中國儲能網(wǎng)訊：今年以來，中央高層在多個場合強調(diào)能源革命必須還原能源的商品屬性，國家發(fā)改委也將電改、油改和鹽改作為年度三大改革任務(wù)，業(yè)界對2014年實現(xiàn)電力體制改革獲得實質(zhì)性突破一直充滿期待。但多個消息源則證實，目前電改方案還沒有大的變化，出臺時點未知。長期從事電力規(guī)劃的專家甚至直言，“上述方案除了電網(wǎng)滿意，其他各方都不太滿意?！薄案鞣綘幾h很大?！?
電改新方案年內(nèi)或出?
眾所周知，電改是一塊異常難啃的“硬骨頭”，而今年習近平總書記親自過問，被業(yè)內(nèi)外人士解讀為新一屆政府推進電改的決心。不少專家認為，政府反復強調(diào)，改革是中國最大的紅利。而反腐運動也讓人看到了政府的強大勇氣和決心，有這樣的勇氣和決心推進電改，中國電力體制就不怕改不動，不怕理不順。
據(jù)悉，經(jīng)過多輪征求意見和反復修改的征求意見稿，沒有將“輸配分開”列入討論范圍，對于外界熱議的可能拆分電網(wǎng)公司的做法也并未提及，而是以“放開兩頭、監(jiān)管中間”為原則，圍繞“四放開一獨立”展開——輸配以外的經(jīng)營性電價放開、售電業(yè)務(wù)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺相對獨立。
由此可以看出，新電改也在宏觀調(diào)控的壟斷往市場經(jīng)濟的售電放開著力，供售電的開放也將勢必帶來新一輪的電力市場活躍，但是具體實施與否或者如何實施，卻依舊是個難題。
據(jù)企業(yè)觀察報報道，中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕曾表示：“新一屆黨和國家領(lǐng)導人對體制改革的重視程度和推進力度，為新電改方案的順產(chǎn)提供了非常好的時機。習近平總書記在今年6月份的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議上明確提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，并對發(fā)改委提出要求，在今年底拿出新電改方案?！?
而當前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開、一獨立”，即輸配以外的經(jīng)營性電價放開、售電業(yè)務(wù)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺相對獨立。上述改革明顯會觸動電網(wǎng)企業(yè)利益鏈，將會破除電網(wǎng)公司所掌控的巨大權(quán)勢。
對此，中國人民大學經(jīng)濟學院教授吳疆透露：“國家發(fā)改委綜合改革司早已編制‘關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見(征求意見稿)’(以下簡稱‘征求意見稿’)，并廣泛征求意見。其中最大的亮點是確立了電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)及銷售電價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。”
不敢，吳疆強調(diào)：“有關(guān)電改方案的討論仍在繼續(xù)，正經(jīng)歷著上下、內(nèi)外、左右各利益相關(guān)方的博弈，處于百家爭鳴階段。”他認為，電改是一個復雜的事情，目前各媒體報道的“方案已遞交國務(wù)院，有望于近期出臺”的言論過于樂觀，而公開談?wù)摰乃^方案內(nèi)容也只是部分被業(yè)界專家各自認可的征求意見稿中的內(nèi)容，電改方案在年底前出臺有較大難度。
另據(jù)一財網(wǎng)報道，多名電力系統(tǒng)人士稱，2002年啟動的電力體制改革的方向是對的，直到目前只完成了廠網(wǎng)分離，主輔分離不徹底，輸配分開、競價上網(wǎng)則沒有付諸實施，現(xiàn)在新的方案也不會偏離這些大方向。
考慮到改革次序，從推動直購電入手，放開售電側(cè)的前景，可以部分實現(xiàn)“管住中間，放開兩頭”，多買多賣的格局，從而改變電網(wǎng)公司依賴上網(wǎng)電價和銷售電價價差的模式，帶動輸配和調(diào)度的改革。
不過這些因素在新方案中占據(jù)什么角色，一直未有定論。按照十八屆三中全會改革的提法，自然壟斷行業(yè)就實現(xiàn)“網(wǎng)運分開”，也涉及電網(wǎng)。電網(wǎng)的發(fā)電側(cè)已經(jīng)實現(xiàn)充分競爭，推動了發(fā)電裝機的迅速增長，但從電力上網(wǎng)到銷售端一直在電網(wǎng)企業(yè)控制下。
此外，新的改革精神“市場在資源配置中起決定性作用”也要求還原能源的商品屬性，電力價格機制也有調(diào)整的空間，電力消費企業(yè)比較關(guān)注新的改革對電價的影響。
對于新一輪電改方案，有分析人士認為，大用戶直購電試點有利于區(qū)域電網(wǎng)公司與低成本電力企業(yè);電改輸配端投資增加與引入民間資本有利于輸配電設(shè)備企業(yè)，與電網(wǎng)關(guān)系緊密的輸配電企業(yè)還有可能參與到輸配網(wǎng)建設(shè)中去，因此，電力行業(yè)上下游的多個市場主體將從電改新方案中獲益。
中投顧問高級研究員任浩寧表示，新一輪電改加強對電網(wǎng)公司監(jiān)管力度、剝離電網(wǎng)公司非主營業(yè)務(wù)、避免重復建設(shè)才是重點工作，電網(wǎng)公司應將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力服務(wù)職能發(fā)揮到極致，其它環(huán)節(jié)則交由國營或者民營電力公司運作。
任浩寧分析稱，一方面，電改對電力行業(yè)而言是利好消息，市場化定價、煤電聯(lián)動、輸配分離等基本原則將被貫徹落實，電力行業(yè)整體運行效率必然大幅提升;但另一方面，電改對某些上市公司而言，卻并沒有實實在在的利好，如今被熱炒的電改龍頭股僅僅涉及概念炒作，這只是游資慣用的伎倆。
任浩寧認為，如果電改真的將市場化進行到底，公開、公正、公平的競爭秩序能夠確立，則民企在電力行業(yè)的影響力、競爭力必然逐漸得到體現(xiàn)，電力投資、電站運營、輸配電等各個環(huán)節(jié)未來將有更多民企的身影出現(xiàn)。
此外，國金證券分析，隨著未來輸配分開和配售分開，發(fā)電公司、配電公司和大用戶將真正介入輸電網(wǎng)絡(luò)，使電網(wǎng)作為電力商品的載體，進入商業(yè)化運營;同時，為了理清“輸配電價”，電網(wǎng)公司大量的輔業(yè)資產(chǎn)將被剝離，電網(wǎng)旗下的小電網(wǎng)公司將處在主輔分離、輸配改革的過程中，區(qū)域性小電網(wǎng)上市公司可能更有優(yōu)勢獲得一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
電改裹足不前之謎
早在2002年，國務(wù)院頒發(fā)的《電力體制改革方案》(以下簡稱5號文)對電力改革步驟分為五步推進：即“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”，這對電力行業(yè)影響巨大。
十多年過去了，但在一些領(lǐng)域，電改并沒有達到5號文設(shè)計的目標。2002年底五大發(fā)電集團成立，“廠網(wǎng)分開”基本實現(xiàn)，發(fā)電環(huán)節(jié)實現(xiàn)獨立;“主輔分離”雖在2011年逐步落地，但至今仍爭議頗多;“輸配分開”和“競價上網(wǎng)”兩項內(nèi)容仍沒有實質(zhì)性進展。
那么，電改到底為什么這么難呢?任浩寧分析稱，電改難以推動的原因：第一，電改是一項系統(tǒng)性工程，涉及國家部委職能調(diào)整、國企央企兼并重組、地方政府利益調(diào)整，利益相關(guān)者太多、太復雜、推進起來較難;第二，電力行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，從改革開放至今為GDP高增長作出了巨大貢獻，若強力改革不善可能動搖經(jīng)濟根基;第三，電改屬于深化改革中的重要環(huán)節(jié)，具有很強的攻堅性，在各產(chǎn)業(yè)問題集中暴發(fā)之時才會有效推進，而如今正是最佳時機。
長江證券研究則稱，2002年至今的“半程改革”提升了發(fā)電行業(yè)的效率，更在我國應對2003年、2004年電荒的過程中發(fā)揮了巨大作用。但必須承認的是，電網(wǎng)壟斷格局所導致的行政電價體系給電力系統(tǒng)帶來體制性缺陷，包括發(fā)電成本向電價傳導不順暢，電廠盈利大幅波動;發(fā)電企業(yè)效率差異未真正體現(xiàn);電網(wǎng)可能截留部分社會利益等。
長江證券認為，為了解決上述缺陷，新一輪電改勢在必行。而當前用電需求增速趨緩的經(jīng)濟背景及新領(lǐng)導班子上臺的政治大環(huán)境，為再次電改提供了較好的窗口期。
有業(yè)內(nèi)人士指出，此前電改得最大阻力可能來自于國家電網(wǎng)，如果把國家電網(wǎng)拆分為幾個公司，形成相應的競爭機制;或者直接劃歸為社會公共服務(wù)事業(yè)，取消其企業(yè)屬性，電價問題，新能源發(fā)電上網(wǎng)、并網(wǎng)難等問題或?qū)⒂卸狻?
不過，任浩寧認為，電改并不意味著拆分國家電網(wǎng)，拆分也不意味著就能提升行業(yè)效率，加強對國家電網(wǎng)監(jiān)管力度、剝離國家電網(wǎng)非主營業(yè)務(wù)、避免重復建設(shè)才是重點工作，國家電網(wǎng)應將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力服務(wù)職能發(fā)揮到極致，其它環(huán)節(jié)交由其他國有或者民營電力公司運作即可。
實際上，電改的“原地踏步”已經(jīng)倒逼修法提速。據(jù)北京商報報道，國家發(fā)改委法規(guī)司司長李亢日前在“加快法治機關(guān)建設(shè)”發(fā)布會上表示，正積極配合國務(wù)院法制辦加快推進《能源法》、《電力法(修訂)》等30件立法項目進程。業(yè)內(nèi)認為，雖然電力改革條件、思路逐漸成熟，但電力修訂進展緩慢主要受各方博弈影響，電力改革將倒逼《電力法》修訂提速。
現(xiàn)行《電力法》是1995年12月28日通過的，這正是電力體制改革的前夜，政企分開的方向已經(jīng)確立，《電力法》的出臺正是這一時期的重要成績，被譽為電力法制建設(shè)的里程碑。
1999年電力部撤銷一年后，國家電力公司提出現(xiàn)行《電力法》要進行修改，并組織了專家對修改工作進行了研究，提出了修改意見稿。到了2001年，國家電力公司召開了第一法治工作會議，在這次會上形成了修改《電力法》的意見稿。這份意見后來提交給國家經(jīng)貿(mào)委。
2003年的修訂攻關(guān)是最接近取得突破的一次努力。
這一年國務(wù)院法制辦將《電力法》修訂列為一類立法計劃。當年“兩會”，趙希正、陸延昌、謝松林等電力行業(yè)的部級官員聯(lián)名提交了關(guān)于盡快修改《電力法》的政協(xié)提案。電力行業(yè)的人大代表也提出了關(guān)于修改、制定電力相關(guān)法規(guī)的建議案。全國人大把此議案轉(zhuǎn)給了國家發(fā)改委，而非新生的國家電監(jiān)會。
此外，新的國家能源局完成組建后，新任局長吳新雄到新設(shè)的法制與體制改革司座談，他當時為體改司布置作業(yè)，其中一項重點任務(wù)就是加快推進修改《電力法》。他說，兩家合并為一家了，也不存在扯皮和打架了，有條件有基礎(chǔ)加快修訂工作。吳新雄同時要求要把電力體制改革與修訂《電力法》同時推進，互為支持及配套。
對此，廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強表示，《電力法》出臺之前，各方還可以進行博弈，畢竟電力改革涉及利益很大、范圍很廣，一旦《電力法》出臺，很多東西都以法律的形式固定下來，必須要遵守，能夠博弈的空間就非常小了，這也是《電力法》修訂遲遲不能取得突破的原因。
改革，還是拆分?
“當前電改的主要對象是電網(wǎng)，電網(wǎng)是自然壟斷的特殊企業(yè)，是連接發(fā)電市場和用電市場平臺，目前對于拆不拆電網(wǎng)，如何拆有多種不同的聲音?！敝袊鴩娂瘓F國電山東電力有限公司的黨組書記兼副總經(jīng)理畢可利說。而在他看來，深化電力體制改革是大勢所趨，絕大多數(shù)人沒有異議，但是在如何深化改革的問題上出現(xiàn)了許多不同的聲音。
據(jù)經(jīng)濟觀察報報道，雖然按照“電改5號文”的既定路徑，接下來的電改核心將是“輸配分開”，但從已經(jīng)過幾輪征求意見和修改的新一輪電改方案來看，雖然改革仍主要圍繞著電網(wǎng)進行，但“輸配分開”卻不在方案范圍內(nèi)。
目前的方案顯示，新電改將圍繞“放開兩頭、監(jiān)管中間”的原則，進行“四放開、一獨立、一加強”，主要包括輸配以外的經(jīng)營性電價放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、售電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開、交易平臺相對獨立和加強電網(wǎng)規(guī)劃。
“輸配分開”不在方案范圍內(nèi)，意味著繼廠網(wǎng)分開、主輔分離后，對電網(wǎng)是否進一步拆分尚未達成共識。
對此，畢可利認為，從2002年至今，每一次電改有實質(zhì)性的推進，都伴隨著大刀闊斧的“分拆和重組”。比如，2002年廠網(wǎng)分開，拆分了國家電力公司為“兩電網(wǎng)、五大發(fā)電集團”七個電力巨頭;2011年主輔分離改革，又將四大電力輔業(yè)公司和電網(wǎng)剝離的輔業(yè)，合并為兩家電力輔業(yè)公司。
“目前，電力體制改革的突破口就是拆分龐大的電網(wǎng)企業(yè)，這項改革并不難，就看國家的決心，這是電力體制繼續(xù)深化改革的突破口，如果不進行這一步改革，有關(guān)電力體制所有的改革都是空的?！碑吙衫J為，拆分電網(wǎng)需穩(wěn)妥推進，可以先做實區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)，最終過度到以省為實體的電網(wǎng)企業(yè)。
目前，對于如何拆分電網(wǎng)有多種觀點。一種觀點是將現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的區(qū)域電網(wǎng)公司進行切割獨立;一種觀點認為可將中國的兩家電網(wǎng)重組為南方電網(wǎng)、東北電網(wǎng)、北方電網(wǎng)和中央電網(wǎng)4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域授權(quán)經(jīng)營電網(wǎng)，各省地方電網(wǎng)在重組中進入上述四個電網(wǎng)公司，四個區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負責，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負責;還有一種觀點是將電網(wǎng)公司的調(diào)度和交易部分剝離出來，同時配電、售電、電力科研機構(gòu)和相關(guān)設(shè)備輔業(yè)也都獨立和剝離出來，電網(wǎng)公司變?yōu)榧兇獾妮旊姷墓尽?
但這些拆分的觀點遭到了電網(wǎng)企業(yè)的反對?！白鳛殡娋W(wǎng)企業(yè),為維持自身的利益,為防止被拆分，發(fā)出反對聲音實屬正常?！痹诋吙衫磥?，電網(wǎng)企業(yè)是發(fā)電市場的唯一購買者，任何企業(yè)都不敢得罪市場，何況是唯一的購買者，發(fā)電集團得罪不起電網(wǎng)企業(yè)、不敢公開改革的真實意見也是可以理解的。
作為一個發(fā)電企業(yè)的老總，對于這些針對電網(wǎng)的改革意見，畢可利也有自己的苦楚。
“與發(fā)電能力建設(shè)速度相比，電網(wǎng)的建設(shè)速度還是嚴重滯后，新建成的電源因送出工程建設(shè)滯后有電送不出去已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，特別是目前省級及以下輸配電網(wǎng)和電源送出工程建設(shè)嚴重滯后，電網(wǎng)建設(shè)滯后電源少則幾個月多則幾年。”畢可利表示。
他認為，目前的體制和機制調(diào)動不了電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)除特高壓電網(wǎng)外的積極性，電網(wǎng)企業(yè)熱衷于建設(shè)特高壓電網(wǎng)是為了建設(shè)超級電網(wǎng)公司的物理準備，也是出于對防止自身被拆分的準備。”
毋庸置疑，電改涉及問題很多，而且每個問題都有復雜的背景，牽涉多方利益，電改方案必然經(jīng)歷多方互動和博弈。不過吳疆認為，從具體操作層來講，當下的電改時機比以往任何時候都要好。除了政府高層領(lǐng)導的重視和推動外，相比油氣、鐵路等領(lǐng)域的改革，電改還有其他方面的一些利好因素作為催化：
首先，電改已經(jīng)有過一次“廠網(wǎng)分離”的改革經(jīng)驗，發(fā)電企業(yè)也進行過拆分，有一定的改革基礎(chǔ);其次，這些年輿論對電改的充分討論，更有利于電改決策的科學化;其三，目前我國已經(jīng)有非常多的關(guān)于電改的研究報告及研究方案，積累了重要的理論支撐。
雖然新電改方案的神秘面紗還未揭開，是否會在年底露面也仍然未知，但無論電力企業(yè)內(nèi)部人士還是業(yè)界專家，都對此輪電改充滿信心，一致表示市場化的改革方向毫無懸念。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕分析，按照十八屆三中全會要求，我國要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。具體而言，就是要解決企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的問題，解決消費者自由選擇的問題，解決市場要素暢通流動問題。具體到電力行業(yè)，上述三方面問題每個都待破解。
