中國儲能網(wǎng)訊：2014年10月，法國經(jīng)濟學家讓·梯諾爾（Jean Tirole）因其在“市場力量和監(jiān)管分析”方面做出的巨大貢獻獲得了2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎。作為新規(guī)制經(jīng)濟學的開拓者，讓·梯諾爾在眾多領域都有自己獨到的見解。本世紀初，他與美國學者保羅·喬斯科（Paul Joskow）一起就電力市場機制、市場力和市場效率等問題展開深入研究，并得出了兩條重要結(jié)論：售電側(cè)完全競爭的體制有可能會比壟斷體制更加無效；在競爭不完全時，獨立售電公司也會延續(xù)以往傳統(tǒng)壟斷售電公司的定價機制，最終導致電價無法下降。這一顛覆了眾多人“常識”的結(jié)論，讓我們不得不重新審視我國電力市場改革，特別是售電側(cè)改革的問題。我國售電側(cè)改革的目的是什么？改革應該走什么路線？在現(xiàn)有國情下改革是否可行，可能帶來的后果有哪些？
一、售電側(cè)改革的思路和目標
要厘清售電側(cè)改革目標、模式、路徑等問題，首先必須明確售電側(cè)改革的原因是什么。我國電力體制改革已逾十年，時至今日，電力市場仍然存在一些問題：首先，電力消費者與電力生產(chǎn)者被制度化隔離，價格信號難以向用戶有效傳導，這導致了“煤電矛盾”、“周期性電力短缺”等一系列問題；其次，電力用戶普遍缺乏選擇權和議價權，廣大電力消費者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能減排和創(chuàng)新能力難以充分發(fā)揮，電能利用效率偏低；第三，價格信號明顯扭曲，電力資源難以實現(xiàn)優(yōu)化配置，不利于我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展和制造業(yè)競爭能力的提升。而作為電能“發(fā)-輸-配-售”的最后一個環(huán)節(jié)，售電側(cè)的改革和最先放開的發(fā)電側(cè)改革遙相呼應，并且不直接涉及電網(wǎng)安全運行問題，操作阻力相對較小，因此，社會各界普遍將其作為我國下一階段電力體制改革的突破口，以解決我國當前電力體制改革積弊。
我們認為，我國售電側(cè)改革最終目標是要實現(xiàn)一個競爭性的售電市場，從而提高市場效率、優(yōu)化資源配置。深化電力市場化改革，提高電網(wǎng)運營效率和供電服務水平，應考慮逐步放開售電側(cè)市場，在不同的發(fā)展階段采用相適應的操作思路。通過售電側(cè)市場的逐步開放，構(gòu)建多個售電主體，放開用戶選擇權，形成“多買方-多賣方”的市場格局，構(gòu)筑“放開兩頭、監(jiān)管中間”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，建立政府監(jiān)管下的電力市場體系，進而提高效率和服務質(zhì)量，最終實現(xiàn)增加全社會福利的目標。
售電側(cè)改革，或者說售電側(cè)市場的建立需要注意兩個關鍵：一是要逐步放開用戶選擇權。為促進售電側(cè)市場放開的有序推進，用戶選擇權的放開應分階段、分用戶類別有序進行。根據(jù)國際經(jīng)驗，應首先開放大用戶的購電選擇權作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開中小用戶選擇權。另一方面，分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，電網(wǎng)企業(yè)則更多的是扮演“默認供應商”的角色。隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進，不同售電主體的構(gòu)建或引進還應充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃的開展，降低改革風險。我們認為，未來多元化的售電主體主要由以下幾類構(gòu)成：一是負責“兜底”的傳統(tǒng)電網(wǎng)公司組建的售電公司；二是由發(fā)電企業(yè)組建的售電公司，這類售電公司具有較強的競爭力；三是由原來的節(jié)能公司或者電力設備建造、安裝公司組建的售電公司；四是依托用戶群配電資產(chǎn)組建的售電公司，這類公司一般含社會資本并擁有固定資產(chǎn)；五是完全由社會資本成立的獨立售電公司，按照理想的市場結(jié)構(gòu)設計，這類售電公司在未來將扮演主要的競爭性售電主體。
當然，隨著售電側(cè)改革的深入，無論是發(fā)電側(cè)還是用戶側(cè)的主體都必然會呈現(xiàn)多元化。而這種改革趨勢，是否能像預想的一樣提高市場效率、實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置？國外的售電側(cè)改革結(jié)果可以給我們帶來哪些啟示？梯諾爾的研究成果又可以給我國以哪些借鑒？這些問題都值得我們思考和研究。
二、國外售電側(cè)改革效果分析
國外一些國家和地區(qū)開展售電側(cè)改革工作較早，其中德州是美國唯一的從消費側(cè)改革開始進行電力市場化改革的州，其電改法案于2002年生效，十二年來，85%的工商業(yè)用戶至少一次變更了其所屬的售電公司，40%的居民用戶也從傳統(tǒng)售電公司轉(zhuǎn)向了獨立售電公司，但是德州售電側(cè)改革的結(jié)果卻與人們所想設想的大相徑庭。
首先，售電側(cè)改革未能壓縮供電企業(yè)利潤空間。2013年，美國學者Puller和West較為嚴謹?shù)貙Ρ确治隽说轮蓦姼氖觊g，改革地區(qū)和非改革地區(qū)不同體制供電公司的利潤和電價策略。改革前，改革地區(qū)的傳統(tǒng)壟斷供電公司與非改革地區(qū)的傳統(tǒng)壟斷供電公司有變化趨勢相同的利潤曲線；改革區(qū)的傳統(tǒng)壟斷公司比非改革區(qū)的利潤略高。改革后，改革地區(qū)的傳統(tǒng)供電公司利潤不僅仍然比非改革地區(qū)壟斷企業(yè)高，而且利潤差距逐漸拉大。而改革地區(qū)為加強競爭引進獨立售電公司并沒有改變售電公司利潤較高的情況。事實上，改革地區(qū)的市場中，并未出現(xiàn)人們所期望的“競爭降低供電商利潤”的現(xiàn)象。
其次，售電側(cè)改革未能有效降低電價。實踐證明，售電側(cè)改革并不一定能形成“完全競爭”的市場，形成的很可能只是一個具有壟斷特性的“偽市場”，這個“市場”無形中增加了壟斷經(jīng)營商的數(shù)量，使售電公司之間形成“合謀壟斷”，從而獲取更多的不合理利益。這也正是為什么德州改革區(qū)的售電公司比非改革區(qū)的公司利潤更高的原因。在德州電力市場運營的過程中，采用低電價策略的往往是那些剛剛進入市場、為了拉攏客戶的獨立售電公司，已有的獨立售電公司和傳統(tǒng)壟斷公司都不會采取降價策略。
最后，售電側(cè)改革未被證明提高了市場競爭性。從經(jīng)濟學理論上講，在壟斷市場中，所有用戶被一個或多個經(jīng)營商控制，因此壟斷經(jīng)營商會根據(jù)用戶差別制定不同的價格策略，從而形成階梯電價。如果一個市場是完全自由競爭的，那么整個市場的電價應當由所有用戶與所有售電商的共同訴求所確定，也就是趨近于形成單一電價。然而，在美國學者P&W的一份改革研究報告中指出：改革后，改革地區(qū)的傳統(tǒng)供電公司的階梯價格機制并未改變，而被引入用于增加競爭的獨立供電商雖然在改革元年采用了單一電價，但很快就改變?yōu)殡A梯電價，并且其階梯電價與傳統(tǒng)供電公司的階梯電價類似。這暗示了引入獨立售電公司可能無法讓市場競爭性得到提升，而是形成了一個“多極壟斷”的新局面，對政府來講，這個新局面與傳統(tǒng)的壟斷形式相比，更加難以監(jiān)管，并且也無證據(jù)證明新的市場比壟斷更加高效。
令人擔憂的是，售電側(cè)改革的上述問題不只出現(xiàn)在德州，同樣的情況也出現(xiàn)在其他售電側(cè)放開的國家和地區(qū)。俄羅斯2008年實行售電側(cè)改革以來，預期的改革目標尚未實現(xiàn)，相反，2008-2010年連續(xù)3年電價年均上漲幅度超過20%，2011年部分州更是上漲了40%以上（阿斯特拉罕州上漲了46.5%），遠高于CPI上漲幅度。2011年俄羅斯全國平均工業(yè)用電價格達到11美分/千瓦時，居民用電價格也達到6.7美分/千瓦時，超過美國和部分歐洲國家電價水平。除電價飆升外，發(fā)電側(cè)回歸壟斷、電網(wǎng)運行效率低下、交叉補貼依舊嚴重（每年用戶之間的交叉補貼額度達到2000億盧布）等問題也是層出不窮。
以上實踐也進一步印證了梯諾爾和Joskow兩位學者的觀點：在售電側(cè)完全競爭的體制有可能會比壟斷體制更加無效；在競爭不完全時，獨立售電公司也會延續(xù)以往傳統(tǒng)壟斷售電公司的定價機制，最終導致電價無法下降。那么，我國目前以售電市場放開為核心的電力體制改革，是否也會出現(xiàn)上述國家和地區(qū)改革中所面臨的問題？如何避免改革過程中可能帶來的風險？
三、我國開展售電側(cè)改革的若干思考
對于上述問題產(chǎn)生的原因，讓·梯諾爾在其著作中已經(jīng)有所闡述。電力由于其物理特性，與傳統(tǒng)自由競爭的市場有很大差異，如果要形成完全競爭的電力市場，必須具備以下兩個條件：
條件一：完全競爭的電力市場要以相對完全、公開化的信息交互為基礎。與普通商品交易市場不同，電力市場受到其“產(chǎn)供銷”瞬間平衡的物理特性的影響，就目前及未來相當一段時間內(nèi)的技術水平而言，市場上的信息流通和信息傳遞無法實現(xiàn)快速、流暢的傳導，用戶與用戶之間、用戶與供電商之間也都缺乏先進的信息交互手段。在信息不對稱的情況下，市場不但無法形成競爭，反而容易造就售電公司的“結(jié)盟行為”，從而形成德州市場那樣的“多極壟斷”局面。因此，要實現(xiàn)完全自由競爭的市場，及時、流暢的信息交互是首要前提。
條件二：交易費用不能阻礙用戶對電價做出及時響應。電價是電力市場中最重要的價格信號，而電價激勵政策則是目前應用范圍最廣泛的需求側(cè)響應手段之一。如果市場中普遍存在交易費用，那么會降低用戶對電價的敏感度，從而無法促使用戶對電價變化做出及時響應，這必然會降低電力市場的運營效率，也使價格信號喪失其市場導向作用。因此要形成完全競爭的電力市場，交易費用應當比重很小，甚至為零。
從我國目前電力市場及電力工業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，上述兩個條件都不具備。那么，如果忽略了我國國情，在短期內(nèi)推進售電側(cè)的市場化改革，不僅無法實現(xiàn)改革的既定目標，還有可能增加新的問題，形成潛在風險。
潛在風險一：社會普遍服務缺失、居民生活用電成本上漲。長期以來為保證居民的基本生活水準，我國一直對居民用電采取具有社會福利性質(zhì)的低電價政策，并且通過交叉補貼政策使工業(yè)為居民、城市為農(nóng)村和偏遠地區(qū)用電提供電價保護。但售電側(cè)放開后，如果相關制度設計不能解決好交叉補貼和普遍服務的問題，居民群體和農(nóng)村地區(qū)用戶的電價必然深受影響，而這類用戶往往是社會的弱勢群體，是國家和政府需要關注的對象。一方面，居民用戶用電量小、電價低、用電隨機性明顯，對供電商要求較高和供電成本都相對較高。因此與大用戶相比，居民用戶的市場競爭力較差，商業(yè)化的售電公司一般不愿接受這類用戶。而默認供電商由于失去了高電價群體和交叉補貼的支持，成本無法轉(zhuǎn)嫁，則很有可能如同俄羅斯改革，引發(fā)居民電價飆升。另一方面，電力工業(yè)具有明顯的社會公共服務屬性，需要履行社會普遍服務職能。售電市場化之后，市場主體都是以利益為驅(qū)動力的。中國邊遠落后地區(qū)的供電服務成本高、效益低，售電公司從自身利益出發(fā)，肯定都不愿涉及這些地區(qū)。那么，由誰來履行社會普遍服務職能，又應該采用何種模式推行，都需要在為售電側(cè)放開“叫好”的同時，引起人們的關注和思考。
潛在風險二：不利于可再生能源發(fā)電的擴大再發(fā)展。與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電相比，可再生能源發(fā)電具有間歇性、隨機性、不穩(wěn)定性等特征，不依賴其他可控電源調(diào)節(jié)的情況下，其電能質(zhì)量不如化石能源發(fā)電。同時，可再生能源發(fā)電的建設、投資、運行成本較高，按成本核定的電價也會較高，如果這些都需要用戶來承擔，那么可再生能源電能的市場競爭力肯定不足。特別是在售電市場開放后，失去了電網(wǎng)和政府的統(tǒng)一調(diào)配和統(tǒng)籌規(guī)劃，在當前中國發(fā)電容量普遍過剩的情況下，化石能源發(fā)電將嚴重擠壓可再生能源發(fā)電的生存空間，這與我國一貫堅持的低碳發(fā)展戰(zhàn)略相抵觸。
潛在風險三：市場壁壘嚴重，運營效率低下。多數(shù)投資售電公司的民營資本都沒有專業(yè)技術支撐和市場經(jīng)驗積累，這種技術基礎與經(jīng)濟基礎的分離特性會出現(xiàn)嚴重的市場壁壘，這在其他國家的售電側(cè)改革中已經(jīng)有所體現(xiàn)。一旦市場壁壘形成，新售電企業(yè)無法進入市場，則不能形成充分有效競爭，已經(jīng)進入市場的售電企業(yè)有可能形成“共謀壟斷”，與傳統(tǒng)的壟斷形式相比，這種壟斷模式更加難以監(jiān)管，同時使市場運營效率降低，這無疑與售電側(cè)改革的初衷相悖。
四、結(jié)語
我們認為，梯諾爾的研究成果和國外售電側(cè)改革的現(xiàn)狀對我國電力市場發(fā)展具有非常重要的借鑒意義。若缺乏相關完善的制度保障，而盲目推進售電側(cè)競爭性市場的構(gòu)建，極有可能導致市場效率并未提高，市場價格也未下降，反而剝奪了長期以來我國對居民用電實行的“福利型”低電價政策的后果，這不符合我們改革的初衷。再者，若改革后市場價格不降反升，除非允許國有資產(chǎn)流失，否則新進的售電公司基本無法盈利，這也不是我們設想的改革結(jié)果。因此，售電側(cè)市場如何放開，交叉補貼、普遍服務問題如何考慮，市場規(guī)則如何設計以維護市場公平和保障市場效率，如何監(jiān)管多元化市場主體等等問題，都需要引起我們的頂層設計者的關注和慎重考慮。
（作者系華北電力大學能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任）
