時(shí)至今日，可再生能源補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題已將整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)推到了懸崖邊緣。
文／ 沈小波 李佩聰 李帥 周曉蘭
因可再生能源補(bǔ)貼不到位導(dǎo)致的一系列連鎖反應(yīng)，正在改變著這個(gè)行業(yè)的游戲規(guī)則。
電站資產(chǎn)一度被看成企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)金奶牛，但2019年以來(lái)，新能源行業(yè)出售電站蔚然成風(fēng)，尤其是民營(yíng)企業(yè)手中運(yùn)行的大量電站資產(chǎn)，在補(bǔ)貼不能兌現(xiàn)的背景下，越來(lái)越成為了燙手的山芋。
2019年6月，全球最大的光伏展會(huì)上海SNEC期間，一項(xiàng)收購(gòu)震動(dòng)了整個(gè)業(yè)界。保利協(xié)鑫擬將控股子公司協(xié)鑫新能源51％的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給華能集團(tuán)。前者是全球第二大的光伏電站運(yùn)營(yíng)商，截至2018年底光伏裝機(jī)達(dá)7．3GW。若此項(xiàng)收購(gòu)最終完成，協(xié)鑫新能源控股權(quán)將轉(zhuǎn)手至華能集團(tuán)。
協(xié)鑫新能源是協(xié)鑫集團(tuán)重要的利潤(rùn)來(lái)源之一，但其依靠舉債擴(kuò)張的模式正在挑戰(zhàn)其現(xiàn)金流的運(yùn)轉(zhuǎn)。新能源補(bǔ)貼的滯后，成為協(xié)鑫新能源的不可承受之重，最終迫使協(xié)鑫集團(tuán)將多年培育的光伏電站資產(chǎn)轉(zhuǎn)手他人。
“電站業(yè)務(wù)更適合央企來(lái)做?！眳f(xié)鑫集團(tuán)內(nèi)部人士表示。其言外之意，央企可以獲得遠(yuǎn)低于民營(yíng)企業(yè)的融資成本，與需要大規(guī)模融資的光伏電站開(kāi)發(fā)相匹配；更重要的是，央企的實(shí)力更加雄厚，能夠撐過(guò)補(bǔ)貼的拖欠期。
經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，中國(guó)以風(fēng)電、光伏為主的新能源制造業(yè)，已經(jīng)發(fā)展為全球最具競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)；同期大規(guī)模開(kāi)發(fā)的風(fēng)力、光伏發(fā)電站，其累計(jì)裝機(jī)規(guī)模、新增裝機(jī)規(guī)模均已經(jīng)多年位居世界第一。
與此同時(shí)，作為新能源補(bǔ)貼的可再生能源附加基金征收標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期以來(lái)未能提高，其體量已難以匹配下游快速發(fā)展的風(fēng)光電站規(guī)模，因此補(bǔ)貼缺口逐年擴(kuò)大。捉襟見(jiàn)肘的補(bǔ)貼資金之下，是同此涼熱的電站運(yùn)營(yíng)企業(yè)。
在近期舉辦的多個(gè)新能源內(nèi)部論壇上，即便是央企新能源業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，也大倒苦水，直言補(bǔ)貼滯后帶來(lái)的壓力已經(jīng)愈發(fā)難以承受。數(shù)據(jù)顯示，多家具有大規(guī)模電站業(yè)務(wù)的中央企業(yè)，其補(bǔ)貼資金被拖欠的規(guī)模均已超過(guò)百億。
毋庸諱言，新能源補(bǔ)貼激勵(lì)了中國(guó)的光伏、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，并刺激了下游風(fēng)、光電站的快速發(fā)展，成為中國(guó)能源清潔轉(zhuǎn)型的重要推力。但在時(shí)下風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新節(jié)點(diǎn)，新能源補(bǔ)貼拖欠已成為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的嚴(yán)重桎梏，解決補(bǔ)貼拖欠已迫在眉睫。
不可承受之重
如果協(xié)鑫新能源控制權(quán)轉(zhuǎn)手華能最終落地，意味著協(xié)鑫集團(tuán)多年來(lái)狂飆突進(jìn)的下游戰(zhàn)略宣告終結(jié)。而終結(jié)協(xié)鑫下游戰(zhàn)略的，正是愈演愈烈的補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。
2014年，協(xié)鑫集團(tuán)控股的港股上市公司保利協(xié)鑫控股了另一家港股上市公司森泰集團(tuán)，保利協(xié)鑫將光伏電站剝離至泰森集團(tuán)后易名為協(xié)鑫新能源，專注于發(fā)展下游光伏電站業(yè)務(wù)。彼時(shí)，由于光伏電站為固定上網(wǎng)電價(jià)，電費(fèi)收入穩(wěn)定，現(xiàn)金流可預(yù)見(jiàn)，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為光伏電站是一種極為適合證券化的資產(chǎn)。
除協(xié)鑫新能源外，港股還有2015年江山控股收購(gòu)光伏開(kāi)發(fā)商中科恒源轉(zhuǎn)型為光伏電站開(kāi)發(fā)商，以及招商新能源的光伏開(kāi)發(fā)平臺(tái)聯(lián)合光伏（現(xiàn)易名為“熊貓綠能”）。
這些開(kāi)發(fā)商當(dāng)時(shí)對(duì)光伏電站證券化的前景十分樂(lè)觀。通過(guò)投資并網(wǎng)新的光伏電站，上市公司可以增加收入和利潤(rùn)，推高股價(jià)，再通過(guò)股權(quán)進(jìn)行低成本融資，繼續(xù)擴(kuò)張電站規(guī)模，如此反復(fù)。
但這一邏輯很快被補(bǔ)貼拖欠的現(xiàn)實(shí)打破。普遍的補(bǔ)貼拖欠嚴(yán)重影響了上市公司的現(xiàn)金流，這些上市公司的股價(jià)長(zhǎng)期低迷，股權(quán)融資通道近乎失效，只能退而求其次，選擇高成本的債務(wù)融資。
協(xié)鑫新能源從2015年開(kāi)始大規(guī)模發(fā)展光伏電站，2015－2016年光伏裝機(jī)同比增長(zhǎng)167％、114％，2017年開(kāi)始降速，光伏裝機(jī)同比增長(zhǎng)70％，2018裝機(jī)增長(zhǎng)22％。截至2018年底，協(xié)鑫新能源總裝機(jī)為7309MW，裝機(jī)總量位列全球第二，僅次于國(guó)家電投。
股權(quán)融資通道不暢的背景下，協(xié)鑫新能源只能轉(zhuǎn)向債券融資，并向關(guān)聯(lián)公司借款。協(xié)鑫新能源年報(bào)顯示，2018年其有息負(fù)債同比增加超過(guò)50億元，總負(fù)債率高達(dá)84．1％，與2017年持平。與此相對(duì)應(yīng)的，是規(guī)模愈發(fā)龐大的拖欠補(bǔ)貼。2018年協(xié)鑫新能源政府補(bǔ)貼應(yīng)收款高達(dá)67．8億元。
一面是壓頂?shù)木蘖總鶆?wù)，另一面是大量的補(bǔ)貼資金無(wú)法到賬補(bǔ)充現(xiàn)金流，導(dǎo)致協(xié)鑫新能源陷入一個(gè)危險(xiǎn)的境地，最終促使協(xié)鑫集團(tuán)下定決心，為協(xié)鑫新能源尋找新的買主。
事實(shí)上，協(xié)鑫新能源僅是補(bǔ)貼拖欠引發(fā)企業(yè)困境的一個(gè)標(biāo)本。在新能源行業(yè)，無(wú)論是光伏還是風(fēng)電，補(bǔ)貼拖欠困擾了全行業(yè)，下游電站資產(chǎn)越多，遭遇的補(bǔ)貼拖欠的壓力就越大。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成的測(cè)算，截至2018年底，可再生能源補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)達(dá)到2000億元人民幣，不算2019年以后的新增補(bǔ)貼，20年后補(bǔ)貼全部退出，合計(jì)需約3萬(wàn)億元補(bǔ)貼資金。
可再生能源補(bǔ)貼資金長(zhǎng)期拖欠，導(dǎo)致不少企業(yè)資金鏈斷裂、停產(chǎn)、瀕臨倒閉。獲得補(bǔ)貼的前提是首先進(jìn)入可再生能源目錄，目前可再生能源目錄已經(jīng)錄入了7批可再生能源項(xiàng)目。
在1－7批可再生能源目錄中，風(fēng)電項(xiàng)目累計(jì)獲得補(bǔ)貼1282．9 5億元，占49．8％。相對(duì)于光伏而言，更早發(fā)展的風(fēng)電進(jìn)入目錄的項(xiàng)目較多。但不論是風(fēng)電還是光伏，更多的項(xiàng)目不在目錄當(dāng)中。
業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，目前，可再生能源附加不能大幅開(kāi)源。若無(wú)新的財(cái)政補(bǔ)貼資金來(lái)源，國(guó)家第八批可再生能源補(bǔ)貼目錄申請(qǐng)和批準(zhǔn)將遙遙無(wú)期。
補(bǔ)貼“拖延癥”
可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼發(fā)放的初衷，本是一樁“有心栽花”的美事。然而回顧這些年的發(fā)展歷程，卻漸漸走成了“花開(kāi)反成重負(fù)”的憾事。
2006年，國(guó)家開(kāi)始征收可再生能源電價(jià)附加收入，并成為補(bǔ)貼資金的主要來(lái)源，可再生能源行業(yè)在政策和補(bǔ)貼的激勵(lì)下得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，增長(zhǎng)迅速。2012年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家能源局出臺(tái)《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，發(fā)布了第一批可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼目錄，經(jīng)過(guò)審核進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的可再生能源項(xiàng)目，可以按規(guī)有序地拿到財(cái)政部發(fā)放的補(bǔ)貼。
從2012年6月至2018年6月，我國(guó)共下發(fā)了七批可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼目錄。其中，2012—2014年下發(fā)了五批，2016年8月下發(fā)第六批目錄，第七批目錄于2018年6月正式下發(fā)。
從時(shí)間上可以看出，補(bǔ)貼目錄出臺(tái)的間隔在不斷地拉長(zhǎng)。前四批項(xiàng)目申報(bào)并未出現(xiàn)大的滯后，在第五批開(kāi)始出現(xiàn)滯后。從第六批可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄開(kāi)始，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目從并網(wǎng)到確定進(jìn)入目錄最快也要滯后一年半，可再生能源企業(yè)實(shí)際上拿到補(bǔ)貼需要兩年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，承受著巨額補(bǔ)貼拖欠。
“不知何時(shí)并網(wǎng)項(xiàng)目可以進(jìn)入補(bǔ)貼目錄，進(jìn)入目錄不知何時(shí)可以拿到補(bǔ)貼，拿到補(bǔ)貼不知道下一筆何時(shí)可以到賬……”這些年來(lái)，可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼目錄一批批地出，補(bǔ)貼一年年地拖，企業(yè)面對(duì)著同步走高的成本壓力，被拖欠的補(bǔ)貼只能計(jì)入應(yīng)收賬款，等待著有朝一日補(bǔ)貼可以實(shí)際到位。
目前，第八批補(bǔ)貼項(xiàng)目申報(bào)仍未開(kāi)始，甚至有消息稱財(cái)政部正醞釀停止第八批補(bǔ)貼目錄申報(bào)，這意味著2016年4月并網(wǎng)的項(xiàng)目，已經(jīng)超過(guò)3年仍沒(méi)有進(jìn)入補(bǔ)貼目錄，甚至可能不會(huì)再有機(jī)會(huì)。
在國(guó)家計(jì)劃發(fā)放補(bǔ)貼之初，并沒(méi)有預(yù)想到會(huì)面臨著如此之大的缺口。補(bǔ)貼拖欠的背后，有著可再生能源行業(yè)過(guò)快發(fā)展，和產(chǎn)業(yè)扶持政策彈性難以適應(yīng)其節(jié)奏的矛盾。
原本國(guó)家發(fā)放補(bǔ)貼是為了鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展達(dá)到“及格線”，卻沒(méi)有想到可再生能源發(fā)展有如出人意料的“逆襲生”一般，竟超跑了如此之多。
中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，截止2018年6月底，中國(guó)光伏總裝機(jī)容量為156GW，而進(jìn)入前七批進(jìn)入可再生能源補(bǔ)貼目錄的光伏電站規(guī)模共計(jì)約50GW，僅占目前中國(guó)總裝機(jī)規(guī)模的32％。截止2018年6月底，風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)196GW，進(jìn)入目錄的為140GW，約28％的風(fēng)電項(xiàng)目未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄。除此之外，還有部分生物質(zhì)項(xiàng)目未進(jìn)目錄。
以發(fā)展迅猛的光伏為例，2016年3月份之后并網(wǎng)的光伏項(xiàng)目，均未進(jìn)入可再生能源補(bǔ)貼目錄。而到2018年底，我國(guó)光伏裝機(jī)達(dá)到174．63GW。意味著有70％以上、總規(guī)模超120GW的光伏項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)入補(bǔ)貼目錄。
2006年以來(lái)，經(jīng)過(guò)6次上調(diào)電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)可再生能源附加費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)從最早的0．1分千瓦時(shí)，逐步提高至1．9分千瓦時(shí)，由國(guó)家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加來(lái)組成補(bǔ)貼資金池予以支付。
目前可再生能源補(bǔ)貼資金來(lái)源以電價(jià)附加為主（約80％），財(cái)政補(bǔ)貼為輔（不超過(guò)20％）。2015年之前，補(bǔ)貼仍在有序發(fā)放，而隨著可再生能源規(guī)模發(fā)展和技術(shù)的快速進(jìn)步，可再生能源尤其是光伏行業(yè)呈現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，補(bǔ)貼漸漸難承其重。
北京先見(jiàn)能源咨詢有限公司董事長(zhǎng)彭立斌曾發(fā)文表示，“產(chǎn)業(yè)高歌猛進(jìn)的同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)扶持政策彈性難以適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步的超常發(fā)展，補(bǔ)貼資金需求增長(zhǎng)與社會(huì)承受力有限的矛盾，構(gòu)成了補(bǔ)貼拖欠的基礎(chǔ)環(huán)境?！?
除可再生能源發(fā)展過(guò)快，可再生能源附加不能覆蓋之外，可再生能源征收率也并不理想。2017年底，國(guó)家能源局在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第4253號(hào)提交答復(fù)的函》中針對(duì)可再生能源發(fā)展中補(bǔ)貼拖欠等問(wèn)題進(jìn)行了回復(fù)。
根據(jù)文件，補(bǔ)貼拖欠的原因主要在于可再生能源補(bǔ)貼資金應(yīng)收盡收的難度較大，實(shí)際征收率僅85％左右，缺口主要是自備電廠未足額繳納電價(jià)附加基金，主要集中于新疆、甘肅、內(nèi)蒙古和山東等地區(qū)。
對(duì)此，國(guó)家能源局表示下一步將會(huì)明確地方主體責(zé)任，加大可再生能源補(bǔ)貼資金的征收力度，但對(duì)于提高可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)的建議，在當(dāng)時(shí)的情況下難度較大。彼時(shí)，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼拖欠額度已過(guò)千億。中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，可再生能源補(bǔ)貼拖欠已累計(jì)達(dá)1127億元。
這種背景下，眾多依賴補(bǔ)貼的可再生能源企業(yè)困境求生，不乏借高息貸款的企業(yè)，甚至有部分企業(yè)資金鏈斷裂導(dǎo)致停產(chǎn)，通過(guò)變賣下游電站以改善現(xiàn)金流狀況成為不少企業(yè)的選擇。
2019年6月19日，財(cái)政部公布為可再生能源電價(jià)附加收入安排的支出預(yù)算為886億元。優(yōu)先足額及時(shí)支付光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)等涉及民生的項(xiàng)目。對(duì)于其他發(fā)電項(xiàng)目，按照各項(xiàng)目補(bǔ)貼需求等比例撥付。
雖然這將有助于填補(bǔ)前七批項(xiàng)目大約三分之二的補(bǔ)貼缺口，但是還有眾多未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的新可再生能源項(xiàng)目。彭博新能源財(cái)經(jīng)估算，如不采取其他措施，補(bǔ)貼赤字將在未來(lái)25年給項(xiàng)目持有企業(yè)持續(xù)帶來(lái)壓力。
補(bǔ)貼拖欠轉(zhuǎn)移法
受制于補(bǔ)貼拖欠，光伏電站投資運(yùn)營(yíng)商資金壓力難堪重負(fù)，融資能力差的民營(yíng)企業(yè)紛紛出售光伏電站斷臂求生，而此時(shí)能夠有能力接受這些電站的可能只有融資成本相對(duì)較低、承受能力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)。
反觀新能源的另一主角風(fēng)電，盡管電站投資運(yùn)營(yíng)的以國(guó)有企業(yè)為主，但是同樣由于補(bǔ)貼拖欠的問(wèn)題，造成國(guó)家、電站投資運(yùn)營(yíng)商、設(shè)備供應(yīng)商之間形成“三角債”的惡性循環(huán)。
在風(fēng)電行業(yè)中，風(fēng)電投資運(yùn)營(yíng)商拖欠供應(yīng)商欠款已成為行業(yè)的公開(kāi)秘密，這部分被拖欠的費(fèi)用被稱之為無(wú)息負(fù)債，盡管這部分資金對(duì)于投資運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)也屬無(wú)奈之舉，但對(duì)于供應(yīng)商而言卻是事關(guān)生死的巨大負(fù)擔(dān)?！叭绻锨饭?yīng)商30億的應(yīng)付款，那么一年就可以節(jié)省超過(guò)1億的財(cái)務(wù)費(fèi)用?！庇腥巳绱祟A(yù)測(cè)。
由于補(bǔ)貼拖欠，電站運(yùn)營(yíng)商無(wú)錢支付整機(jī)企業(yè)的設(shè)備費(fèi)用，整機(jī)制造商又將壓力向零部件供應(yīng)商傳遞，如此惡性循環(huán)致使整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)諸多隱患。
以風(fēng)電巨頭金風(fēng)科技為例，2019年一季度報(bào)顯示，其應(yīng)收賬款超過(guò)164億元，占總資產(chǎn)的18．94％。此外，有的企業(yè)應(yīng)收賬款占比總資產(chǎn)甚至超過(guò)30％。
一方面，由于費(fèi)用的拖欠，部分供應(yīng)商無(wú)法維持經(jīng)營(yíng)，資金鏈緊張，甚至斷裂。另一方面，“三角債”導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)的資金問(wèn)題，使得產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題愈發(fā)突出，到最后受害者仍然還是運(yùn)營(yíng)企業(yè)。
作為電站收購(gòu)方和持有方，大型國(guó)企在融資能力上遠(yuǎn)優(yōu)于民營(yíng)企業(yè)，承受補(bǔ)貼拖欠的能力也更強(qiáng)。但是，隨著審計(jì)規(guī)則的變化，大型國(guó)企面對(duì)補(bǔ)貼拖欠也顯得憂慮重重。
在一次新能源閉門會(huì)議上，一位國(guó)企新能源負(fù)責(zé)人對(duì)于補(bǔ)貼拖欠顯得憂心忡忡：目前《可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄》已經(jīng)公布了七批，第八批的公布較之以往已經(jīng)滯后，如果項(xiàng)目不列入目錄之中，財(cái)務(wù)報(bào)表又該如何呈現(xiàn)？最近，我們和國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行了艱難的溝通，新能源拖欠的欠費(fèi)要不要列入到企業(yè)的收入當(dāng)中，如果不列入收入當(dāng)中，整個(gè)行業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)大范圍的虧損。屆時(shí)，整個(gè)新能源行業(yè)還會(huì)保持現(xiàn)在快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)嗎？
在會(huì)計(jì)核算中，收付實(shí)現(xiàn)制是以款項(xiàng)的實(shí)際收付為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，確定本期收入和費(fèi)用，能夠真實(shí)地反映當(dāng)年的預(yù)算收支實(shí)際執(zhí)行結(jié)果。而權(quán)責(zé)發(fā)生制則是指在本期內(nèi)已經(jīng)收到和發(fā)生或應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的一切費(fèi)用，不論其款項(xiàng)是否收到或付出，都作為本期的收入和費(fèi)用處理。
后者在反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況時(shí)有其局限性。對(duì)于新能源企業(yè)來(lái)說(shuō)，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制——拖欠補(bǔ)貼確認(rèn)收入，可能使企業(yè)的利潤(rùn)表看起來(lái)經(jīng)營(yíng)很好，效率很高，但在資產(chǎn)負(fù)債表上可能沒(méi)有相應(yīng)的變現(xiàn)資金而使企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困境。
上述負(fù)責(zé)人還透露：“目前國(guó)家電網(wǎng)已經(jīng)按照收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表的編制，而不是我們平時(shí)常用的權(quán)責(zé)發(fā)生制，南方電網(wǎng)很快也要這樣做。”
對(duì)于很多的國(guó)企來(lái)說(shuō)，補(bǔ)貼沒(méi)有拿到，但是由于已經(jīng)計(jì)入了收入，所以還要繳納稅費(fèi)，甚至有的公司還要分紅。有風(fēng)電運(yùn)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人無(wú)奈的表示：“補(bǔ)貼的錢沒(méi)到手，卻要先借錢交稅，借錢分紅?！?
進(jìn)入2019年，關(guān)于新能源，尤其是光伏、風(fēng)電的補(bǔ)貼問(wèn)題有了新的突破——新增補(bǔ)貼問(wèn)題有了解決方案，通過(guò)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》確定了風(fēng)電、光伏平價(jià)和競(jìng)價(jià)的發(fā)展方向，解決了新增風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼問(wèn)題，避免重蹈覆轍。
盡管目前新增補(bǔ)貼問(wèn)題暫告一段落，但是對(duì)于巨大的存量補(bǔ)貼問(wèn)題如何解決仍然是新能源頭上的懸梁之劍。
拖欠何解？
目前，解決可再生能源補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題的呼聲日漸高漲。由于補(bǔ)貼拖欠缺口大、拖欠周期長(zhǎng)，企業(yè)現(xiàn)金流壓力較大，甚至一些小企業(yè)都出現(xiàn)了現(xiàn)金流枯竭的經(jīng)營(yíng)困局。因此，如何解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題成為研究可再生能源健康持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)的話題。
關(guān)于補(bǔ)貼拖欠的解決方法，業(yè)內(nèi)已經(jīng)有了不少討論。綜合業(yè)內(nèi)專家的觀點(diǎn)，無(wú)非是完善可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制和輔助機(jī)制補(bǔ)充兩大類方法。
眾所周知，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼主要來(lái)源于從用電量中征收的可再生能源附加，此外還有少量財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助。填補(bǔ)巨額補(bǔ)貼缺口首先要從源頭思考解決辦法，因此多位業(yè)內(nèi)人士表示，可提高補(bǔ)貼資金征收標(biāo)準(zhǔn)。
盡管在2006年到2016年這十年間，可再生能源補(bǔ)貼征收標(biāo)準(zhǔn)已從0．1分／千瓦時(shí)提高到1．9分／千瓦時(shí)。但是隨著風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)等新能源裝機(jī)的快速發(fā)展，補(bǔ)貼缺口問(wèn)題日益嚴(yán)重，因此，2016年便已有光伏企業(yè)代表提出建議：上調(diào)可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn)，由目前1．9分／千瓦時(shí)上調(diào)至3分／千瓦時(shí)，并保證全部電量足額征收。
光伏行業(yè)專家王淑娟曾在《解決可再生能源補(bǔ)貼拖欠的五個(gè)途徑探討》一文中指出，根據(jù)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)的路線圖，現(xiàn)有的補(bǔ)貼征收情況，只要將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從1．9分／千瓦時(shí)提高到3分／千瓦時(shí)，基本就可以覆蓋住風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)之前全部可再生能源的補(bǔ)貼需求。近幾年兩會(huì)期間，不斷有新能源行業(yè)代表呼吁提高可再生能源補(bǔ)貼資金征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，以彌補(bǔ)資金缺口。
如上述所言，除提高補(bǔ)貼征收標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)加大征收力度，尤其是對(duì)自備電廠欠繳費(fèi)用的追回。理論上我國(guó)每年可征收的可再生能源發(fā)展基金超過(guò)900億元，但是實(shí)際征收的額度遠(yuǎn)小于理論上的征收額度，導(dǎo)致我國(guó)可再生能源發(fā)展基金一直面臨著較大的缺口。
數(shù)據(jù)顯示，2012年至今，可再生能源附加的實(shí)際征收量比理論量少了1361億元。而“十二五”期間自備電廠拖欠的可再生能源電價(jià)附加約為400億元。由此可見(jiàn)，可再生能源補(bǔ)貼資金缺口大，很大一部分原因是自備電廠的拖欠。
2018年3月22日，國(guó)家發(fā)改委辦公廳下發(fā)了《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項(xiàng)治理方案（征求意見(jiàn)稿）》，文件中明確要限期整改未公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任問(wèn)題，自備電廠自2016年起欠繳的政府性基金及獨(dú)家和系統(tǒng)備用費(fèi)，應(yīng)于2018年底前繳清；2016年之前欠繳費(fèi)用應(yīng)于3年內(nèi)繳清。
然而，該文件最終未正式下發(fā)，自備電廠的附加追繳目前仍沒(méi)有成效。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，如果自備電廠應(yīng)繳費(fèi)用追繳成功，那么未來(lái)每年預(yù)計(jì)能增加近300億元的可再生能源附加收入，將會(huì)有效緩解補(bǔ)貼缺口增加的問(wèn)題。
另外，針對(duì)補(bǔ)貼拖欠周期長(zhǎng)的問(wèn)題，可以通過(guò)簡(jiǎn)化可再生能源電價(jià)附加的征收和補(bǔ)貼申報(bào)、審批、撥付方式，進(jìn)而縮短補(bǔ)貼發(fā)放周期。
上述方法均是從完善可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制的角度出發(fā)，而在風(fēng)電、光伏等新能源逐步邁向“平價(jià)”的過(guò)程中，國(guó)家也需要規(guī)劃建立一套輔助機(jī)制，在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力的同時(shí)引導(dǎo)新能源產(chǎn)業(yè)加快向平價(jià)上網(wǎng)轉(zhuǎn)型。于是，“綠證＋配額制”成為了一種可能的選項(xiàng)。
所謂“綠證”即綠色電力證書(shū)，是國(guó)家對(duì)發(fā)電企業(yè)每兆瓦時(shí)非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有唯一代碼標(biāo)識(shí)的電子憑證。2017年1月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部以及能源局三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，標(biāo)志著我國(guó)綠色電力證書(shū)制度正式試行。
“綠證”的出現(xiàn)主要是為了緩解國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼資金不足的壓力，進(jìn)一步完善新能源電力的補(bǔ)貼機(jī)制，同時(shí)也是國(guó)家賦予新能源發(fā)電企業(yè)的一種主動(dòng)管理現(xiàn)金流的權(quán)利。但是，截至2019年6月，全國(guó)風(fēng)電“綠證”累計(jì)核發(fā)量已經(jīng)達(dá)到2273萬(wàn)個(gè)，實(shí)際交易量卻只有3．3萬(wàn)個(gè)。即使按今年風(fēng)電“綠證”最高成交價(jià)236．5元／個(gè)計(jì)算，對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼金額僅為780．45萬(wàn)元，相較于當(dāng)前風(fēng)電補(bǔ)貼缺口而言，只是杯水車薪。
盡管“綠證”自誕生之初就肩負(fù)了替代補(bǔ)貼的使命。然而，面對(duì)拖欠已久的巨額補(bǔ)貼，尚處于自愿認(rèn)購(gòu)階段的“綠證”交易制度難以緩解補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。
今年5月，“配額制”易名為“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”終于落地?！芭漕~制”不僅要解決消納問(wèn)題，還要解決補(bǔ)貼缺口問(wèn)題。于是，文件中提出了兩種補(bǔ)充（替代）方式以完成消納量，一是向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購(gòu)買其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉(zhuǎn)讓（或交易）價(jià)格；二是自愿認(rèn)購(gòu)“綠證”，其對(duì)應(yīng)的可再生能源電量等量記為消納量。隨著“配額制”的進(jìn)一步實(shí)施，新能源發(fā)電企業(yè)將有望通過(guò)售賣“綠證”直接獲得現(xiàn)金流入。
未來(lái)，“綠證”交易制度是否與之前保持一致尚不明確，對(duì)此，國(guó)家能源局新能源司有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，后續(xù)“綠證”核發(fā)范圍、價(jià)格體系等“綠證”政策將根據(jù)消納保障機(jī)制實(shí)施情況適時(shí)調(diào)整完善，進(jìn)一步確保兩者的有序銜接。因此，其對(duì)于補(bǔ)貼拖欠缺口的作用有多大，暫不明確。但綠色電力證書(shū)強(qiáng)制性約束交易的啟動(dòng)將很大程度上填補(bǔ)巨額補(bǔ)貼缺口。
此外，還有業(yè)內(nèi)人士建議財(cái)政部發(fā)行補(bǔ)貼式國(guó)債，既能解決補(bǔ)貼資金來(lái)源，也能提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)電、光伏以及生物質(zhì)等產(chǎn)業(yè)的信用評(píng)級(jí)，帶動(dòng)更多資金解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。
