中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊:2002年以后，遭遇肢解的電力統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制尚未真正重建。2013年國(guó)家能源局重新組建后，電力行業(yè)對(duì)重建這一機(jī)制寄予厚望。
近年來(lái)，隨著電力市場(chǎng)化改革的不斷深化，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理面臨越來(lái)越復(fù)雜的局面，電力統(tǒng)一規(guī)劃有逐步削弱的趨勢(shì)，已經(jīng)影響到電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。受原國(guó)家電監(jiān)會(huì)委托，中電聯(lián)在2012年?duì)款^并會(huì)同兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電公司等理事單位完成了《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制研究》報(bào)告，提出了電力統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制框架及相關(guān)建議，報(bào)送有關(guān)主管部門。
新的國(guó)家能源局組建后，開展了“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”活動(dòng)。國(guó)家能源局領(lǐng)導(dǎo)表示，要集中精力把工作重心轉(zhuǎn)到議大事、謀大局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)等宏觀管理上來(lái)，下大力氣抓好重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策等。中電聯(lián)再次深化調(diào)研，提出了研究報(bào)告的修訂稿，并報(bào)送國(guó)家能源局。
一位電力規(guī)劃資深專家說(shuō)，是否真正愿意搭建電力統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制是考驗(yàn)國(guó)家能源主管部門改革誠(chéng)意的試金石。
規(guī)劃斷裂兩張皮
電力行業(yè)目前在執(zhí)行2002年電改后的配套體制，這一體制之下，電力統(tǒng)一規(guī)劃并未能建立起來(lái)，在部分規(guī)劃專家看來(lái)，這亦是2002年電改5號(hào)文的缺失。
在2000年一次討論新一輪電改的研討會(huì)上，從國(guó)家電力公司卸任不久的一位部門主任作為規(guī)劃專家應(yīng)邀參會(huì)，他在會(huì)場(chǎng)上發(fā)問(wèn)：“改革之后，規(guī)劃工作如何進(jìn)行，各個(gè)規(guī)劃如何銜接?”這個(gè)問(wèn)題被一些積極推進(jìn)改革的與會(huì)者一句話帶過(guò)：“電力規(guī)劃是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的東西，市場(chǎng)化改革以后，規(guī)劃承擔(dān)的功能將由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)?！?
這位專家的回答在其他討論中被淹沒，他說(shuō)：“市場(chǎng)替代不了規(guī)劃，規(guī)劃可以用來(lái)指導(dǎo)市場(chǎng)的參與者，沒有指導(dǎo)，如果一旦反復(fù)，代價(jià)極高?！?
在電力部或國(guó)家電力公司時(shí)代，通盤的、統(tǒng)一的規(guī)劃都不成問(wèn)題。當(dāng)時(shí)由電力部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加上規(guī)劃設(shè)計(jì)院也是電力部領(lǐng)導(dǎo)的，所以電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃都是一起做，相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，形成統(tǒng)一的規(guī)劃。
中國(guó)能源研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，原電力工業(yè)部總工程師、國(guó)家電力公司總經(jīng)理助理周小謙說(shuō)：“七十年代以前，電力規(guī)劃工作基本是按照蘇聯(lián)的模式進(jìn)行的，即完全按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一套?！痹谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工程項(xiàng)目建設(shè)和投資的決策權(quán)力在國(guó)家計(jì)委，具體工作都是由國(guó)家計(jì)委來(lái)管，而且管得很細(xì)。每年電力投資中只有3%左右的額度作為小型基建由電力部安排，其余的資金都是由國(guó)家計(jì)委最后確定。電力部或國(guó)家電力公司的規(guī)劃部門能做的是提建議，編制計(jì)劃方案，國(guó)家計(jì)委的基建方案是從列入其中的項(xiàng)目中挑選。
進(jìn)入八十年代后，“我們?cè)谝?guī)劃工作中，逐步運(yùn)用了西方國(guó)家的一些先進(jìn)的規(guī)劃方法和思想，加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究及經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作，并且特別重視了綜合能源(電力)規(guī)劃，對(duì)能源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境之間的相互聯(lián)系進(jìn)行綜合考慮，全面規(guī)劃，并提出相應(yīng)政策。同時(shí)在電力規(guī)劃中更為重視資金的籌措與償還及電價(jià)的預(yù)測(cè)，重視煤、電、運(yùn)的綜合平衡及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，把電力規(guī)劃與能源規(guī)劃緊密結(jié)合起來(lái)，綜合考慮。
此時(shí)的規(guī)劃工作已經(jīng)有一套成熟的做法和流程。撤銷能源部成立電力工業(yè)部后，1993年電力部就開始了“九五”計(jì)劃的編制準(zhǔn)備。電力部計(jì)劃司根據(jù)“八五”的執(zhí)行情況，修訂《電力工業(yè)“八五”計(jì)劃及十年規(guī)劃》，然后相繼開展水電、核電、環(huán)保、“以大代小”更新改造和潔凈煤技術(shù)規(guī)劃，以及利用天然氣發(fā)電展望等有關(guān)專題研究和起草。完成起草工作后，電力部就此方案草案會(huì)與國(guó)家計(jì)委等綜合部門多次交換意見，對(duì)草案進(jìn)行多次修訂，并由電力部領(lǐng)導(dǎo)向國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在此份草案中做了很多重要指示。
1995年5月，規(guī)劃計(jì)劃司在天津薊縣、湖南長(zhǎng)沙和浙江杭州分三片召開電力規(guī)劃工作座談會(huì)，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家開發(fā)銀行均派員參加，以期通過(guò)座談會(huì)來(lái)理順?biāo)悸?，統(tǒng)一不同地區(qū)對(duì)電力市場(chǎng)和電力發(fā)展的認(rèn)識(shí)，明確規(guī)劃的重點(diǎn)，進(jìn)一步完善電力工業(yè)“九五”規(guī)劃草案。座談會(huì)之后，計(jì)劃規(guī)劃司再進(jìn)行最后修訂，經(jīng)電力部領(lǐng)導(dǎo)審定后，在1995年7月報(bào)送國(guó)家計(jì)委。
中共十四屆五中全會(huì)在當(dāng)年9月召開，提出了實(shí)行兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變;二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。電力規(guī)劃需要依此要求進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)年11月電力部在河北涿州專門召開專家咨詢會(huì)，再一次專門聽取專家的意見和建議，并根據(jù)中央精神和專家的建議再一次對(duì)電力工業(yè)“九五”計(jì)劃進(jìn)行了修訂。
這份計(jì)劃包括了水電、火電、核電、農(nóng)村電氣化、新能源發(fā)電、電網(wǎng)規(guī)劃與全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、燃料需求與供應(yīng)、發(fā)電設(shè)備需求與供應(yīng)、投資需求與平衡建議、環(huán)境保護(hù)建議等。
當(dāng)時(shí)，規(guī)劃的權(quán)威性處處得以體現(xiàn)。要改變規(guī)劃的實(shí)施必須要在滾動(dòng)修編之后。1998年新一屆政府成立后，提出要嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目，壓縮基本建設(shè)投資，國(guó)家計(jì)委據(jù)此對(duì)電力工業(yè)提出調(diào)整結(jié)構(gòu)的要求，發(fā)電量年平均增長(zhǎng)速度由6.81%下降至4.5%。電力部門再次調(diào)整了規(guī)劃，加快水電建設(shè)，加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，控制常規(guī)火電項(xiàng)目的開工。
2002年后，電力行業(yè)進(jìn)行重組和分拆，國(guó)家電力公司分拆為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力設(shè)計(jì)、工程公司。統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制被肢解。
失靈引發(fā)失控
打破舊機(jī)制后，新機(jī)制沒能在重組中重生。
中電聯(lián)行業(yè)規(guī)劃部規(guī)劃一處處長(zhǎng)張衛(wèi)東說(shuō)，這十年的規(guī)劃工作出現(xiàn)了一些問(wèn)題，跟市場(chǎng)化推進(jìn)、發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)張、政府的職能轉(zhuǎn)變都是相關(guān)聯(lián)的。也正因?yàn)檫@個(gè)劇變的時(shí)代，他認(rèn)為規(guī)劃工作出現(xiàn)一些稍微滯后可以理解，但對(duì)這些問(wèn)題確實(shí)是要有所認(rèn)識(shí)。
此前認(rèn)為改革之后電力不需要規(guī)劃的聲音已經(jīng)基本滅跡。在中電聯(lián)主辦的一次電力規(guī)劃論壇上，國(guó)家能源局一位司長(zhǎng)說(shuō)，能源基礎(chǔ)設(shè)施有一個(gè)很強(qiáng)的鎖定效應(yīng)。因?yàn)樗耐顿Y大、周期長(zhǎng)，一旦建成了，要把它翻過(guò)來(lái)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)付出的代價(jià)就太大了，所以應(yīng)該要盡早制定大政方針，以及戰(zhàn)略和規(guī)劃，耐心、科學(xué)、前瞻性地引導(dǎo)能源的生產(chǎn)和消費(fèi)。
中電聯(lián)的報(bào)告稱，這十年，電力行業(yè)涌現(xiàn)出地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃、電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)、用戶不和諧，新能源并網(wǎng)與送出的不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，電力行業(yè)在一定程度上存在電網(wǎng)電源結(jié)構(gòu)不盡合理、投資與效益不完全匹配的現(xiàn)象。
張衛(wèi)東說(shuō)，規(guī)劃工作對(duì)電力發(fā)展的指導(dǎo)作用是非常關(guān)鍵的，原因就是這些年電力行業(yè)沒有一個(gè)很明確、嚴(yán)肅而且公開發(fā)布的規(guī)劃，甚至用項(xiàng)目審批來(lái)代替規(guī)劃。
周小謙說(shuō)，廠網(wǎng)分開以后，電網(wǎng)分別由多家電網(wǎng)公司建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，這就要求如果說(shuō)要做好統(tǒng)一規(guī)劃的話，就需要國(guó)家主管部門出面。在電網(wǎng)和電源之上的層面，把各個(gè)部分的規(guī)劃統(tǒng)一考慮，相互之間協(xié)作配合，再出臺(tái)國(guó)家層面的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，包括五年的、中期和遠(yuǎn)期的，“這個(gè)在我們國(guó)家當(dāng)前來(lái)說(shuō)是一個(gè)很重要的工作和方向，把電源布局、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和電網(wǎng)規(guī)劃搞好了?！?
由于規(guī)劃?rùn)C(jī)制失靈，2002年以來(lái)，發(fā)電企業(yè)在中東部地區(qū)大量投資新建煤電項(xiàng)目，但鐵路運(yùn)輸和煤炭供應(yīng)等并沒有協(xié)調(diào)匹配，使得地區(qū)性的煤電運(yùn)緊張局面反復(fù)出現(xiàn);“十一五”以來(lái)，我國(guó)風(fēng)電快速擴(kuò)張，由于沒有新能源發(fā)電與電力工業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃為指導(dǎo)，部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電項(xiàng)目效益和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
中電聯(lián)的報(bào)告建議，要解決這些問(wèn)題，首先要加強(qiáng)電力規(guī)劃研究工作，確立科學(xué)、可行的統(tǒng)一規(guī)劃;其次是確立電力規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性，嚴(yán)格按電力規(guī)劃建設(shè)電力項(xiàng)目。
重建如何體現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系新原則
近年來(lái)，呼吁重視規(guī)劃，搭建統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的呼聲不絕于耳?，F(xiàn)在可能是最接近實(shí)現(xiàn)的時(shí)候。
行業(yè)內(nèi)已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)是，規(guī)劃管理是政府職能，國(guó)務(wù)院電力主管部門是電力統(tǒng)一規(guī)劃的責(zé)任主體，電網(wǎng)、發(fā)電、規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)等是規(guī)劃的參與主體，需明確職責(zé)。
統(tǒng)一規(guī)劃還須強(qiáng)有力的研究支撐體系。在電力統(tǒng)一管理的時(shí)代，無(wú)論是北京層面的電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院、水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院和原北京動(dòng)力經(jīng)濟(jì)研究所(中心)，還是各區(qū)域電管局(公司)和省電力工業(yè)局(公司)，或是各區(qū)域、省級(jí)設(shè)計(jì)院，都有雄厚的規(guī)劃研究力量，自上而下形成了規(guī)劃研究支撐體系，每年都開展研究工作。
中電聯(lián)副秘書長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕說(shuō)，2002年電改之后，該體系就被分割和弱化了，有的處于停滯狀態(tài)。當(dāng)前要界定規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)，同時(shí)政府部門要健全完善研究支撐體系。
統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的關(guān)鍵正是如何把分散的資源有效整合。目前電力規(guī)劃研究支撐力量分散，研究深度不夠，缺乏有效組織。兩大電網(wǎng)公司最貼近和了解電力系統(tǒng)、用戶和地方政府，規(guī)劃力量很強(qiáng)，但研究側(cè)重所轄區(qū)域;電規(guī)總院和水規(guī)總院系統(tǒng)力量雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富，但分屬中能建和中電建兩大輔業(yè)集團(tuán)，對(duì)電力系統(tǒng)運(yùn)行和用戶了解不夠深入，且水規(guī)總院長(zhǎng)于可再生能源，電規(guī)總院弱于新能源發(fā)電;行業(yè)協(xié)會(huì)是電力企事業(yè)單位的聯(lián)合組織，具有行業(yè)統(tǒng)計(jì)管理、資源環(huán)境研究和組織協(xié)調(diào)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但自身規(guī)劃研究力量較為薄弱。
因此，目前各規(guī)劃研究主體受限于自身歸屬和電力市場(chǎng)定位，或多或少有其局限性，需要政府部門進(jìn)行有效組織，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。
關(guān)鍵在于電力規(guī)劃主管部門要完善規(guī)劃流程，有效組織，健全完善有機(jī)互補(bǔ)的規(guī)劃研究支撐體系。還要按照5號(hào)文(《電力體制改革方案》)要求，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司的優(yōu)勢(shì)，委托電網(wǎng)公司開展電力規(guī)劃研究并提出建議。
中電聯(lián)的報(bào)告建議，從規(guī)劃研究支撐的組織體系來(lái)看，當(dāng)前最優(yōu)方案是重組劃轉(zhuǎn)或新建獨(dú)立的電力規(guī)劃研究中心，作為國(guó)家能源局直屬事業(yè)單位，協(xié)助政府部門具體承擔(dān)電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)、具體研究和重大問(wèn)題調(diào)研工作。第二種模式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)統(tǒng)計(jì)和聯(lián)合、非盈利組織的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)規(guī)劃研究力量配置，委托其具體承擔(dān)電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)工作。中電聯(lián)2010年完成的電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃研究報(bào)告，就是在組織發(fā)電集團(tuán)、電網(wǎng)公司和電規(guī)總院等規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)完成十四個(gè)專題研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)了業(yè)內(nèi)充分論證和研討形成的總報(bào)告，基本反映了行業(yè)共識(shí)。第三種模式，則繼續(xù)以電網(wǎng)公司的統(tǒng)一電力規(guī)劃研究為基礎(chǔ)，政府部門直接組織整合多方意見觀點(diǎn)后形成國(guó)家規(guī)劃。第四種模式即維持現(xiàn)狀，如何有效組織需深入研究。
目前觀察，國(guó)家能源局的做法依然是維持現(xiàn)狀，但組織方面有了較大改變。國(guó)家能源局規(guī)劃司司長(zhǎng)俞燕山撰文說(shuō)，初步想法是請(qǐng)一些具有資質(zhì)的權(quán)威研究單位組成聯(lián)合咨詢機(jī)構(gòu)，組建一支專門的規(guī)劃咨詢隊(duì)伍，具體來(lái)幫助編制規(guī)劃，或者說(shuō)是和國(guó)家能源局一道來(lái)編制“十三五”能源規(guī)劃。
電力行業(yè)也希望通過(guò)規(guī)劃來(lái)制約政府的行政之手。中電聯(lián)建議，規(guī)劃正式公布后，各級(jí)政府不得核準(zhǔn)審批不在規(guī)劃內(nèi)的電力項(xiàng)目，否則追究責(zé)任。同時(shí)，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)化改革，逐步淡化項(xiàng)目審批。
電力規(guī)劃專家王信茂說(shuō)，在電源點(diǎn)規(guī)劃方面，更應(yīng)該減少審批，盡快建立有序競(jìng)爭(zhēng)的電源前期工作市場(chǎng)。
電源項(xiàng)目審批早被詬病和抱怨已久。張衛(wèi)東說(shuō)，今后規(guī)劃內(nèi)的電源項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行公開招標(biāo)，電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)行備案制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇投資主體和確定基準(zhǔn)(容量)電價(jià)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置電力資源的決定性作用。
王信茂說(shuō)，凡是選擇、確定電源項(xiàng)目的投資方以及項(xiàng)目在開工之前的一系列工作，都屬于電源前期工作市場(chǎng)，是電力市場(chǎng)的重要組成部分。應(yīng)結(jié)合國(guó)家的投資體制改革和電力項(xiàng)目行政審批制度改革，設(shè)計(jì)、建立電源前期工作市場(chǎng)，“我認(rèn)為從電源項(xiàng)目選擇投資方開始就應(yīng)該引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而不是靠各種非經(jīng)濟(jì)、非市場(chǎng)的因素去競(jìng)爭(zhēng)、去圈地?！?
在他看來(lái)，如果不盡快建立既鼓勵(lì)電源投資又風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的良性循環(huán)的投資機(jī)制，不建立有序競(jìng)爭(zhēng)的電源前期工作市場(chǎng)，不制定電源前期工作市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，今后我國(guó)的電力市場(chǎng)就難免出現(xiàn)時(shí)而過(guò)剩、時(shí)而短缺的大起大落局面。
俞燕山近日撰文寫道，電力規(guī)劃不能再像以往一樣，分別制訂出核電規(guī)劃、水電規(guī)劃、風(fēng)電規(guī)劃、太陽(yáng)能規(guī)劃、生物質(zhì)能規(guī)劃、火電規(guī)劃以及電網(wǎng)規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃還分成南網(wǎng)和北網(wǎng)。“十三五”就一個(gè)電力規(guī)劃，要真正解決規(guī)劃割裂和支離破碎的問(wèn)題，電源和電網(wǎng)，國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)，各種電源之間，就是一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃，再不會(huì)按照行政關(guān)系和不同企業(yè)來(lái)把規(guī)劃割裂。
他透露說(shuō)，為了加強(qiáng)能源規(guī)劃工作，國(guó)家能源局首先加強(qiáng)了對(duì)規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家能源局正式成立了能源規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，吳新雄局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，劉琦副局長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)，能源局其他黨組成員任副組長(zhǎng)，各司司長(zhǎng)為規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組成員，從組織體制上加強(qiáng)了對(duì)能源規(guī)劃的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這也是為了統(tǒng)籌。
“十三五”電力規(guī)劃可能是最接近重建統(tǒng)一規(guī)劃的機(jī)會(huì)。
原標(biāo)題:電力統(tǒng)一規(guī)劃再動(dòng)議
