味著美國在處理中東等其他涉及能源戰(zhàn)略地區(qū)的國際問題時(shí)恐怕不會(huì)如以往那樣有所顧忌。2011年，已經(jīng)擁有能源部的美國在負(fù)責(zé)外交的國務(wù)院下又設(shè)立了能源資源局，加強(qiáng)能源外交與全球能源戰(zhàn)略。
中國能源研究會(huì)副理事長(zhǎng)、國家能源專家咨詢委員會(huì)副主任，前國家發(fā)改委能源局局長(zhǎng)徐錠明分析，美國能源戰(zhàn)略表面上是機(jī)構(gòu)變動(dòng)，實(shí)際上是戰(zhàn)略調(diào)整，其包括三可、多元化、再平衡的方針，將會(huì)服務(wù)于美國的軍事外交。徐錠明在會(huì)上直言，如果壟斷可以確保能源安全，國企能確保能源安全，那么無疑計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家能源最安全，但這在最基本概念上是錯(cuò)的，能源安全問題是日益突出的問題，與國際政治、經(jīng)濟(jì)安全緊密相關(guān)。
對(duì)于《報(bào)告》成立能源部的建議，與會(huì)專家也希望能夠進(jìn)行政府職能的新探索。
國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任高世楫在會(huì)上說，成立能源部不應(yīng)是管理職能轉(zhuǎn)移而應(yīng)是職能轉(zhuǎn)變，如果只是把過去的職能轉(zhuǎn)移到新的機(jī)構(gòu)，效果未必好。
馮飛亦表示，在他個(gè)人看來，中國前幾次在設(shè)立能源部問題上的反復(fù)，問題可能出在能源管理體制不是簡(jiǎn)單機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的規(guī)定，而是能源的政府管理職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的轉(zhuǎn)變問題，如該管的存在缺位，不該管的存在越位。他支持《報(bào)告》成立能源部的建議，但希望《報(bào)告》能進(jìn)一步考慮能源部職能轉(zhuǎn)換的問題。
