2006年開始實施的《可再生能源法》確立了我國的可再生能源電價附加機(jī)制，規(guī)定隨銷售電價征收可再生能源電價附加費用。我國可再生能源電價附加費用可用于以下三種補(bǔ)貼：一是電網(wǎng)企業(yè)依照上網(wǎng)電價收購可再生能源發(fā)電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額部分;二是國家投資或者補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)合理的運(yùn)行和管理費用超出銷售電價的部分;三是可再生能源發(fā)電項目接網(wǎng)工程。
可再生能源電價附加資金的政策變化
為了細(xì)化、明確和規(guī)范可再生能源電價附加費用的征收、調(diào)配及使用，國家發(fā)展改革委、財政部先后出臺了《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等多項行政管理規(guī)范。
隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，所需補(bǔ)貼資金量也在相應(yīng)增加，我國可再生能源電價附加費用征收標(biāo)準(zhǔn)也在逐步上調(diào)。2006年國家發(fā)展改革委確定的電價附加標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時1厘，2008年7月1日提高到每千瓦時2厘，2009年底調(diào)至4厘，2012年開始進(jìn)一步提高至每千瓦時8厘?？稍偕茉措妰r附加機(jī)制有力支撐了我國可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展。以風(fēng)電為例，我國風(fēng)電自2005年以來連續(xù)五年實現(xiàn)翻番增長，2012年6月達(dá)到5258萬千瓦，超過美國躍居世界首位。光伏發(fā)電也已步入快速增長軌道，2011年底達(dá)到300萬千瓦，今年年底預(yù)計將達(dá)到500萬千瓦。
資金缺口是個大問題
可再生能源電價附加資金管理的最基本工作內(nèi)容就是資金的收取和發(fā)放。由于種種原因，我國可再生能源電價附加費用長期“入不敷出”。2009年，我國可再生能源發(fā)電電價補(bǔ)貼資金是66億元，接網(wǎng)費補(bǔ)貼資金是3億元，獨立可再生能源系統(tǒng)運(yùn)行補(bǔ)貼是1億元，合計補(bǔ)貼資金需求是70億元，而全國可再生電價附加實際可支配收入63億元，資金缺口約7億元。2010年，這一資金缺口達(dá)到45億元，2011年甚至達(dá)到了90億元，占到所需補(bǔ)貼資金量的40%。雖然可再生能源電價附加資金已由獨立存在變?yōu)榧{入基金管理，從省級電網(wǎng)征收歸集并調(diào)配變?yōu)閲邑斦y(tǒng)一管理，征收標(biāo)準(zhǔn)也一直在上調(diào)，但未來一段時間，可再生能源電價附加費用“入不敷出”的情形仍將持續(xù)。
根據(jù)“十二五”可再生能源規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃草案，到2015年，我國風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到1億千瓦，風(fēng)能發(fā)電量1900億千瓦時;太陽能光伏發(fā)電裝機(jī)2000萬千瓦，光伏發(fā)電量250億千瓦時;生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1300萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電量520億千瓦時。當(dāng)前的征收標(biāo)準(zhǔn)是否能夠支撐2015年的可再生能源發(fā)展需要呢?初步測算結(jié)果表明，到2015年，我國可再生能源電價附加的資金需求總量為471億元，按照當(dāng)前征收標(biāo)準(zhǔn)和全社會用電量6.5萬億千瓦時計算，當(dāng)年僅能征收附加資金317億元，存在1/3的資金缺口。換言之，在當(dāng)前每千瓦時8厘的可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上至少再增加4厘，才能基本滿足“十二五”政府可再生能源發(fā)展目標(biāo)框架下各類補(bǔ)貼資金需求。由于近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，用電量增速下降，2015年的實際全社會用電量很可能低于6.5億千瓦時這一預(yù)測值，屆時可再生能源電價附加的資金缺口還會相應(yīng)加大。
“入不敷出”事出有因
可再生能源發(fā)展速度遠(yuǎn)超政府預(yù)期，電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整滯后于補(bǔ)貼資金的實際需求是首要原因。按照《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2010年底風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)是并網(wǎng)容量達(dá)到1000萬千瓦，但實際并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量近3000萬千瓦。一方面是可再生能源電價附加資金征收是按照原有規(guī)劃目標(biāo)作出的安排，另一方面是可再生能源的過快增長帶來補(bǔ)貼資金需求的過快增長，于是就出現(xiàn)補(bǔ)貼資金征收無法滿足補(bǔ)貼資金實際需求的情況。雖然我國可再生能源電價附加費用征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)相繼提高了三次，但每次都是在資金缺口已經(jīng)存在的情況下才進(jìn)行調(diào)整，有時候甚至滯后很晚。例如，2009年已經(jīng)出現(xiàn)了資金缺口，但是4厘的征收標(biāo)準(zhǔn)直到2011年底才調(diào)整。
稅費成本則是可再生能源電價附加資金長期不足的另一重要原因。2011年以前的可再生能源電價附加資金通過省級電網(wǎng)企業(yè)之間結(jié)算方式調(diào)配，可再生能源附加費用計入電網(wǎng)企業(yè)收入，需要繳納增值稅和所得稅等，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金大量縮水。不過，從2012年開始，根據(jù)財政部新規(guī)，因征收增值稅而減少的可再生能源電價附加收入，將由財政資金安排相應(yīng)資金予以彌補(bǔ)，這一矛盾很大程度得到化解。
雪上加霜的是，在這種情況下，實際操作中還常有可再生能源電價附加資金不能足額征收入賬的情況發(fā)生。除西藏自治區(qū)以外，各省區(qū)都依照扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電(含農(nóng)業(yè)排灌用電)后的銷售電量征收可再生能源電價附加費用，企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量也不例外。但是這條規(guī)定執(zhí)行得并不好，山東魏橋集團(tuán)自備電廠自發(fā)自用電量就是這種情況。此外，電力用戶欠繳電費情況也客觀存在。
學(xué)習(xí)德國“量出為入”
要想解決我國可再生能源電價附加資金的緊張狀況，學(xué)習(xí)德國 “量出為入”或許是個不錯的做法。德國可再生能源電價附加額從2000年的每千瓦時0.2歐分，上升到2011年的3.53歐分，上漲了17.7倍。2012年補(bǔ)貼資金需求總額達(dá)到130億歐元。德國可再生能源發(fā)展取得如此成就，普通老百姓為之付出了很大的代價。
面對如此龐大的補(bǔ)貼資金需求，德國是如何確保資金足額到位的呢?根據(jù)《可再生能源法》及相關(guān)法規(guī)要求，德國四大輸電網(wǎng)運(yùn)營商在委托第三方機(jī)構(gòu)對市場發(fā)展情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，每年10月15日前聯(lián)合公布下一年可再生能源附加資金征收標(biāo)準(zhǔn)，是典型的“量出為入”，即根據(jù)對下一年度資金需求總量和社會用電情況的分析估算，確定下一年附加資金征收標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)是保證補(bǔ)貼資金能夠足額到位，而且對下年度的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行引導(dǎo)。即使因為分析預(yù)測有偏差而出現(xiàn)資金盈余或不足，也可以通過下一年征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整進(jìn)行平衡。
我國現(xiàn)行的可再生能源電價附加管理辦法并未明確電價附加征收水平的調(diào)整原則，因此會有因為調(diào)整不及時而出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象。由于不確定因素較多，很難準(zhǔn)確預(yù)測兩三年甚至更長時間補(bǔ)貼資金需求，所以像德國這種按年度對可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估和調(diào)整的做法，值得我們的政策制定者借鑒。
調(diào)整發(fā)展思路才是“釜底抽薪”
德國經(jīng)驗只可治標(biāo)，不能治本，要從源頭上理順可再生能源附加資金與可再生能源發(fā)展關(guān)系，根本解決之道在于調(diào)整可再生能源發(fā)展思路，推動行業(yè)均衡、有序、可持續(xù)發(fā)展。核心是：在科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，細(xì)化并落實相應(yīng)的實施計劃和保障性政策措施。重點是：結(jié)合國家的能源戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，確立一個合理的發(fā)展目標(biāo)預(yù)期，并基于這個目標(biāo)預(yù)期來來配套相應(yīng)的保障性政策措施，同時引導(dǎo)社會投資者在目標(biāo)實現(xiàn)期的有序、均衡投資。必須改變將規(guī)劃目標(biāo)視作最低發(fā)展目標(biāo)，以超越規(guī)劃、超速發(fā)展為各方追求目標(biāo)的發(fā)展思路和發(fā)展方式，如此，才能真正實現(xiàn)可再生能源與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。
(作者分別系國網(wǎng)能源研究院副院長、工程師)
