中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：十三五”規(guī)劃綱要在“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度”一節(jié)中明確提出：“推進(jìn)多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行排污許可‘一證式’管理”。至此，飽受多重許可和法外“旁路”式許可困擾的全國(guó)燃煤電廠，終于迎來(lái)了“排污許可‘一證式’管理”改革。
面對(duì)這一對(duì)全局性、系統(tǒng)性有重大影響意義的環(huán)?；A(chǔ)制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主體間的博弈，將直接影響電力行業(yè)“一證式”管理試點(diǎn)工作的方向、目標(biāo)、原則、措施。為促進(jìn)火電廠環(huán)境管理的科學(xué)化、高效化、法制化，本文深入分析了排污許可中存在的主要問(wèn)題，并對(duì)排污許可“一證式”管理的基本要素、邏輯框架進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出了解決辦法。本期《中國(guó)能源報(bào)》特刊出此文，以饗讀者。
Part 1 目前排污許可主要問(wèn)題
在2000年3月，國(guó)務(wù)院頒布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》提出：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案……對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證”，這是我國(guó)在污染防治法規(guī)中首次出現(xiàn)“排污許可證”提法。
我國(guó)2004年7月1日起開始實(shí)施的《行政許可法》中規(guī)定：行政許可是由“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”；“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。同時(shí)，《行政許可法》將直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，需按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)，列為可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)之一。但從本質(zhì)上看，追根溯源，1974年1月1日試行的具有強(qiáng)制性和一定規(guī)范性、程序性的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ4—73）也是對(duì)企業(yè)排污的一種行政許可。40多年來(lái)，隨著我國(guó)環(huán)保法規(guī)不斷完善，對(duì)固定源污染物排放的各種行政許可已經(jīng)滲透到環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、竣工驗(yàn)收、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費(fèi)等制度以及排污交易、排污權(quán)有償使用等試點(diǎn)中。
盡管我國(guó)不斷強(qiáng)化環(huán)保立法、措施、投入，也形成了世界上最為復(fù)雜的環(huán)保管理制度體系，但嚴(yán)重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我國(guó)基礎(chǔ)環(huán)境管理制度的不足。以火電廠二氧化硫污染控制為例，可以觀察到我國(guó)在固定源污染控制中存在的制度性問(wèn)題。
從圖1可見(jiàn)，僅針對(duì)火電廠二氧化硫排放一項(xiàng)，就有十多種與污染控制相關(guān)的要求。
“政出多門”的有：排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保電價(jià)、清潔生產(chǎn)審核、排污權(quán)有償使用、專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，分別出自環(huán)保、價(jià)格、發(fā)展改革、財(cái)政部門或這些部門聯(lián)合頒布；
“一門多政”的有：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費(fèi)污染源監(jiān)測(cè)等，出自環(huán)保行政主管部門并分別由不同司（局）管理。有些要求行政許可特點(diǎn)明顯，如環(huán)境影響報(bào)告書審批；而有些要求行政許可特點(diǎn)不明顯但實(shí)際電廠必須執(zhí)行，如脫硫改造計(jì)劃、淘汰小機(jī)組等。
總體而言，圖1中所列要求雖然在管理上可自成一體，但都缺乏精細(xì)化管理要求，執(zhí)行者裁量權(quán)很大。對(duì)這些“剪不斷、理還亂”的管理要求，從行政許可法的規(guī)范上梳理是非常困難的：
1交叉許可，邏輯不清。
根據(jù)法律要求，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量要求和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件。經(jīng)多次修訂的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)煙氣中的污染物限值采用濃度控制，且對(duì)煙氣排放中的氧含量進(jìn)行折算以防止通過(guò)空氣稀釋排放，同時(shí)還規(guī)定了必須安裝煙氣連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)排放濃度進(jìn)行以分鐘為時(shí)間尺度的連續(xù)監(jiān)測(cè)和以小時(shí)為時(shí)間尺度的排放監(jiān)督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量為基礎(chǔ)的總量控制制度。排放總量監(jiān)管是通過(guò)運(yùn)行一年的情況、以物料衡算法（甚至用環(huán)保部門給定的污染物脫除效率核算）結(jié)果來(lái)評(píng)判是否滿足要求，管理方法更為粗放。
達(dá)標(biāo)排放、排污收費(fèi)理論上講都是為促進(jìn)污染治理，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)限值或者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，都能達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善目的。由于達(dá)標(biāo)排放之后污染控制邊際成本已經(jīng)大大高于按社會(huì)平均治理成本原則確定的排污收費(fèi)成本，收費(fèi)的效果除了加大征收成本和企業(yè)成本外，起不到推動(dòng)污染治理作用。
2許可責(zé)權(quán)不清、管理重復(fù)。
對(duì)于火電廠二氧化硫控制提出的種種要求，雖然可從頂層法律或者法規(guī)中找出依據(jù)，但更多依據(jù)是模糊的。如中國(guó)火電廠根據(jù)環(huán)保部門要求已經(jīng)基本上取消了煙氣旁路，而且裝設(shè)的全煙氣在線連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）已實(shí)時(shí)與環(huán)保監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，在此情況下，不論是法理上還是道理上污染防治設(shè)備理應(yīng)由企業(yè)自主選擇。但實(shí)際工作中，污染治理技術(shù)和設(shè)備的決定權(quán)主要還是集中在環(huán)保行政部門。
如根據(jù)法規(guī)和配套文件，一個(gè)新建火電廠脫硫工藝路線、設(shè)備選型中，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、政府所屬的環(huán)評(píng)評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)審批機(jī)構(gòu)、總量分配機(jī)構(gòu)、其他監(jiān)督管理部門等都會(huì)起到?jīng)Q定性影響，這些影響既包括批復(fù)、否決、指定、建議等，也包括以上機(jī)構(gòu)組織的專家審查要求。經(jīng)常會(huì)有這種情況，企業(yè)提出的技術(shù)路線如果環(huán)保部門、評(píng)估部門、甚至某位官員、“紅頂”專家不同意，企業(yè)也不敢選擇。但是起決定性影響的機(jī)構(gòu)、人員在法律中并沒(méi)有清晰的責(zé)任。如果企業(yè)執(zhí)行了環(huán)保部門同意的措施但達(dá)不到預(yù)期治理效果，除了企業(yè)不能通過(guò)竣工驗(yàn)收或者要承擔(dān)超標(biāo)排放的法律責(zé)任外，并沒(méi)有同意部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從另一方面看，若由企業(yè)完全獨(dú)立選擇污染治理措施或者監(jiān)測(cè)設(shè)備，則會(huì)冒著無(wú)法竣工驗(yàn)收、不能享受環(huán)保電價(jià)或財(cái)政補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。
在監(jiān)管中，國(guó)家環(huán)保行政主管部門與地方行政主管部門的責(zé)權(quán)也不清晰，一個(gè)電廠（甚至一個(gè)指標(biāo)）往往受到多級(jí)環(huán)保行政主管部門中多個(gè)管理部門的監(jiān)管。環(huán)保行政主管部門與行業(yè)主管部門的責(zé)權(quán)也不清晰，往往多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文，如對(duì)火電廠超低排放改造要求不僅3個(gè)部委兩次聯(lián)合發(fā)文，兩次聯(lián)合發(fā)文單位的次序也不相同，且地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)也發(fā)文提出改造要求。這些要求自然派生出對(duì)同一事項(xiàng)的多級(jí)監(jiān)管、混合監(jiān)管的情況。
3許可割裂多變，數(shù)據(jù)口徑不一。
如長(zhǎng)期以來(lái)將法律確定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)割裂成環(huán)保評(píng)價(jià)、水土保持方案兩個(gè)部分，分別由環(huán)保行政主管部門和水行政主管部門審批，形成事實(shí)上的兩個(gè)審批。將一項(xiàng)二氧化硫排放許可割裂成排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)、總量控制、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、清潔生產(chǎn)審核、國(guó)家專項(xiàng)行動(dòng)等多項(xiàng)許可或要求，以及排污權(quán)有償使用等多項(xiàng)約束。且由于許可或約束變化太快，如排放標(biāo)準(zhǔn)修訂時(shí)對(duì)新老機(jī)組同時(shí)提出要求，對(duì)環(huán)保技術(shù)改造要求過(guò)于頻繁等。
一些按環(huán)評(píng)批復(fù)要求建設(shè)的電廠投產(chǎn)之日就面臨改造，有些剛建成脫硫裝置的機(jī)組還未投運(yùn)就被淘汰，在近十年中，火電廠脫硫裝置因行政要求改變而多次改造已是普遍現(xiàn)象。污染排放數(shù)據(jù)口徑不一，火電廠的污染排放數(shù)據(jù)有多個(gè)“口徑”，如排污收費(fèi)數(shù)據(jù)、CEMS監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、總量核算數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，且并不完全一致，對(duì)正確判斷電廠污染，制定污染控制政策和具體措施產(chǎn)生誤導(dǎo)。
以上問(wèn)題對(duì)火電廠環(huán)境管理效果造成嚴(yán)重不良影響。
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一是制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)“國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件”的法定要求在貫徹中受到干擾，最佳實(shí)用技術(shù)原則得不到落實(shí)，不僅事倍功半，同時(shí)延誤了環(huán)境治理時(shí)機(jī)；
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二是加大了環(huán)境管理成本，本來(lái)一個(gè)制度、一個(gè)部門、一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠管理好的事項(xiàng)需要數(shù)倍的行政機(jī)構(gòu)和人員來(lái)管理；
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三是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，包括反復(fù)改造污染治理成本、應(yīng)對(duì)各種監(jiān)督檢查的人力成本、停機(jī)損失電量成本、過(guò)度治理成本等；
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四是增加社會(huì)成本，包括資金、環(huán)保產(chǎn)業(yè)布局成本等。
以上在火電廠排污許可中存在的問(wèn)題究其原因有普遍性和特殊性兩個(gè)方面。
Part 2 主要問(wèn)題分析
1普遍性問(wèn)題方面
① 市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未在法規(guī)中得到基本體現(xiàn)。
我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作起步于上世紀(jì)七十年代初，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式?jīng)Q定了起點(diǎn)時(shí)期環(huán)保管理制度采用計(jì)劃手段。改革開放之后，雖然引進(jìn)一些發(fā)達(dá)國(guó)家基于市場(chǎng)基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)管理制度，但仍受體制和習(xí)慣的影響。
另外，面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境污染，老百姓很難從成本——效益上分析方案是否最優(yōu)。這就造成了環(huán)保制度越多越好、環(huán)保要求越嚴(yán)越好的假象和輿論氛圍，從而推動(dòng)了環(huán)保制度只增不減、嚴(yán)而不優(yōu)。
② 在法律層面缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。
我國(guó)在環(huán)境保護(hù)、污染控制、清潔生產(chǎn)、能源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面制定了法律，規(guī)定了相關(guān)制度。但這些法律并不是在一個(gè)頂層設(shè)計(jì)下制定，這就容易造成管理的交叉。加之在立法過(guò)程中往往存在較為突出的利益部門化傾向和爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，進(jìn)一步導(dǎo)致制度間溝通協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)不同的行政部門執(zhí)行各自的制度時(shí)，對(duì)同一排污企業(yè)進(jìn)行交叉許可、重復(fù)許可。
③ 知行分離，即理論與實(shí)踐脫節(jié)。
各國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性選用不同的技術(shù)層次，對(duì)有毒污染物的控制要求嚴(yán)格得多，核心是強(qiáng)調(diào)健康制約，而對(duì)常規(guī)污染的控制則是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的協(xié)調(diào)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。但近些年對(duì)火電廠提出的污染控制要求經(jīng)常是偏離了這一要求，如廢水零排放的批復(fù)屢見(jiàn)不鮮，花了大價(jià)錢，實(shí)際上很難完全執(zhí)行；一些帶有強(qiáng)制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。
2火電廠特殊性問(wèn)題分析
① 火電廠以煙囪為特點(diǎn)的排放對(duì)人影響直觀、深刻，長(zhǎng)期以來(lái)它既是工業(yè)化的標(biāo)志，也是大氣環(huán)境污染的標(biāo)志，即便采用高效污染控制措施，在煙囪排放中以煙塵為主要特征的濃煙滾滾現(xiàn)象（二氧化硫是無(wú)色的）已經(jīng)由水汽替代，但由于肉眼無(wú)法區(qū)別污染物和水汽，常常被人們誤認(rèn)為污染。這一特點(diǎn)，使火電廠易成為公共環(huán)境輿論的焦點(diǎn)，政府對(duì)電廠采取更嚴(yán)格的措施往往成為應(yīng)對(duì)輿情的手段。
② 全國(guó)約一半的煤炭轉(zhuǎn)化為電力，就單一排放源看，大氣污染物排放量大、比例高、影響范圍廣，社會(huì)影響大，從而也容易成為關(guān)注重點(diǎn)、成為法規(guī)約束重點(diǎn)和政策試點(diǎn)重點(diǎn)。
然而，人們往往容易忽視了一個(gè)科學(xué)事實(shí)，燃煤多并不等于排放量就大，關(guān)鍵要看采取了什么措施；排放量大并不等于對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響大，關(guān)鍵是要看電廠布局和排放方式以及與大氣擴(kuò)散和輸送條件；對(duì)環(huán)境污染是否嚴(yán)重，不是僅看一個(gè)行業(yè)所占排放比例的大小，而是要看此行業(yè)對(duì)全社會(huì)的綜合影響，更要從個(gè)體企業(yè)看對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響大小。如果中國(guó)用于燃料的煤炭都用于發(fā)電而不是散燒，發(fā)電污染排放比例為百分之百，則現(xiàn)在中國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量不是更差而是更好。
③ 對(duì)火電廠這一獨(dú)特污染源，在法規(guī)中雖然有專門的規(guī)定（如大氣法），但是，除了執(zhí)行火電廠專門排放標(biāo)準(zhǔn)外，并沒(méi)有免除法律普遍性規(guī)定要求，
造成了火電廠既要執(zhí)行專門性規(guī)定，又要執(zhí)行普遍性規(guī)定，正如要在西服上再套上長(zhǎng)袍馬褂，要求重疊不可避免。
④ 因火電廠絕大部分是國(guó)有企業(yè)、且央企又占據(jù)主導(dǎo)地位，“聽話”“好管”“好出政績(jī)”成為行政部門、甚至企業(yè)自身在環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的追求。
Part 3 解決問(wèn)題的方法和原則
1尋找解決問(wèn)題的“鑰匙”
國(guó)家已經(jīng)確定了解決問(wèn)題辦法，即整合現(xiàn)有各種許可和管理要求，實(shí)行“排污許可的‘一證式’管理”。但“一證式”管理改革突破口在哪里？
筆者認(rèn)為，把握好環(huán)保管理制度的科學(xué)性、法律支撐、可操作性三要素之間的關(guān)系是破解問(wèn)題的突破口和方法。圖2是筆者提出的環(huán)境管理制度科學(xué)性、法律支撐、可操作性三要素關(guān)系概念圖，解決問(wèn)題的“鑰匙”就是要推進(jìn)圖左側(cè)圖形表達(dá)的關(guān)系向右側(cè)發(fā)展。
圖2具體解釋如下：S、I、M區(qū)分別代表環(huán)保管理制度的科學(xué)性、法律支撐、可操作性三個(gè)要素，三個(gè)區(qū)分別交匯成A、B、C、D區(qū)，A區(qū)表示制度有操作性、科學(xué)性但沒(méi)有法律支持；B區(qū)表示制度有法律支持、有可操作性但沒(méi)有科學(xué)性；C區(qū)表示制度有科學(xué)性、有法律支持、但不具備可操作性。可見(jiàn)，D區(qū)是理想情況，即制度既有科學(xué)性又有法律支撐且有可操作性。隨著改革不斷推進(jìn)、社會(huì)不斷發(fā)展、環(huán)境要求不斷提高，各個(gè)區(qū)的大小是動(dòng)態(tài)變化的。改革就是不斷擴(kuò)大D區(qū)的過(guò)程，即促進(jìn)A 、B、C區(qū)轉(zhuǎn)化為D區(qū)、減少S、I、M區(qū)的過(guò)程。
排污許可“一證式”管理改革對(duì)環(huán)保制度的影響是多方面的，牽一發(fā)而動(dòng)全身。僅從需要講，不僅需要調(diào)整現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)中的管理制度，且要調(diào)整一些相關(guān)法律如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等的相應(yīng)制度，若條件具備，更應(yīng)當(dāng)從環(huán)境基本法入手，對(duì)法規(guī)體系進(jìn)行重構(gòu)。但改革是漸進(jìn)的，短期進(jìn)行“休克式”環(huán)保法律體系和內(nèi)容的全面改革既不現(xiàn)實(shí)也非常有害。
2破除障礙，提高辦事效率，適應(yīng)建設(shè)法制政府要求
“一證式”管理改革是環(huán)境管理基礎(chǔ)制度的改革，是中央與地方政府、政府與企業(yè)間生產(chǎn)關(guān)系重新調(diào)整的革命。既是政府部門間污染控制的權(quán)利和責(zé)任再平衡的改革，也是政府與排污企業(yè)間監(jiān)督與被監(jiān)督內(nèi)容、方式的重大改革?？傮w看，是一場(chǎng)要求政府環(huán)保部門“革”自身命的改革，改革成敗取決于政府對(duì)“一證式”改革的認(rèn)識(shí)和決心，以及對(duì)建設(shè)法制政府的認(rèn)識(shí)和信心。
“一證式”管理改革不僅要滿足現(xiàn)行排污許可設(shè)定主體和實(shí)施主體合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，我國(guó)設(shè)定行政許可的最低位階為地方政府規(guī)章，但這種許可受到嚴(yán)格限制且具有臨時(shí)性，不能超過(guò)1年。而國(guó)務(wù)院各部委的部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可，只可對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定。行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，但不能是第三方組織；
同時(shí)，四中全會(huì)提出：“根據(jù)不同層級(jí)的事權(quán)和職能，按照減少層級(jí)、整合隊(duì)伍、提高效率原則，合理配置執(zhí)法力量”，在包括資源環(huán)境在內(nèi)的領(lǐng)域“推行綜合執(zhí)法”。因此，排污許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可，這是在一個(gè)主體內(nèi)部如何分工的規(guī)定，即“內(nèi)部千條線，對(duì)外一根針”。同時(shí)，國(guó)務(wù)院提出：“凡能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，不得要求群眾必須到現(xiàn)場(chǎng)辦理；能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)共享的材料，不得要求群眾重復(fù)提交；能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的信息，不得要求其他單位重復(fù)提供。”“打通數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)各部門、各層級(jí)、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通”。
3整合許可，知行合一，化繁為簡(jiǎn)
整合之后的“一證式”管理，是行政許可整合平臺(tái)、監(jiān)管要素綜合平臺(tái)、法定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供平臺(tái)、監(jiān)測(cè)（監(jiān)管）方法整合平臺(tái)、各級(jí)政府監(jiān)督整合平臺(tái)，以及污染糾紛處理依據(jù)（許可證是法律文件，且是唯一的法律文件，否則不是“一證式”）。整合的核心在于“合”，而“合”的依據(jù)是《行政許可法》的基本要求。
《行政許可法》對(duì)于即便允許行政許可的事項(xiàng)，如果能夠予以規(guī)范的可以不設(shè)行政許可，如“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”?？梢?jiàn)，對(duì)于取消了煙氣旁路的燃煤電廠的煙氣排放應(yīng)當(dāng)是能夠滿足“事后監(jiān)督”條件的，對(duì)于可以不設(shè)行政許可的情況在排污許可整合中簡(jiǎn)化、淡化甚至取消多重的許可要求。因此，通過(guò)“整”，以多污染物綜合防治替代單一污染要素的單一防治，以統(tǒng)一監(jiān)管，替代多層級(jí)、多部門、多機(jī)構(gòu)、多方式監(jiān)管，從而達(dá)到環(huán)境為本，知行合一，責(zé)權(quán)一致，化繁為簡(jiǎn)“合”的目的。而不是通過(guò)“整”，把現(xiàn)行的許可機(jī)械疊加到一個(gè)許可證上，使不合理的許可在法律上更加穩(wěn)固、更為繁雜。尤其是要通過(guò)“一證式”許可證，“將政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)以權(quán)力清單的形式向社會(huì)公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式”。在整合中，凡是整合不到許可證中與排污監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定、規(guī)范、指南、路線等，都不是排污許可要求，可由企業(yè)自主選擇。
Part 4 排污許可“一證式”管理改革建議
綜上，筆者提出排污許可“一證式”管理改革后制度框架圖，見(jiàn)圖3。
比較圖3與圖1可看出：對(duì)火電廠排污許“一證式”管理直接相關(guān)的制度是污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及地方政府規(guī)章。其余環(huán)境管理制度如有必要都通過(guò)這三個(gè)基本制度實(shí)現(xiàn)，這就減少了多個(gè)部門、多個(gè)制度直接對(duì)電廠的管理，把大量政府需要協(xié)調(diào)的工作留在了政府內(nèi)部完成，從而達(dá)到了“一證式”管理改革目的。之所以將地方政府規(guī)章放到如此重要位置，是因?yàn)榈胤秸畬?duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是環(huán)保法規(guī)定的基本法律責(zé)任，這樣，可以使責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合。改革后對(duì)火電廠有重要影響的環(huán)境管理制度相關(guān)關(guān)系以及關(guān)鍵要素進(jìn)一步說(shuō)明如下：
（1）火電廠建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度要改革。改革后環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要任務(wù)是確定廠址、排放口的設(shè)定要求、建設(shè)過(guò)程的隱蔽性環(huán)境問(wèn)題的措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、公眾參與問(wèn)題等。凡可以事后監(jiān)督的污染排放均由企業(yè)自主解決，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不宜對(duì)可以事后監(jiān)管企業(yè)提出的污染防治措施進(jìn)行限制和批復(fù)。即便企業(yè)對(duì)污染治理措施進(jìn)行了變更，只要不加重影響環(huán)境質(zhì)量或不增加排放許可的排污數(shù)量，政府也不 宜過(guò)多干預(yù)。對(duì)難以事后監(jiān)管的污染排放，在環(huán)評(píng)中應(yīng)當(dāng)提出需執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范或要求，并在許可證中予以對(duì)接。
（2）排放總量、污染防治計(jì)劃、最佳可行技術(shù)、非強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范等對(duì)制修訂排放標(biāo)準(zhǔn)起指導(dǎo)和支撐作用，除排放標(biāo)準(zhǔn)或許可證中明確的技術(shù)規(guī)范引用外，其余均為企業(yè)自主選擇內(nèi)容，不作為許可內(nèi)容。
（3）將氣態(tài)污染物、水污染物排放、固體廢物處置、噪聲防治等要求通過(guò)制（修）訂火電廠污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，可綜合成一個(gè)排放標(biāo)準(zhǔn)。
（4）對(duì)火電廠大氣污染物排放控制采用排放濃度限值要求，并采取事后監(jiān)管方式。
（5）竣工驗(yàn)收與核發(fā)許可證合并，取消竣工驗(yàn)收。
（6）企業(yè)根據(jù)國(guó)家規(guī)定的監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范自主監(jiān)測(cè)，由國(guó)家環(huán)保行政機(jī)構(gòu)所屬的第三方負(fù)責(zé)校驗(yàn)。
（7）所有污染排放數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為一套數(shù)據(jù)，污染物排放總量統(tǒng)計(jì)可以監(jiān)測(cè)或核算方式，但數(shù)據(jù)只能有一套，且應(yīng)與節(jié)能、碳排放管理的數(shù)據(jù)之間共享。
（8）建立隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)守法自覺(jué)性，限制監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)。只確定一家行政機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行排污許可和一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督（具體監(jiān)督方式為“雙隨機(jī)”）。
