中國儲能網訊：能源監(jiān)管體制或醞釀新一輪調整，能源部委設置數(shù)度反復沉浮，糾結其中的權責劃分和行業(yè)利益權衡，能否在分分合合中找到出路。
“必須改變目前‘九龍治能源’，政出多門的現(xiàn)狀?！?
北京市前門東大街一處會議室。一場能源監(jiān)管體制改革座談會，無論在任，還是卸任，在場的官員對即將醞釀的政府機構改革頗有期待。
每隔5年，能源監(jiān)管體制幾乎都會迎來一輪改革。也正因為如此，近十多年來，成立能源部的呼吁數(shù)次引爆輿論。
隨著能源領域市場化改革的不斷深入和能源安全形勢的變化，能源領域監(jiān)督管理以及運行過程中也暴露相應問題。在部分官員和學者看來，能源監(jiān)管體制改革已是緊迫任務，即便定價權和投資審批權留在發(fā)改委亦可接受，換取能源主管部門完全獨立。這進一步凸顯能源管理機制運行之狀況。
鑒于能源這一基礎行業(yè)的重要和復雜性，改革的框架和執(zhí)行路徑如何選擇，如何權衡，將牽一發(fā)而動全身。
建言新藥方
公開信息顯示，新一輪的能源監(jiān)管體制改革可能正在醞釀中。相關方面正在為改革準備材料，這些發(fā)聲將左右改革的進程以及方向。
2017年1月，有學者撰文提出，要理性看待、積極穩(wěn)妥推進能源管理體制改革。一方面要繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制、寬職能、少機構”的方向發(fā)展；另一方面也要謀求政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離，避免部門“一身三任”的體制弊端。
據國家能源局一位司局級官員透露，此文是相關部委委托課題報告的摘要。
此前的2016年6月，國務院參事室特約研究員、國家能源局原副局長、中國能源研究會副理事長吳吟曾集中調研能源監(jiān)管體制問題。
調研組在安徽先后召開了三場專題座談會，與能源監(jiān)管機構、有關政府部門、能源企業(yè)、協(xié)會負責同志，就當前中國能源監(jiān)管體制現(xiàn)狀進行座談交流，同時就市場體制下能源監(jiān)管的主要內容以及當前能源監(jiān)管中存在的突出問題進行了探討。
在湖北的調研話題包括當前在監(jiān)管工作中面臨的突出問題和存在的困惑，以及能源監(jiān)管立法工作、健全完善能源監(jiān)管體制、強化能源監(jiān)管手段等。
據國家能源局知情人士透露，此次調研后，國務院參事室向中央提交了關于能源監(jiān)管體制改革的建議，包括改革中央層面的能源管理機構設置，以及改組派出機構等。
據上述知情人士介紹，目前已有多份建議報告通過不同渠道提交。能源主管部門完全獨立是上述報告的核心訴求，即由一個強力的“能源管理部門”對能源相關問題進行集中管理是必須的，或重新設立能源部，或成立國家能源總局等。
支撐這一觀點的一大依據是，能源管理從分散走向集中是國際通行做法。世界上主要的大國都建立了國家高級別的能源集中管理模式。
對此亦有另一種聲音。一位經歷數(shù)次能源管理體制變革的退休官員說，中國始終需要一個宏觀經濟管理部委，過去有時候是經委，有時候是計委，上面有問題的時候需要倚重這個部門拿出初步意見，一旦把能源這一基礎行業(yè)的投資權和價格權拿走，這一經濟管理部門很多事情都不好協(xié)調。然而，倘若沒有管住投資和價格，成立能源部就沒有意義。
“很多人都把行業(yè)中所有問題歸咎于能源管理體制，或者是沒有設立能源部，認為只要設立能源部，所有問題就迎刃而解了，我看未必，這種心態(tài)和這一藥方可能是有害的，反而耽誤了解決問題的時機，錯過了切實有效的方案?！币晃荒茉葱袠I(yè)專家直言其不同意見。
無論是過去，還是現(xiàn)在，對這個龐大行業(yè)的錯綜復雜的利益進行權衡，任何時候都是一道莫大的難題。
爭議委管局
“國家能源局作為委管局，在職責劃分、組織實施方面仍面臨諸多掣肘，有的時候感到心有余而力不足?！?
根據紫光閣官網公開信息，在國家能源局法改司黨支部黨課上，司長梁昌新談及能源立法的困境。其原因是能源立法涉及部門多，缺乏強有力的推動機制，溝通協(xié)調難度極大，進展緩慢。如能源法就涉及15個部委，石油儲備條例涉及4個部委12家單位。
法改司的具體職責是三大塊：一是研究能源重大問題，二是組織起草能源發(fā)展和有關監(jiān)督管理的法律法規(guī)、規(guī)章送審稿，三是承擔能源體制改革有關工作。另外，還承擔有關規(guī)范性文件的合法性審核工作，承擔行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復議、行政應訴等工作。與之相應是，國家宏觀經濟管理部門的政策法規(guī)部門。
“能源局在很多事情上有責無權，比如推進電力改革中涉及部門多、司局多，協(xié)調成本高。”國家能源局另一位司局負責人說。其指向的同樣是國家能源局作為委管局，這一規(guī)格決定了一委一局共同牽頭推進電改的制度安排。
“例如，國家能源局相關司局起草的售電側改革文件，因電力業(yè)務許可證等與其他部委有關司局意見不一致，辦文程序遲遲不啟動，影響了對復雜的電力工作進行指導的明確性與及時性。”國家能源局一位官員說。
2013年3月，原國家電監(jiān)會和原國家能源局重組為新的國家能源局。此次合并解決了原能源局電力司和電監(jiān)會之間的職能重疊，尤其是對于電力行業(yè)管理權限和電力體制改革主導權的分歧。
國家電監(jiān)會與國家能源局同時存在期間，“主要管理職能分散在不同的管理部門，職能重疊，互相掣肘的情況十分突出?！眹夷茉淳衷O(jiān)管總監(jiān)譚榮堯曾在《中國能源監(jiān)管探索與實踐》曾有描述。
對于電監(jiān)會而言，雖然這一專業(yè)的監(jiān)管機構設立了，但并沒有賦予其統(tǒng)一完整的電力監(jiān)管職能，由于缺乏電價審批和投資準入這兩個最重要的監(jiān)管職能，電力監(jiān)管機構缺乏有效的監(jiān)管手段，影響了電力監(jiān)管的有效性。傳統(tǒng)的行政管理方式在電力行業(yè)中依然占據主導地位，發(fā)揮主導作用。電力監(jiān)管機構夾在強勢的政府宏觀經濟管理部門和強勢的國有特大型企業(yè)之間，工作相當艱難。
令人始料未及的是，電監(jiān)會與能源局的合并后，國家發(fā)改委與新的國家能源局之間的關系成為值得關注的對象。
國家能源局的三定方案明確了改革委與能源局的關系，能源局為發(fā)改委管理的國家局，國家能源局擬訂的能源發(fā)展戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、產業(yè)政策和提出的能源體制改革建議，由國家發(fā)展和改革委員會審定或審核后報國務院。這一規(guī)定未能解決問題。
在能源局部分官員看來，能源局與發(fā)改委的關系尷尬。
國家能源局歷經數(shù)任局長，其與發(fā)改委的關系時而親密，時而游離，幾番反復。在推進電力改革過程中，兩者分歧達到新高，博弈幾乎走向半公開。
一個綜合宏觀經濟管理部與一個專業(yè)部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時有分歧。上述司局級官員說，協(xié)調成本很高，推進很艱難。
依據國家對部委代管的國家局的規(guī)定，國家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國務院報文，如有需要，需要經過管理其的國家發(fā)改委領導同意后，由國家發(fā)改委向國務院報文。
據一位知情人士說，在制定體制改革方案過程中，這一問題集中爆發(fā)，國家局作為委管局在擬定方案過程中，需要和宏觀部門的意見達成妥協(xié)，但方案一旦提交國務院后，國家局在常務會議上有一席之位，在會上再就此前的妥協(xié)發(fā)表新的意見。也因為這一安排，方案有所反復。
職責分散老問題
經歷數(shù)十年，能源行業(yè)專家一直呼吁成立高級別集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)的管理機構，從2003年設立司局級能源局起，兩次調整能源管理機構，已從分散走向相對集中。2013年成立的國家能源局已是最重要的能源管理機構，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。
能源行業(yè)另外的重要管理權力歸屬國家發(fā)改委，重大能源項目和能源產品價格均由其統(tǒng)一管理，相關的司局包括經濟運行局、基礎產業(yè)司、價格司等。
2008年組建能源局之初，國家能源局通過整合國家發(fā)改委內部的審批權限，獲得了能源項目投資的部分審批權。2013年的三定方案則獲得能源領域部分價格管理權限。
在定價權上，國家能源局提出調整能源產品價格的建議，報國家發(fā)展和改革委員會審批或審核后報國務院審批；國家發(fā)展和改革委員會調整涉及能源產品的價格，應征求國家能源局意見。
輸配電價格成本審核辦法由國家發(fā)改委會同國家能源局制定，共同頒布實施。電力輔助服務價格由國家能源局擬訂，經國家發(fā)改委同意后頒布實施?？鐓^(qū)域電網輸配電價由國家能源局審核，報國家發(fā)改委核準。大用戶用電直供的輸配電價格，由國家能源局提出初步意見，報國家發(fā)改委核批。區(qū)域電力市場發(fā)電容量電價，由國家能源局研究提出初步意見，報國家發(fā)改委核批。
在能源產品價格監(jiān)督上，國家發(fā)改委、國家能源局共同部署開展全國電力價格檢查。委托國家能源局對電力企業(yè)之間的價格行為（上網電價、輸配電價）進行監(jiān)督檢查；在容量電價、輸配電價方面，國家能源局會同國家發(fā)改委進行監(jiān)督檢查；在終端銷售電價方面，國家發(fā)改委同國家能源局進行監(jiān)督檢查。
國家發(fā)改委、國家能源局按照各自的職責對價格違法行為進行處理。國家發(fā)改委對電價違法行為實施行政處罰，國家能源局對查出的電價違法違規(guī)行為，應及時向國家發(fā)改委提出價格行政處罰建議。
這一折中的制度安排顯然源于發(fā)改委、原電監(jiān)會和原能源局的分工。延續(xù)這一安排是部分官員眼中能源管理職責分散的老問題。
曾有國家能源局官員感嘆，能源局缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源，如中國能源中最重要的煤炭，“六證”一個也不歸其管。雖然其背后有管理權力的爭奪，但也折射了職責分散之困。
2013年國家能源局重組后，能源行業(yè)相關的其他職能繼續(xù)分散于其他若干部門。國土資源部直接管理石油、天然氣、天然鈾礦業(yè)權；中央及地方國土資源主管部門分級管理煤炭礦業(yè)權以及土地使用權；國家安監(jiān)總局負責能源領域的常規(guī)安全生產，國家煤監(jiān)局專門負責煤炭的勘探開發(fā)生產安全。環(huán)保部負責能源環(huán)境與核電安全監(jiān)管。國資委負責能源類中央企業(yè)的部分人事任免和業(yè)績考核。
隨著能源領域市場化進程深入，不同部門之間此前達成的權力運行的動態(tài)平衡可能將會打破。各個部門之間、中央與地方政府之間在監(jiān)管目標、利益及步調上不一致，進而導致部門間的綜合協(xié)調能力不強。
一位官員介紹，電力行業(yè)輸配電價改革推進后，電網企業(yè)的盈利模式發(fā)生顛覆式變化，然而國資部門對其業(yè)績考核方式依舊無變化，這導致電價改革部門推動的輸配電價改革須更穩(wěn)妥。
出于統(tǒng)一管理職責的考慮，部分學者正在建議將國家能源局升格為國家能源部，同時賦予其完整的能源規(guī)劃、投資等管理職權。這有利于克服“部委管理的國家局”存在的諸多弊端，疏通其與國務院之間的溝通渠道，提高能源領域決策執(zhí)行的效率。
合并后遺癥
國家電監(jiān)會與國家能源局合并之初，不少輿論認為這是中國能源市場化改革的倒退。
也有觀點認為，這一合并至少打通了“政”與“監(jiān)”之間的隔閡和壁壘，減少令出多門、多頭監(jiān)管等內耗現(xiàn)象，形成監(jiān)管合力，保障了監(jiān)管的權威。
是進步還是退步，難以定論。但合并形成的“政監(jiān)合一”并沒有產生期望的1+1>2效應。
一位官員認為，一個突出的表現(xiàn)是，新的國家能源局組建后，能源監(jiān)管工作缺乏抓手，也缺乏亮點。
電監(jiān)會時期，每年發(fā)布《電力監(jiān)管年度報告》是其自2007年始的慣例。
《電力監(jiān)管報告》是原電監(jiān)會重要的監(jiān)管工具，報告公布電力企業(yè)、電力調度交易機構等監(jiān)管相對人執(zhí)行有關電力監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的情況，違反有關電力監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的行為以及電力監(jiān)管機構的處理結果。這也是國外監(jiān)管機構的常用工具，希望通過信息公開和輿論壓力來放大市場監(jiān)管的效果，樹立監(jiān)管機構的權威，借助輿論力量打開局面。
新的國家能源局成立后，由市場監(jiān)管司和安全監(jiān)管司組織開展檢查形成的專項監(jiān)管報告。新的國家能源局保留了原有的電力、核電、煤炭、油氣、新能源、科技等專業(yè)司局，只是新設了市場監(jiān)管司和安全監(jiān)管司。
據一位官員介紹，《電力監(jiān)管報告》一般涉及監(jiān)管依據、基本情況、監(jiān)管評價、存在的違法違規(guī)問題、監(jiān)管機構的處理結果和整改要求、監(jiān)管建議等。報告披露的重點在于企業(yè)存在的違法違規(guī)問題以及行政管理部委或司局履職不到位等問題。
那么問題來了，國家能源局中專司監(jiān)管的一個司局要公開點名批評另一個從事行政管理的專業(yè)司局，會十分尷尬且困難。司局之間反復商量，妥協(xié)便是常事，也是情理之中，原來可以直戳痛處的監(jiān)管報告變得圓滑，溫和。“一旦失去了銳度，那么也就失去了價值?！痹┞殗译姳O(jiān)會的官員說。
國家能源局市場監(jiān)管司一位官員說，兩機構合并之后，電力監(jiān)管報告質量下降明顯。有人認為，報告發(fā)布之后猶如石沉大海，在社會上反響不大，發(fā)揮的效果不夠，更無法像審計署的審計報告那樣引起高層的重視和社會的強烈關注。
專業(yè)監(jiān)管存在的另一個突出現(xiàn)象是監(jiān)管規(guī)章和制度建設工作效率偏低。
令市場監(jiān)管官員懷念的是，原正部級機構國家電監(jiān)會有獨立的規(guī)則制定權，亦可以主席令的形式發(fā)布部門規(guī)章?！峨娏ΡO(jiān)管條例》和《電力安全事故應急處置與調查處理條例》通過國務院或國務院辦公廳的名義發(fā)布，電監(jiān)會還制定了60多部監(jiān)管規(guī)章和160多份規(guī)范性文件。
合并之后，問題接踵而來。新的國家能源局屬于部委管理的國家局，沒有部門規(guī)章的制定權之后，相關法規(guī)必須經由國家發(fā)改委審議通過并直接發(fā)布。監(jiān)管機構失去了市場運行秩序指導意見的獨立的發(fā)布權限。
一位官員介紹說，用于規(guī)范電力市場及運行秩序的部門規(guī)章或法規(guī)未能如愿及時出臺?！安煌块T有不同考量，即便是能源局內部，不同司局也有不同的觀點。行政管理和監(jiān)管是不同的想法，很正常。期望的是，能否解決這個問題。”
對于監(jiān)管的弱化，相關報告認為需要建立新的高級別綜合性監(jiān)管機構。有官員和學者建議依托國家能源局的市場監(jiān)管司和電力安全監(jiān)管司，整合國家發(fā)改委相關監(jiān)管職責，成立國家能源監(jiān)管委員會。
具體建議是，將能源經濟運行的機構和監(jiān)管職責劃歸國家能源監(jiān)管委員會。非應急狀態(tài)的調節(jié)能源經濟運行職能，交由能源監(jiān)管委員會負責。宏觀經濟管理部門仍然負責協(xié)調解決經濟運行中的重大問題。
建議成立的能源監(jiān)管委員會將專門負責組織開展能源領域交易市場體系建設，將宏觀經濟管理部門的能源價格權限和能源價格監(jiān)督檢查職能劃歸此單位，負責組織制定和調整能源商品價格和有關收費標準，依法查處能源市場運行中價格違法行為和價格壟斷行為等。
部分學者擔心的是，這一安排可能令能源行業(yè)重回2002年末2003年初相關部委對于上述權限的爭奪中，反而降低了決策效率。
派出機構去向
“國家能源局派出機構不僅是市場監(jiān)管司的派出，也是各個司局的派出機構?！?
在一次監(jiān)管座談會上，國家能源局一名領導特意強調。這一句正確的話，恰道出了派出機構在能源局與電監(jiān)會合并后的微妙處境。
根據三定方案的安排，派出機構應是能源局領導下履行一線監(jiān)管職責的主體。然而，其專業(yè)司局未與派出機構有效對接，或者認為沒有必要與派出機構對接。
除了電力市場監(jiān)管職責較為明確外，對中央能源規(guī)劃、計劃和政策在地方的落地、執(zhí)行情況的監(jiān)管均無授權。西南一省份的能源管理部門曾單方面提出將該省的豐水期延長至12月，繼續(xù)執(zhí)行豐水期較低的上網電價，企業(yè)方面反彈很大，要求派出機構介入，派出機構“識趣”地以無權干預回復。
新的能源局三定方案把派出機構的監(jiān)管范圍從電力擴充到所有的能源行業(yè)。然而，監(jiān)管進展不如意，至今還在摸索監(jiān)管方式和對象。
國家能源局一區(qū)域監(jiān)管局向區(qū)域內相關石油企業(yè)發(fā)調研函時，對方質疑其法律依據?！耙驗槟茉幢O(jiān)管的配套規(guī)定遲遲未能出臺，國家能源局以及派出機構在履行煤炭、石油等領域的監(jiān)管職責時，才發(fā)現(xiàn)缺乏相應的具有效力的法律依據。”一位能源監(jiān)管學者說。
此后，該區(qū)域能監(jiān)局在國家能源局從中協(xié)調后才得以開展相關調研工作，更別提履行監(jiān)管職能了。
對油氣管網設施實施監(jiān)管時，派出機構只能依據國家能源局制定的專項監(jiān)管工作方案和有關規(guī)范性文件開展工作，這些規(guī)范性文件設定的監(jiān)管措施和處罰手段十分有限，也影響了監(jiān)管的權威性。
電力以外的專業(yè)人才十分稀缺?，F(xiàn)派出機構的人員配備還是繼承原電監(jiān)會的監(jiān)管人才，而油氣、煤炭等行業(yè)的監(jiān)管人才十分缺乏。
在接受采訪時，一地方能源管理部門的部分官員直接提出，應該考慮撤銷國家能源局駐地方監(jiān)管機構。私底下接觸中，持這一觀點的地方官員不在少數(shù)，更加凸顯派出機構在地方的尷尬。
與中央層面政監(jiān)合一不同，在省級政府層面，能源行業(yè)保持著政監(jiān)分離的狀態(tài)，由地方政府能源管理部門負責能源行業(yè)管理，國家能源局派出機構負責能源監(jiān)管。由于能源局派出機構的三定方案并未對能源局派出機構與地方政府能源管理部門的職能邊界進行明確界定，導致實際工作中職責不清、多頭監(jiān)管等問題。
另一大問題是，由于互不隸屬，缺乏相關依據，地方能源管理部門與國家能源局派出機構遠未能做到常態(tài)化的工作溝通與信息共享。
一方面，能源監(jiān)管派出機構對地方政府的能源規(guī)劃、政策、項目建設等信息沒有共享渠道，使能源監(jiān)管與地方經濟發(fā)展的融合不深，影響監(jiān)管成效的正常發(fā)揮；另一方面，能源監(jiān)管派出機構在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題未能與地方能源管理部門溝通協(xié)作解決問題。
派出機構的職責擴展至能源所有領域后，其與地方能源管理部門的職能出現(xiàn)了重復。
部分地方的能源管理部門內設處室專司能源監(jiān)管。地方往往推崇“誰審批、誰負責、誰監(jiān)管”，強調審批權與監(jiān)管權應該合一。湖北省能源局內設能源監(jiān)管處，其職能界定與國家能源局華中監(jiān)管局基本一致。
“如何整合派出機構與地方能源管理機構，時候予以重點考慮。”一位能監(jiān)機構負責人說，如果國家層面成立能源監(jiān)管委員會，那么可以相應地改組能源局區(qū)域監(jiān)管局為國家能源監(jiān)管委員會區(qū)域監(jiān)管局。
區(qū)域能源監(jiān)管局隸屬國家能源監(jiān)管委員會，其主要職責是推動能源統(tǒng)一市場建設，監(jiān)管區(qū)域和省級的批發(fā)市場秩序，監(jiān)管跨省區(qū)輸電網絡和油氣管網的公平開放，指導省級能源監(jiān)管機構?！懊鞔_業(yè)務指導關系，在我們國家尤其重要，如果沒有在一開始明確這一點，很容易走偏，就像區(qū)域局與省辦的關系一樣。”上述負責人說。
如果新一輪機構改革中暫未成立能源監(jiān)管委員會，也應改變能監(jiān)派出機構的角色，考慮中央政府主管部門授權的方式，通過督察、監(jiān)督、協(xié)辦等形式確保中央能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的法令統(tǒng)一實施，類似土地督察制之下設立的國土資源部派出機構土地督察局。
省級派出機構則可與各省經委、物價局部分處室改組為省級能源監(jiān)管機構，由省級政府直接管理，解決目前監(jiān)管無對象之困擾，省以下則垂直管理，重點監(jiān)管省內能源市場秩序。據知情人士介紹，中部一省份已有成立省直接管理的能源監(jiān)管機構的計劃。
