中國儲能網(wǎng)訊：2019年12月24日，全國人大常委會副委員長丁仲禮在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上，針對《中華人民共和國可再生能源法》實施情況的檢查結(jié)果作了報告，報告中指出：要推進(jìn)儲能電站建設(shè)，進(jìn)一步完善分布式能源、綜合能源微網(wǎng)發(fā)展的鼓勵機(jī)制和政策。以下是報告全文：
全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組
關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》
實施情況的報告
——2019年12月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上
全國人大常委會副委員長 丁仲禮
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)全國人大常委會2019年度監(jiān)督工作計劃，今年8月至11月全國人大常委會組織開展了可再生能源法執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組由沈躍躍、白瑪赤林和丁仲禮副委員長任組長，環(huán)資委主任委員高虎城任副組長，成員共21位，由全國人大常委會委員、環(huán)資委委員和全國人大代表組成。8月28日，檢查組召開第一次全體會議，聽取國家能源局、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門和單位關(guān)于貫徹實施可再生能源法情況的匯報，部署開展執(zhí)法檢查工作。8月至9月，檢查組分3個小組，赴河北、吉林、甘肅、青海、寧夏、新疆等6個?。ㄗ灾螀^(qū)）開展執(zhí)法檢查工作。檢查組深入到19個地市，實地檢查51個點位，召開16個座談會，與政府及有關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)、基層執(zhí)法人員和五級人大代表座談，聽取法律實施情況及有關(guān)意見建議。同時，委托山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、云南、西藏等12個?。ㄗ灾螀^(qū)）人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源法的實施情況進(jìn)行檢查。全國人大環(huán)資委還委托中國工程院開展了可再生能源法實施情況評估研究，14位兩院院士、70多位專家經(jīng)過深入研究論證，形成了第三方評估報告，為執(zhí)法檢查提供了重要參考和支撐。
這次執(zhí)法檢查有幾個突出特點：一是把宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略貫穿于執(zhí)法檢查全過程，聽取各地貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記重要指示批示情況。二是認(rèn)真貫徹落實栗戰(zhàn)書委員長對執(zhí)法檢查的要求，緊扣法律制度規(guī)定開展檢查，堅持問題導(dǎo)向，依法推動解決可再生能源開發(fā)利用存在的突出問題。三是將執(zhí)法檢查與議案建議辦理工作有機(jī)結(jié)合，深入聽取人大代表意見建議。四是開展問卷調(diào)查，了解各地對法律的學(xué)習(xí)掌握情況，推動法律宣傳普及，加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)貫徹。五是委托中國工程院開展可再生能源法實施情況評估研究，強(qiáng)化專業(yè)支撐，增強(qiáng)監(jiān)督工作的科學(xué)性和客觀性。六是廣泛深入聽取五級人大代表、政府部門、企業(yè)、專家對法律實施和修改完善法律的意見建議。
下面，我代表執(zhí)法檢查組，將可再生能源法執(zhí)法檢查的主要情況報告如下。
一、法律實施總體情況
黨的十八大以來，在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實黨中央可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹實施可再生能源法，推動可再生能源快速發(fā)展，為推進(jìn)能源革命、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著日益重要的作用。自2006年1月1日可再生能源法頒布實施以來，可再生能源開發(fā)利用規(guī)模顯著擴(kuò)大，技術(shù)裝備水平不斷提升。我國水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的累計裝機(jī)規(guī)模均居世界首位。2018年，全國可再生能源發(fā)電量18670億千瓦時，占全部發(fā)電量的26.7%，比2005年提高10.6個百分點。其中非水可再生能源總裝機(jī)容量是2005年的94倍，發(fā)電量是2005年的91倍。可再生能源占一次能源消費總量比重達(dá)到12.5%左右，比2005年翻了一番。
可再生能源法主要法律制度基本落實，法律得到有效實施，基本實現(xiàn)了立法目的。法律第4條規(guī)定的總量目標(biāo)制度有效落實。法律第2章關(guān)于資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定加快實施，開展了資源調(diào)查，編制了可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。按照法律第3章要求，公布了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動可再生能源技術(shù)水平顯著進(jìn)步。第4章至第6章規(guī)定的相關(guān)制度規(guī)定逐步落實，可再生能源發(fā)電成本明顯下降，裝備制造產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，可再生能源開發(fā)利用水平快速提升，在拉動經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大就業(yè)崗位、落實控制溫室氣體排放目標(biāo)和治理大氣污染等方面發(fā)揮了重要作用，為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)綠色發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但伴隨可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，法律有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃、全額保障性收購、費用補(bǔ)償?shù)炔糠址芍贫?，也存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、落實不到位、監(jiān)管薄弱等問題，有待進(jìn)一步研究解決。
二、法律實施成效
各地區(qū)各部門按照可再生能源法要求，依法履職盡責(zé)，積極出臺配套政策，認(rèn)真落實法律規(guī)定，法律實施取得了顯著成效。
（一）出臺配套法規(guī)制度，提升可再生能源發(fā)展法治化水平
國務(wù)院相關(guān)部門高度重視可再生能源法的貫徹實施，依法在資源調(diào)查、總量目標(biāo)、規(guī)劃引導(dǎo)、應(yīng)用示范、產(chǎn)業(yè)監(jiān)測、并網(wǎng)消納等方面出臺了上百項配套規(guī)章政策，規(guī)范了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)管理有關(guān)內(nèi)容，明確了上網(wǎng)電價和費用分?jǐn)傊贫龋贫丝稍偕茉囱b備設(shè)備、工程建設(shè)、并網(wǎng)運行等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為推動可再生能源快速發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。各級地方政府結(jié)合本地實際，制定出臺了地方性法規(guī)政策，如河北、浙江制定了可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例，黑龍江、山東、湖北、湖南等?。▍^(qū)、市）制定了農(nóng)村可再生能源條例，吉林、廣西等?。▍^(qū)、市）出臺了水能資源開發(fā)利用管理有關(guān)規(guī)定，內(nèi)蒙古、四川、云南、寧夏等?。▍^(qū)、市）出臺了風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿乳_發(fā)利用的有關(guān)規(guī)定，山西出臺了可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法，各地支持可再生能源發(fā)展的配套法規(guī)和政策體系逐步完善。
（二）落實資源調(diào)查和規(guī)劃制度，引導(dǎo)可再生能源發(fā)展方向
法律第2章規(guī)定了開展可再生能源資源調(diào)查與編制開發(fā)利用規(guī)劃等內(nèi)容。國務(wù)院有關(guān)部門依法組織開展了可再生能源資源詳查，于2008年和2014年分別發(fā)布了中國太陽能資源圖譜和全國風(fēng)能評價成果，為國家和地方開展規(guī)劃編制、企業(yè)開發(fā)項目選址提供了基礎(chǔ)依據(jù)和支撐。在此基礎(chǔ)上，組織編制了國家“十一五”、“十二五”、“十三五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃以及水電、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能和地?zé)崮茴I(lǐng)域五年規(guī)劃。甘肅等15個?。▍^(qū)、市）編制了可再生能源（或新能源）發(fā)展“十三五”規(guī)劃；廣東、西藏等16個?。▍^(qū)、市）在能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃或“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃中規(guī)定了可再生能源發(fā)展目標(biāo)；新疆等省（區(qū)、市）還對部分可再生能源品種專門制定了分項發(fā)展規(guī)劃?？稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃體系逐步建立，為引導(dǎo)可再生能源發(fā)展方向、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局發(fā)揮了重要作用。
（三）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新，大力扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展
法律第3章要求國務(wù)院相關(guān)部門加強(qiáng)對可再生能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)研發(fā)。國家能源局會同發(fā)展改革委發(fā)布了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，為制定支持可再生能源發(fā)展財政、稅收等政策提供依據(jù)?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)示范項目穩(wěn)步推進(jìn)，“十二五”期間實施81個新能源示范城市、8個新能源示范園區(qū)、86個綠色能源示范縣，“十三五”期間組織實施6個清潔能源示范省、4個可再生能源綜合應(yīng)用示范區(qū)以及28個新能源微電網(wǎng)示范工程。2015年以來，組織開展3批光伏“領(lǐng)跑者”基地項目建設(shè)。這些示范項目在提升可再生能源消費比重，推動先進(jìn)技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級等方面取得積極效果?？稍偕茉捶C布實施后，科技部在國家科技計劃中優(yōu)先部署可再生能源技術(shù)研發(fā)，截至“十二五”末期投入中央財政經(jīng)費逾23億元。“十三五”期間投入中央財政資金7億元，實施“可再生能源與氫能技術(shù)”、“智能電網(wǎng)技術(shù)與裝備”兩個重點研發(fā)專項。通過創(chuàng)新驅(qū)動和國家科技計劃的實施，我國可再生能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新能力及產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平得到跨越式提升。水電作為傳統(tǒng)可再生能源，已經(jīng)位于世界水電強(qiáng)國前列；光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模連續(xù)多年世界第一，是我國少數(shù)有話語權(quán)的行業(yè)之一，光伏發(fā)電技術(shù)在國際市場擁有絕對競爭優(yōu)勢；風(fēng)電領(lǐng)域建立了完整的設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)鏈，風(fēng)電開發(fā)規(guī)模穩(wěn)居世界首位；太陽能熱發(fā)電初步形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)業(yè)鏈；生物質(zhì)能實現(xiàn)了多元化技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用；地?zé)崮軐崿F(xiàn)了工程規(guī)?；瘧?yīng)用；海洋能技術(shù)研究和應(yīng)用示范不斷取得新進(jìn)展；電網(wǎng)接入和運行技術(shù)水平不斷提高，為可再生能源大規(guī)模發(fā)展和消納提供有力支撐。
（四）落實相關(guān)法律制度，提高可再生能源開發(fā)利用水平
法律第4章規(guī)定了支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，建立可再生能源獨立電力系統(tǒng)，鼓勵生物質(zhì)能、太陽能熱發(fā)電、太陽能熱水、農(nóng)村地區(qū)可再生能源推廣和應(yīng)用等內(nèi)容。為落實全額保障性收購制度，國家發(fā)展改革委、能源局出臺了可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法、清潔能源消納行動計劃、建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知等政策文件，核定了重點地區(qū)風(fēng)電和光伏最低保障收購年利用小時數(shù)，設(shè)定了各省級行政區(qū)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重等。建立了風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展監(jiān)測評價體系，按年度監(jiān)測并發(fā)布市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，分綠色、橙色和紅色三個等級為行業(yè)提供信息和預(yù)警。電網(wǎng)企業(yè)充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置平臺作用，優(yōu)化調(diào)度運行，加快輸電通道建設(shè)，支持可再生能源高比例運行和大規(guī)模外送。經(jīng)過各方面共同努力，可再生能源棄電狀況持續(xù)緩解。2016年全國平均棄風(fēng)率為17%，棄光率為10%；2019年1—9月，全國平均棄風(fēng)率降至4.2%，棄光率降至1.9%。青海創(chuàng)新開展“綠電15日”創(chuàng)造了全球清潔能源供電紀(jì)錄。國家發(fā)展改革委、能源局大力推動分布式發(fā)電應(yīng)用，截至2018年底，分布式光伏累計并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)5061萬千瓦，成為光伏產(chǎn)業(yè)新增長點。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門和地區(qū)積極實施農(nóng)村沼氣轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展秸稈能源化利用，目前全國秸稈成型燃料年產(chǎn)量達(dá)到800萬噸。生態(tài)環(huán)境部將可再生能源項目納入溫室氣體自愿減排交易體系重點支持領(lǐng)域，將發(fā)展可再生能源作為實現(xiàn)碳強(qiáng)度降低目標(biāo)的有效路徑，不斷推動可再生能源高質(zhì)量開發(fā)利用。同時，一些地方將可再生能源發(fā)展與促進(jìn)民生改善、助力脫貧攻堅、解決無電地區(qū)用電相結(jié)合，因地制宜探索光伏+農(nóng)業(yè)、光伏+漁業(yè)、風(fēng)光互補(bǔ)開發(fā)，開展風(fēng)電清潔供暖、可再生能源微電網(wǎng)等示范項目建設(shè)，可再生能源發(fā)展的綜合效益逐步顯現(xiàn)。
（五）注重經(jīng)濟(jì)激勵，為可再生能源發(fā)展提供財政支持
法律第5章、第6章明確了可再生能源經(jīng)濟(jì)調(diào)控有關(guān)法律制度，包括分類電價、發(fā)展基金、財稅政策等。國務(wù)院相關(guān)部門按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則，制定了基于固定電價下的補(bǔ)貼政策，明確上網(wǎng)電價高于煤電標(biāo)桿電價的部分通過可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)償。2019年將上網(wǎng)標(biāo)桿電價調(diào)整為指導(dǎo)價，新增項目上網(wǎng)電價通過競爭方式確定。同時電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，由初期每度電0.1分調(diào)整為2016年每度電1.9分。財政部設(shè)立專項資金，累計撥付1312億元支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化規(guī)模應(yīng)用，支持解決無電地區(qū)用電問題等。據(jù)財政部統(tǒng)計，2012年以來累計安排補(bǔ)貼資金超過4500億元，為可再生能源快速發(fā)展提供了有力支持。在稅收方面，積極落實國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅三免三減半、風(fēng)電增值稅即征即退50%、固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策，下調(diào)增值稅稅率，可再生能源相關(guān)企業(yè)普遍受益。
三、存在的主要問題
隨著可再生能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，我國可再生能源進(jìn)入全面、快速、規(guī)?；l(fā)展階段，可再生能源法一些制度規(guī)定在實施中存在相互間不夠協(xié)調(diào)、執(zhí)行不夠到位等問題，需要中央和地方、政府和企業(yè)統(tǒng)籌解決。
（一）相關(guān)規(guī)劃尚未充分銜接
法律第8條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。法律第9條規(guī)定，可再生能源規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點項目、實施進(jìn)度、配套電網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)體系和保障措施等。具體實施中存在相關(guān)規(guī)劃不夠銜接、執(zhí)行不夠到位等問題。一是各級可再生能源規(guī)劃不夠銜接。檢查中發(fā)現(xiàn)，國家可再生能源發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃缺乏約束性，一些地方可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)未嚴(yán)格依照全國總量目標(biāo)確定，地方規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)超過上級總體目標(biāo)，建設(shè)規(guī)模、布局和速度也與上級規(guī)劃不一致。如國家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為1800萬千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為3650萬千瓦，遠(yuǎn)超國家規(guī)劃目標(biāo)。二是可再生能源開發(fā)規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃實施中缺乏銜接。一些地方反映，電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)與可再生能源開發(fā)利用不適應(yīng)，電網(wǎng)建設(shè)滯后于可再生能源發(fā)展，輸電通道不足，且部分輸電通道能力未達(dá)到設(shè)計水平，可再生能源電力輸出受阻問題比較明顯。如我國“三北”地區(qū)新能源裝機(jī)達(dá)到2.3億千瓦，本地市場有限，跨區(qū)外送能力只有4200萬千瓦，僅占新能源裝機(jī)的18%。靈活性電源比例不盡合理，蓄能電站規(guī)劃建設(shè)較為滯后，影響電網(wǎng)穩(wěn)定性，不利于可再生能源消納。
（二）可再生能源消納壓力仍然較大
法律第13條規(guī)定，國家鼓勵和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。檢查中發(fā)現(xiàn)，受多種因素影響，一些局部地區(qū)棄電率仍然偏高，可再生能源消納問題仍需重視。“十二五”以來，我國包括可再生能源在內(nèi)的各類電源保持快速增長，而用電需求不夠平衡，消納市場容量不足?？稍偕茉锤患瘏^(qū)與用電負(fù)荷區(qū)不匹配，一些地方出于利益考慮不優(yōu)先接受外來電力，行政區(qū)域間壁壘嚴(yán)重，可再生能源異地消納矛盾較為突出。同時，我國電源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，缺少抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)電源與可再生能源匹配，特別是在冬季供暖期，煤電機(jī)組熱電聯(lián)產(chǎn)與可再生能源電力消納矛盾更加突出。如吉林裝機(jī)容量是用電負(fù)荷的2.6—5.8倍，省內(nèi)電源持續(xù)富余，特別是在冬季供暖期，保證供熱的火電最小發(fā)電出力比低谷用電負(fù)荷高210—320萬千瓦，電網(wǎng)調(diào)峰困難。由于一些可再生能源資源富集的重點地區(qū)缺乏針對性政策安排，可再生能源電力消納壓力很大，一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發(fā)展。
（三）全額保障性收購制度落實尚不到位
法律第14條規(guī)定，國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。檢查中發(fā)現(xiàn)，個別省份暫未達(dá)到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時數(shù)，且存在以低于國家有關(guān)政策明確的電價水平收購的情況。如寧夏2018年自行制定風(fēng)電最低保障性收購利用小時數(shù)為750—850小時，遠(yuǎn)低于國家核定的1850小時最低保障收購小時數(shù)。甘肅2018年自行設(shè)置的風(fēng)電、光伏發(fā)電保障性收購小時數(shù)分別為774小時和479小時，距國家保障性收購政策規(guī)定的風(fēng)電1800小時和光伏發(fā)電1500小時差距較大；實際風(fēng)電、光伏發(fā)電利用小時數(shù)中，大部分電量屬于低價市場化交易，發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益保障不足。
（四）電價補(bǔ)償和發(fā)展基金問題較為突出
法律第20條規(guī)定，收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補(bǔ)償。法律第24條規(guī)定，國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。檢查中各地反映，電價補(bǔ)償政策落實不到位，補(bǔ)貼資金來源不足，補(bǔ)貼發(fā)放不及時，影響企業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展。國家相關(guān)部門反映，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策已遠(yuǎn)不能滿足可再生能源發(fā)展需要。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼資金來源尚未落實。一是可再生能源電價附加未及時調(diào)整。2016年可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時1.9分，后期未作調(diào)整，其他資金來源不足，補(bǔ)償缺口逐步擴(kuò)大。二是電價附加未依法嚴(yán)格征收。第三方評估報告指出，2015—2018年可再生能源電價平均附加征收率僅為84.4%。各地方廣泛存在著只對公共電網(wǎng)工商業(yè)用戶征收，對自備電廠用戶、地方電網(wǎng)用電長期未征、少征等問題。三是發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制?？稍偕茉窗l(fā)展初期，電價調(diào)整滯后于技術(shù)發(fā)展水平，部分可再生能源企業(yè)追求高投資回報，非理性投資，搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)問題突出，一些地方未按照國家規(guī)劃有效控制本地區(qū)發(fā)展規(guī)模，加劇了補(bǔ)貼缺口。
（五）與相關(guān)財稅、土地、環(huán)保等政策銜接不夠
法律第25、26條分別規(guī)定，對列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的有關(guān)項目，金融機(jī)構(gòu)對其提供優(yōu)惠貸款，國家給予稅收優(yōu)惠。檢查中一些企業(yè)反映，可再生能源企業(yè)特別是民營企業(yè)貸款難、貸款貴問題仍然存在。第三方評估報告指出，財政貼息政策沒有落實，優(yōu)惠貸款政策未覆蓋可再生能源領(lǐng)域。一些地方反映，可再生能源開發(fā)利用與土地管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策銜接不夠，相關(guān)部門監(jiān)管協(xié)同不夠，可再生能源建設(shè)布局、開發(fā)規(guī)模受政策調(diào)整影響較大。河北是京津冀重要的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，青海自然生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，可再生能源開發(fā)利用更要重視與資源環(huán)境相關(guān)政策的銜接，可再生能源綠色高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)艱巨。企業(yè)反映，有的地方土地稅費征收不規(guī)范，稅收減免措施落實不到位，造成非技術(shù)成本高昂。另外，現(xiàn)行政策對可再生能源開發(fā)利用全生命周期生態(tài)環(huán)境效益考慮不足，重視前期開發(fā)利用，忽視產(chǎn)品末端回收。風(fēng)力發(fā)電機(jī)壽命為20年左右，太陽能板使用壽命為25年左右，早期投產(chǎn)的可再生能源設(shè)備陸續(xù)進(jìn)入報廢期，廢棄物回收處理處置需要規(guī)范管理。
（六）可再生能源非電應(yīng)用支持政策存在短板
法律第16、17條明確國家鼓勵發(fā)展生物質(zhì)燃?xì)夂蜔崃Α⑻柲軣崂玫?。實際工作中，各類型可再生能源之間發(fā)展不平衡，可再生能源非電應(yīng)用明顯滯后于發(fā)電類項目，太陽能熱利用、地?zé)崂靡约吧镔|(zhì)燃料的發(fā)展都較為緩慢。企業(yè)反映，可再生能源非電應(yīng)用政策支持和經(jīng)濟(jì)激勵力度不足，生物質(zhì)熱力、生物燃?xì)狻⑸锊裼偷犬a(chǎn)品缺乏具體的支持政策，受特許經(jīng)營限制，難以公平進(jìn)入市場。生物質(zhì)能開發(fā)利用對于改善民生、助力脫貧攻堅、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等具有更加直接的作用，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其環(huán)保效益和社會效益，加大財稅政策支持力度。另外，一些地方反映對可再生能源用戶企業(yè)支持政策尚有不足。
（七）可再生能源技術(shù)研發(fā)應(yīng)用仍需加強(qiáng)
法律第12條規(guī)定，支持推動可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。雖然我國可再生能源技術(shù)水平取得顯著進(jìn)步，但在技術(shù)研發(fā)能力、裝備制造質(zhì)量、工程技術(shù)創(chuàng)新、公共技術(shù)體系建設(shè)方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是部分核心技術(shù)研發(fā)能力偏弱。大容量儲能技術(shù)尚存在技術(shù)瓶頸，安全經(jīng)濟(jì)的新型儲能產(chǎn)品有待突破。風(fēng)電機(jī)組軸承國產(chǎn)化程度不高，風(fēng)電機(jī)組控制機(jī)組核心元器件、部分高效光伏電池生產(chǎn)裝備主要依賴進(jìn)口。二是電網(wǎng)接入和運行技術(shù)有待快速提升。電網(wǎng)運行控制技術(shù)、智能化水平、靈活調(diào)節(jié)能力以及新能源功率預(yù)測技術(shù)等，均需要提升到適應(yīng)高比例可再生能源并網(wǎng)運行水平。三是生物質(zhì)能相關(guān)技術(shù)有待突破。成型燃料、生物燃料乙醇、生物質(zhì)氣化等存在技術(shù)瓶頸。四是可再生能源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、開發(fā)利用裝備公共檢測試驗?zāi)芰τ写嵘?
（八）可再生能源行業(yè)監(jiān)管力度不夠
可再生能源法規(guī)定了各級政府部門、相關(guān)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，具體實施中由于相關(guān)責(zé)任主體不夠明確、缺乏有力監(jiān)管等原因，造成對執(zhí)行不到位的難以實施處罰。法律第28—31條規(guī)定了相關(guān)部門、電網(wǎng)企業(yè)、燃?xì)夂蜔崃芫W(wǎng)企業(yè)、石油銷售企業(yè)的法律責(zé)任，但自法律頒布實施以來，尚未有因違反可再生能源法獲得相關(guān)行政處罰的案例發(fā)生，法律責(zé)任條款并未有效落實。
四、意見和建議
各地各部門要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于能源生產(chǎn)和消費革命的重要論述，以及中央十九屆四中全會有關(guān)“推進(jìn)能源革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”戰(zhàn)略部署，全面推動可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。要從能源革命戰(zhàn)略高度考慮可再生能源發(fā)展問題，重視可再生能源發(fā)展在整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，統(tǒng)籌處理好可再生能源與化石能源的關(guān)系，處理好可再生能源開發(fā)利用與并網(wǎng)消納的關(guān)系。要堅持清潔低碳、綠色發(fā)展，保持優(yōu)先發(fā)展可再生能源的定力不動搖，提高可再生能源消費比重，努力盡早實現(xiàn)到2030年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到20%的目標(biāo)。
（一）做好頂層設(shè)計，提高規(guī)劃的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性
國務(wù)院有關(guān)部門要開展好可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃和中長期發(fā)展戰(zhàn)略研究，根據(jù)我國能源轉(zhuǎn)型方向和各地可再生能源資源稟賦特點，做好可再生能源發(fā)展的頂層設(shè)計。嚴(yán)格落實可再生能源法中關(guān)于規(guī)劃制度的要求，突出規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和約束性，科學(xué)合理確定可再生能源發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展時序，統(tǒng)籌可再生能源開發(fā)、輸送、利用各環(huán)節(jié)的部署安排，積極促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。地方各級能源主管部門要以國家規(guī)劃為依據(jù)，按照法律規(guī)定的程序制定本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，加強(qiáng)各級規(guī)劃的有效銜接。結(jié)合實際、因地制宜統(tǒng)籌安排可再生能源發(fā)展規(guī)模、布局、時序，科學(xué)有序開發(fā)利用可再生能源。相關(guān)部門和單位要加強(qiáng)電源和電網(wǎng)、可再生能源和常規(guī)能源、可再生能源與應(yīng)對氣候變化等相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，保證各項規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和措施相互配套。加強(qiáng)可再生能源發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依法對可再生能源發(fā)展相關(guān)專項規(guī)劃開展環(huán)境影響評價，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和可再生能源持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)可再生能源發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況的事前事中監(jiān)管，完善定期追蹤和評估機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況考核。
（二）完善體制機(jī)制，統(tǒng)籌解決可再生能源消納問題
國務(wù)院相關(guān)部門要加快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，加強(qiáng)溝通銜接，共同研究和統(tǒng)籌處理好可再生能源開發(fā)和消納利用的關(guān)系，進(jìn)一步提高可再生能源利用率。結(jié)合電力體制改革，抓緊研究有利于可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)的電力運行體制和機(jī)制，完善以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展指標(biāo)考核體系。結(jié)合北方冬季清潔取暖等相關(guān)政策推進(jìn)實施，鼓勵分布式可再生能源自發(fā)自用，促進(jìn)就地消納利用。完善可再生能源電力市場交易機(jī)制，打破省間電力交易壁壘，鼓勵送受兩端市場主體直接開展交易，有針對性地建立可再生能源發(fā)電參與電力現(xiàn)貨市場交易的體系。積極引導(dǎo)和規(guī)范電力市場建設(shè)，通過市場化方式提升可再生能源消納能力。電網(wǎng)公司應(yīng)加強(qiáng)輸電通道建設(shè)，提高可再生能源電力跨區(qū)域輸送能力。
（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合研究解決補(bǔ)貼資金拖欠問題
國家發(fā)展改革、財政、能源等部門要進(jìn)一步完善可再生能源價格補(bǔ)貼政策，保持相關(guān)政策的科學(xué)性和連續(xù)性，合理確定電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整和補(bǔ)貼退坡有關(guān)政策的調(diào)整方向、節(jié)奏等，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。要統(tǒng)籌考慮政府財政支撐能力、環(huán)境保護(hù)和改善民生需求等多方面因素，開拓思路提出解決存量項目補(bǔ)貼缺口的新辦法，采取有效措施控制新增項目補(bǔ)貼需求。強(qiáng)化可再生能源電價附加征繳，自備電廠應(yīng)繳費用做到應(yīng)收盡收，增加基金收入。鼓勵可再生能源發(fā)電通過參與電力市場化交易、綠色電力證書交易等方式減少補(bǔ)貼需求，研究出臺鼓勵存量項目自愿轉(zhuǎn)為平價項目的政策措施。進(jìn)一步合理控制新增項目開發(fā)規(guī)模和建設(shè)時序，規(guī)范補(bǔ)償范圍、優(yōu)化補(bǔ)貼發(fā)放程序，縮小補(bǔ)貼缺口，逐步實現(xiàn)收支平衡。制定鼓勵企業(yè)自發(fā)自用可再生能源的政策。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，加大對民營企業(yè)和可再生能源發(fā)電企業(yè)的金融支持力度。
（四）健全政策措施，實現(xiàn)可再生能源持續(xù)健康發(fā)展
根據(jù)不同種類可再生能源的發(fā)展階段，區(qū)別制定發(fā)展政策，對產(chǎn)業(yè)相對成熟的，適當(dāng)減少政策支持規(guī)模和力度，鼓勵其參與市場化競爭；對有發(fā)展?jié)摿Α⑦M(jìn)展較為緩慢的，加大政策和財政扶持。處理好可再生能源開發(fā)利用同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，研究完善環(huán)境污染防治及廢棄物回收處理相關(guān)規(guī)定。推進(jìn)抽水蓄能等儲能電站建設(shè)、加強(qiáng)火電靈活性改造，提高電力系統(tǒng)調(diào)峰調(diào)頻能力。進(jìn)一步完善分布式能源、綜合能源微網(wǎng)發(fā)展的鼓勵機(jī)制和政策。進(jìn)一步強(qiáng)化生物質(zhì)燃料、可再生能源熱利用等可再生能源非電應(yīng)用的政策支持，加大資金扶持力度，完善配套政策及相關(guān)規(guī)定，在入管入網(wǎng)入市等方面規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、簡化程序，為可再生能源在各個領(lǐng)域推廣創(chuàng)造條件。嚴(yán)格落實國家對可再生能源開發(fā)利用項目的增值稅、所得稅、費用減免等稅費支持政策，降低企業(yè)非技術(shù)成本。完善可再生能源統(tǒng)計評價體系，將各類可再生能源利用情況全部納入考核指標(biāo)體系，倒逼可再生能源全面發(fā)展。
（五）堅持科技創(chuàng)新，推動解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題
按照國家能源發(fā)展整體布局，建立和完善可再生能源科技創(chuàng)新體系，提高技術(shù)創(chuàng)新能力和裝備制造水平。鼓勵企業(yè)開展風(fēng)電開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)，推動核心元器件國產(chǎn)化進(jìn)程，提升產(chǎn)品的穩(wěn)定性和可靠性，加強(qiáng)深海、遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)技術(shù)的研發(fā)和推廣。緊跟世界研發(fā)方向和前沿技術(shù)，探索太陽能電池低成本制造、新型電池開發(fā)、提高電池使用壽命等相關(guān)技術(shù)研發(fā)，適時開展示范，推動產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。加快生物天然氣和液體燃料的技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)的核心設(shè)備研發(fā)能力和檢測認(rèn)證體系，支持推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。加快擴(kuò)大地?zé)峁┡诒狈降貐^(qū)清潔取暖中的規(guī)模和商業(yè)化應(yīng)用，探索地?zé)崮芴菁壘C合高效利用技術(shù)體系和商業(yè)模式。加強(qiáng)可再生能源多能互補(bǔ)系統(tǒng)集成優(yōu)化技術(shù)研究和示范，提升能源系統(tǒng)整體效率。推動智能電網(wǎng)、柔性直流、特高壓等先進(jìn)輸配電技術(shù)發(fā)展，開展儲能、負(fù)荷側(cè)調(diào)節(jié)等新技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)高比例可再生能源與電力系統(tǒng)融合，提升可再生能源電力的安全可靠應(yīng)用水平。支持建立可再生能源技術(shù)公共技術(shù)研發(fā)平臺、關(guān)鍵設(shè)備檢測試驗平臺，提高公共技術(shù)服務(wù)能力和標(biāo)準(zhǔn)化水平。
（六）進(jìn)一步修改完善可再生能源法
根據(jù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求，針對當(dāng)前可再生能源發(fā)展的新形勢、新問題，建議適時啟動可再生能源法修改。在立法目的中充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及推動能源生產(chǎn)和消費革命的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步修改完善可再生能源全額保障性收購制度，綜合考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，制定合理的可再生能源利用率目標(biāo)，明確由電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶共同承擔(dān)全額保障性收購責(zé)任的法律定位。明確規(guī)定可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)以及可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核機(jī)制，形成更加科學(xué)合理的目標(biāo)責(zé)任考核體系。適當(dāng)調(diào)整有關(guān)電價補(bǔ)貼的規(guī)定，加快完善可再生能源上網(wǎng)電價市場化形成機(jī)制。明確對脫貧攻堅任務(wù)重、相關(guān)綜合試點地區(qū)給予政策優(yōu)惠等。細(xì)化支持可再生能源非電應(yīng)用的規(guī)定，加大政策和資金扶持力度。細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任條款，強(qiáng)化電網(wǎng)、石油、燃?xì)?、熱力等企業(yè)的法律責(zé)任。
以上報告，請審議。
