中國儲能網(wǎng)訊：10年時(shí)間，中國風(fēng)電從一個(gè)名不見經(jīng)傳的產(chǎn)業(yè)，躍升到全球較領(lǐng)先的地位?！耙皇亲龃蟆案狻?，二是引入競爭，三是推行國產(chǎn)化，使得這個(gè)行業(yè)獲得井噴式發(fā)展。”但在這種井噴式的發(fā)展中，也產(chǎn)生了諸如“棄風(fēng)”、產(chǎn)能過剩、成本偏高、補(bǔ)貼形式、集中開發(fā)還是分布式開發(fā)等諸多爭議。對風(fēng)電大躍進(jìn)式發(fā)展的擔(dān)憂、批評、質(zhì)疑乃至指責(zé)，在2009年后綿綿不絕。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，歸納教訓(xùn)，我們不應(yīng)回避問題，有必要回顧新能源這10年的決策發(fā)展歷程。
三大政策引風(fēng)電爆發(fā)性增長
風(fēng)電在國內(nèi)的應(yīng)用可以追溯到20世紀(jì)80年代，但是一直到“十一五”期間才迎來爆發(fā)性的增長。風(fēng)電不是這幾年才有的。在我還沒有擔(dān)任國家計(jì)委副主任以前，我的前任副主任葉青，即后來神華集團(tuán)的董事長，我曾經(jīng)陪他去美國考察，那時(shí)大概是20世紀(jì)90年代初。飛機(jī)在加利福尼亞降落時(shí)，我們看到沿海的山包包上成片都是風(fēng)機(jī)。
新能源在中國20世紀(jì)80年代就開始起步。20世紀(jì)90年代時(shí)，現(xiàn)在的國家能源局前身是國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司里面就有一個(gè)處，名叫節(jié)能和可再生能源處。這個(gè)處的職能就是利用國際貸款發(fā)展新能源。當(dāng)時(shí)世界銀行給了一筆錢，專門設(shè)置了一個(gè)辦公室來推廣風(fēng)能、太陽能，叫世界銀行可再生能源貸款辦公室。節(jié)能和可再生能源處當(dāng)時(shí)還選擇了洛陽拖拉機(jī)廠、西安飛機(jī)制造廠等廠家來生產(chǎn)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備，但后來都未成氣候。當(dāng)時(shí)，風(fēng)電確實(shí)一直沒有大規(guī)模發(fā)展起來。1999年，我接任國家計(jì)委副主任，也分管能源。整個(gè)國家的風(fēng)電裝機(jī)容量到2000年還不到40萬千瓦，而且這40萬千瓦的設(shè)備基本上是從國外購買的，主要是Vestas和GE的設(shè)備。
2003年以后，以風(fēng)力發(fā)電為代表的可再生能源確實(shí)迎來了爆發(fā)性發(fā)展，原因多種多樣。從大形勢來看，在世界范圍內(nèi)，新能源這個(gè)綠色發(fā)展概念越來越深入人心，在中國也是如此。國家對可再生能源的重視程度逐步加強(qiáng)，公眾的認(rèn)識也在不斷提高，這給可再生能源推廣提供了很好的輿論環(huán)境；另一方面就是國家的方針政策。我上任之后覺得很困惑，風(fēng)力發(fā)電怎么就推廣不起來？后來了解到，風(fēng)力發(fā)電非常貴，電價(jià)最便宜也要八毛錢一度，有一些甚至到兩塊錢左右一度，這么貴的電自然沒有多少人愿意使用。
一開始我很不理解，風(fēng)力資源又不需要錢去買，怎么成本會比燃煤電廠還要高？原來，主要成本在設(shè)備上，每千瓦風(fēng)電設(shè)備的價(jià)格要比火力發(fā)電高很多，而且設(shè)備投資有部分是貸款，雖然風(fēng)力本身不用錢，但還本付息、設(shè)備折舊等財(cái)務(wù)費(fèi)用是主要成本，所以風(fēng)電價(jià)格非常昂貴。于是，我提出三個(gè)方面的建議：
第一，把“蛋糕”做大。那么貴就要想辦法便宜一點(diǎn)。怎樣才能便宜？就是把“蛋糕”做大，把成本攤薄。如果只有三五臺機(jī)器，沒有規(guī)模化生產(chǎn)，成本就降不下來。如果是每個(gè)廠家做幾百臺、上千臺，成本就攤薄了，企業(yè)也有積極性了。
第二，推進(jìn)國產(chǎn)化。為什么一開始那么貴？因?yàn)樽约翰粫?。我們一開始調(diào)研的時(shí)候遇到過很多中間商。之前和葉青同志去美國，就遇到兩個(gè)華人兄弟做這樣的生意。他們把美國風(fēng)機(jī)推銷到中國。據(jù)說，賣掉一臺風(fēng)機(jī)的回扣是20萬元。設(shè)備價(jià)格就是這樣被推高的。如果我們可以自己解決設(shè)備的問題，國產(chǎn)化了，價(jià)格就會降下來。
第三，引入競爭。過去風(fēng)電開發(fā)商之間沒有競爭，某個(gè)地方有風(fēng)，政府想建風(fēng)電場，有開發(fā)商愿意投資，這個(gè)項(xiàng)目就讓他來做，做起來后到政府去跑，讓物價(jià)部門批電價(jià)，有的批到1.5元/度甚至2元/度。投資者當(dāng)然希望價(jià)格部門批的電價(jià)高。因?yàn)殡妰r(jià)越高這樣便越能賺錢。當(dāng)時(shí)是通過這種方式來確定投資者、業(yè)主的。后來，我認(rèn)為這要改變一下，不能由政府指定誰來當(dāng)投資者，有意愿投資風(fēng)電的可以競爭，開展特許權(quán)招標(biāo)。政府提供風(fēng)力資源數(shù)據(jù)給投資者，投資商自己報(bào)價(jià)競爭，可以做到一度電多少錢。這樣就有競爭了，有三五家可能都想做這件事情，有人報(bào)六毛錢一度，有人報(bào)五毛五一度，還有報(bào)五毛錢一度的，那我就可以讓報(bào)五毛錢一度的做。
通過這三個(gè)辦法，我們把造價(jià)降下來，每度電的價(jià)格也就下來了。
特許權(quán)招標(biāo)爭論
特許權(quán)招標(biāo)的做法在當(dāng)時(shí)引起了不少爭論。原本電價(jià)都是由物價(jià)部門根據(jù)成本和適當(dāng)利潤來核定。他們還是希望這樣做，不希望來招標(biāo)，說招標(biāo)之后就會惡性競爭，使得風(fēng)力發(fā)電企業(yè)無錢可賺，會影響風(fēng)電投資商的積極性，可能起到不好的作用。還有的說國有企業(yè)可以不顧成本惡意壓低價(jià)格競爭，把民營企業(yè)擠出去。這是他們認(rèn)為特許權(quán)招標(biāo)的問題所在。另外，他們還提出一個(gè)惡意報(bào)價(jià)的問題。因?yàn)槟銏?bào)五毛，為了戰(zhàn)勝你我就報(bào)四毛，實(shí)際上四毛是虧本，做不了，這就影響大家投資風(fēng)電的積極性，使得招標(biāo)正常的價(jià)格扭曲了等等。當(dāng)時(shí)是有這么一些反對的理由。
他們說的這些情況會不會發(fā)生？會，有時(shí)候招標(biāo)可能確實(shí)會發(fā)生惡性競爭。但我們可以像裁判打分一樣，為了避免不公平，去掉一個(gè)最高分、一個(gè)最低分，加權(quán)一下，大體上還是可以反映真實(shí)水平。另外，即便有人惡性競爭，故意虧本，這種事情是不可能持久的，一次可以，兩次、三次能總是虧本嗎？也有人指責(zé)說，民營企業(yè)肯定會退出，因?yàn)樘澆黄穑瑖衅髽I(yè)可以不計(jì)成本去競爭。實(shí)際上這也不對。不要以為國有企業(yè)永遠(yuǎn)賠本也會做。企業(yè)可能搞一次惡性競爭，但不可能次次惡性競爭。
為什么會有特許權(quán)招標(biāo)這個(gè)概念呢？過去我擔(dān)任西氣東輸工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，那個(gè)時(shí)候也是通過招標(biāo)來確定管道鋼的供應(yīng)商。我們那時(shí)也推行國產(chǎn)化，國內(nèi)可以造的就有寶鋼、鞍鋼、武鋼等幾個(gè)大鋼鐵公司。這個(gè)時(shí)候有韓國企業(yè)過來，報(bào)價(jià)比國內(nèi)企業(yè)都低。國內(nèi)很多鋼鐵廠就過來抱怨，說他們是惡性競爭。如此低價(jià)就是傾銷，但那個(gè)時(shí)候還沒有反傾銷概念。作為業(yè)主單位，中石油的負(fù)責(zé)同志來找我。他說，張主任您看怎么辦，我們應(yīng)該讓誰中標(biāo)？那個(gè)時(shí)候我也很為難，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)反映韓國人是惡性競爭，但業(yè)主單位的利益導(dǎo)向是誰便宜就買誰的。那好吧，第一次就讓韓國人中標(biāo)。韓國人確實(shí)是惡性競爭，以低于成本價(jià)來傾銷，但第二次招標(biāo)，韓國那個(gè)投標(biāo)人就沒有辦法了，因?yàn)樗隽艘粯顿r本買賣。第二次招標(biāo)的時(shí)候，就都是中國企業(yè)中標(biāo)。
通過這個(gè)經(jīng)驗(yàn)來看，我認(rèn)為風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)道理也是一樣，即使有人惡性競爭、亂報(bào)價(jià)，這個(gè)情況也不可能持久。類似的事件在第一批風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)的過程中也發(fā)生過。2003年，我們在江蘇如東搞第一批風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)。那個(gè)時(shí)候我在外地出差，現(xiàn)在的可再生能源司副司長史立山當(dāng)時(shí)是處長，他給我打電話說：“張主任，有一個(gè)華睿集團(tuán)公司，是一個(gè)民營企業(yè)，他只報(bào)三毛八一度電，所有參加投標(biāo)的人都認(rèn)為這是不可能做到的。但他就報(bào)了三毛八，別人都報(bào)五毛錢，怎么辦？我們到底應(yīng)該讓誰中標(biāo)？”
按照招標(biāo)規(guī)則，他報(bào)最低就應(yīng)該讓他中標(biāo)，但所有人認(rèn)為三毛八是不可能的。這就難住我了。我只能說，你就讓他中標(biāo)吧。我知道確實(shí)是虛假的，他肯定做不下去。后來證實(shí)他確實(shí)做不下去，施工進(jìn)程一直進(jìn)展非常緩慢。這樣的事情發(fā)生一次以后，第二次就很難再發(fā)生了。我們在整個(gè)事件過程中也是要不斷修正和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不時(shí)會有這樣那樣的情況發(fā)生，但正常的企業(yè)不可能永遠(yuǎn)做賠本生意，通過競爭還是可以促進(jìn)大家降低成本、提高技術(shù)。我始終堅(jiān)信應(yīng)該引入競爭，這比政府官員人為定價(jià)更加科學(xué)一些。
用我的話來總結(jié)，這叫作通過競爭招標(biāo)來發(fā)現(xiàn)價(jià)格。在某一個(gè)地區(qū)通過幾次招標(biāo)，通過幾次修正——就好像去掉最高分和最低分，慢慢就可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)真實(shí)價(jià)格，在什么水平上是合理的?，F(xiàn)在看來大概就是在五毛到六毛之間，這個(gè)價(jià)位是比較適當(dāng)?shù)?，既不暴利，也不虧本?
可是，主張由政府定價(jià)的物價(jià)部門仍然沒有改變他們的觀點(diǎn)，老是批評特許權(quán)招標(biāo)不好，后來我也妥協(xié)了?，F(xiàn)在通過招標(biāo)發(fā)現(xiàn)了合理價(jià)位，形成四類地區(qū)標(biāo)桿電價(jià)，把風(fēng)力資源條件差不多的地區(qū)確定一個(gè)標(biāo)桿電價(jià)，那我們就不招標(biāo)了，按照前幾次招標(biāo)的大概數(shù)據(jù)來定?，F(xiàn)在全國分成四類地區(qū)，0.51元、0.52元、0.57元、0.61元。你要在某個(gè)地方建風(fēng)電場，就依據(jù)這個(gè)地區(qū)的電價(jià)。
雖然現(xiàn)在又回到了按照每個(gè)地區(qū)的資源來核定電價(jià)，但這個(gè)過程是通過競爭來發(fā)現(xiàn)價(jià)格的，在這個(gè)過程中迅速把風(fēng)電成本降低了，從最高0.8元甚至2元，降到現(xiàn)在大體上在0.5元到0.6元之間。
有人說這個(gè)過程中民營企業(yè)賺不了錢都退出了。實(shí)踐證明不是這樣。不久前還有一個(gè)民營企業(yè)來找我，希望我做工作讓能源局批準(zhǔn)他們的風(fēng)電項(xiàng)目。我為這個(gè)事也專門問過風(fēng)力發(fā)電的主要投資商，我說你們到底是賠本還是賺錢？龍?jiān)垂救ツ昃唾嵙?0億元。2014年春節(jié)我還碰到中廣核董事長賀禹，他說中廣核搞風(fēng)電也是賺錢的，還有河北建投也是這樣。所以并不是有些人所想的那樣，國有企業(yè)不計(jì)成本惡性競爭，如果都不賺錢不可能永遠(yuǎn)生存下去。
國產(chǎn)化帶動了一大批企業(yè)的發(fā)展
當(dāng)年，有幾個(gè)搞空氣動力學(xué)的院士，在推動國產(chǎn)化的過程中運(yùn)用他們的技術(shù)和學(xué)識在保定成立中航惠騰風(fēng)電設(shè)備有限公司，自己下海做風(fēng)電葉片。還有一個(gè)新材料公司，是由建材局派生出來的，就利用他們做玻璃鋼的優(yōu)勢，在江蘇連云港搞玻璃鋼葉片。風(fēng)機(jī)齒輪箱原來也沒有人會做，因?yàn)榧夹g(shù)很復(fù)雜，只有重慶齒輪廠利用在生產(chǎn)艦船齒輪箱時(shí)形成的能力生產(chǎn)一些。我就想到大連重機(jī)廠和南京高速齒輪箱廠，算是我鼓動他們的。我說風(fēng)力發(fā)電將迎來很好的時(shí)期，如果你們參與進(jìn)去，會發(fā)現(xiàn)這是很好的市場。我給他們宣傳過，但最后還是他們自己下決心要做。一開始比較保守，說做一千臺。我說一千臺太少了，起碼做兩三千臺。南京高速齒輪箱廠轉(zhuǎn)制成股份制公司，“文化大革命”后期搞過川氣出川工程。四川豐富的天然氣可以輸出來搞燃?xì)獍l(fā)電，所以就搞了齒輪箱廠。這個(gè)齒輪箱廠是為燃?xì)廨啓C(jī)配齒輪箱，后來沒有多少任務(wù)，就轉(zhuǎn)到搞水泥和船用變速箱，再后來就做風(fēng)電變速箱了。我去那個(gè)廠里考察時(shí)跟他們的領(lǐng)導(dǎo)說，如果現(xiàn)在搞風(fēng)電，起碼能有5年到10年飯吃。后來他們做了。
齒輪箱有了之后軸承還不會做，都是進(jìn)口。那時(shí)我主持振興東北，當(dāng)?shù)赜型叻康贻S承廠。這是一個(gè)老國企，原來做普通軸承，但現(xiàn)在要跟民營企業(yè)競爭，需要新產(chǎn)品。我說民營企業(yè)現(xiàn)在做不了的就是風(fēng)力發(fā)電機(jī)那種大的轉(zhuǎn)盤軸承，于是他們也開始做起來了。還有佳木斯電機(jī)廠，過去搞防爆電機(jī)，我介紹他們搞風(fēng)力發(fā)電機(jī)。
雖然到現(xiàn)在為止還有一些部件不能國產(chǎn)化，但一個(gè)產(chǎn)業(yè)從完全不能國產(chǎn)化到相當(dāng)部分國產(chǎn)化的過程，不但把配套都做了上去，還帶動起一大批企業(yè)的成長。
補(bǔ)貼不是解決問題的根本
在可再生能源發(fā)展的初期階段，有不少國家都會對行業(yè)給予補(bǔ)貼，也有不少人呼吁我國政府給予補(bǔ)貼。但我認(rèn)為補(bǔ)貼不是解決問題的根本。所以，我所提到的這些政策當(dāng)中，沒有特別強(qiáng)調(diào)給予補(bǔ)貼。
一次實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼是當(dāng)時(shí)我們從財(cái)政部要來一些錢，大概是八千萬元，全部給了氣象局，讓氣象局測風(fēng)，提供全國氣象資料。另外一項(xiàng)是支持包括風(fēng)電在內(nèi)的科研。那時(shí)候，我跟財(cái)政部要了一些錢，一共2億元，但不是全給風(fēng)電，而是拿來搞能源重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，其中也包括風(fēng)力發(fā)電的國家實(shí)驗(yàn)室和海上風(fēng)力發(fā)電實(shí)驗(yàn)室。這2億元是用在實(shí)驗(yàn)室的科研設(shè)施，也算一項(xiàng)補(bǔ)貼。
還有一點(diǎn)就是現(xiàn)在仍然在執(zhí)行的電價(jià)補(bǔ)貼?，F(xiàn)在風(fēng)電最低就是五毛，最貴的六毛一，大概就這個(gè)范圍。如果火力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)四毛五，風(fēng)力發(fā)電五毛五，相差一毛錢，這個(gè)差價(jià)部分就由國家用可再生能源基金補(bǔ)貼?？稍偕茉椿鹉睦飦恚棵慷入娬魇瞻死邋X。全國人民每度電交八厘錢。有一些也不交，比如說自備電廠、農(nóng)村小水電這些都不交。余下所有大電廠每度電八厘錢，每年可以收集兩百億元，用于補(bǔ)助可再生能源。但對這種補(bǔ)貼方法我還是有一些擔(dān)憂，如果將來規(guī)模越大，補(bǔ)貼就要越多，八厘錢就不夠了。
可以這樣說，在風(fēng)電行業(yè)成長過程中，國家實(shí)質(zhì)性的財(cái)政補(bǔ)貼其實(shí)并不多，主要是通過行業(yè)發(fā)展前景和政策的引導(dǎo)來推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
新能源是一個(gè)新概念、好概念，不僅我們能源局、發(fā)改委愿意對風(fēng)電給予支持，包括財(cái)政部、科技部也愿意作一些貢獻(xiàn)。財(cái)政部曾經(jīng)出臺一個(gè)政策，對于1.5兆瓦以上前50臺國產(chǎn)化風(fēng)機(jī)，每千瓦補(bǔ)助600塊錢。財(cái)政部曾就這個(gè)問題征求過我的意見。當(dāng)時(shí)我不同意。我說這樣補(bǔ)貼有一點(diǎn)不公平，有一些補(bǔ)貼到了，有一些沒有補(bǔ)貼到，莫如用來支持風(fēng)電科研。但財(cái)政部政策照樣執(zhí)行，給前50臺每千瓦補(bǔ)貼600塊錢，一共累計(jì)補(bǔ)貼了兩億元人民幣。后來這件事被美國人抓住了，美國人就指責(zé)中國政府給補(bǔ)貼，對我們進(jìn)行類似“雙反”的調(diào)查。我知道這事后，就提出來要跟美國人進(jìn)行一次視頻對話，大家來討論。因?yàn)槊绹鴮π履茉囱a(bǔ)貼比我們多很多，在網(wǎng)站上都能查到各個(gè)州出臺的新能源補(bǔ)貼政策，簡直多如牛毛，他們沒有理由反過來指責(zé)我們。美國人同意了，但他們不允許讓媒體參加，只能是官員跟官員對話，參與的部門是美國能源部、商務(wù)部等部門。美國能源部其實(shí)擔(dān)心跟我們產(chǎn)生矛盾，一再跟我們解釋，這是商務(wù)部搞的，能源部只是陪襯。我們這邊牽頭人是我，我當(dāng)時(shí)是國家能源局局長、國家發(fā)改委分管能源的副主任。
我還故意為難了他們一下，說要找媒體。我說，你們美國人不是主張透明嗎？但真的要搞透明了，你就怕了，用中國的成語來講，就是葉公好龍。他們的理由是，媒體在場可能使這個(gè)問題更加難解決，只會不斷炒作這件事情。對話一開始美方就問，我現(xiàn)在想請中方朋友確認(rèn)一下，你們那邊是不是沒有媒體。我說可以確認(rèn)沒有媒體。對話中我把美國各種補(bǔ)貼列舉出來，兩邊對來對去，美國人沒有真正站得住腳的證據(jù)，最后抓住當(dāng)時(shí)財(cái)政部給前50臺1.5兆瓦以上國產(chǎn)化風(fēng)機(jī)每千瓦600元補(bǔ)助這一條。后來中美商貿(mào)聯(lián)委會在杭州召開，王岐山同志領(lǐng)銜，美方帶隊(duì)的是現(xiàn)任駐華大使駱家輝，他當(dāng)時(shí)的身份是商務(wù)部部長。我們事先研判，他肯定會提風(fēng)電補(bǔ)貼這個(gè)問題。
后來我向王岐山同志建議，如果他提這件事情，我們就主動說取消這項(xiàng)補(bǔ)貼。經(jīng)與參加聯(lián)委會的各個(gè)部門溝通，財(cái)政部也同意我們的意見。到了杭州開會的時(shí)候，果然駱家輝提出這個(gè)問題。王岐山同志就說，好吧，我們主動取消。駱就沒有話好講了，只能說我們非常高興這次會談非常有成果。后來美國針對中國的風(fēng)電“雙反”調(diào)查也沒有搞起來。
一個(gè)行業(yè)在初期發(fā)展階段國家應(yīng)該給予支持，但這種支持最好放在科研或者稅收上。其實(shí)美國也是這樣，他們對風(fēng)電的支持政策放在稅收方面，不收稅或者少收稅，用稅收優(yōu)惠這種方式進(jìn)行補(bǔ)貼，而不是直接給資金。如果直接給財(cái)政補(bǔ)貼，將來發(fā)展的規(guī)模越大，補(bǔ)貼的規(guī)模就越大，到一定程度財(cái)政也無法承受。所以我主張風(fēng)電行業(yè)還是要走提高競爭力、提高科研水平、降低成本的發(fā)展之路。還有一點(diǎn)，就是把“蛋糕”做大，完全靠國家補(bǔ)貼是長久不了的，這是我一直以來的理念。
對我這樣的發(fā)展理念，各相關(guān)方看法并不一致。管物價(jià)的部門就不同意招標(biāo)辦法，他們認(rèn)為還是政府通過成本加適當(dāng)利潤核定一個(gè)價(jià)格最好。我不同意，我是發(fā)改委副主任，我不直接管物價(jià)，但也是他們的領(lǐng)導(dǎo)，他們也不好意思公開跟我頂，所以還是同意了，但他們實(shí)際上一直有保留意見。我不管了以后，他們就恢復(fù)按區(qū)域來，不再競爭。
我的這一觀點(diǎn)在推行過程中遭受過比較大的阻力，有一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)讓我在推行過程中感覺比較吃力。當(dāng)時(shí)有一些利益訴求方通過媒體反映他們的心聲，說我這種辦法不科學(xué)。前面講到，有人認(rèn)為招標(biāo)可能會引起惡性競爭，國有企業(yè)不計(jì)成本，民營企業(yè)沒有辦法進(jìn)來，而且無錢可賺，將來風(fēng)電沒有人愿意投資，這樣的輿論很多。但事實(shí)證明并不是這樣，這幾年恰恰風(fēng)力發(fā)電得到了大發(fā)展。這就印證了實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而不是單憑某些人腦瓜子想象。
我們原來還有一條政策，為了鼓勵國產(chǎn)化，在招標(biāo)中有一個(gè)打分條件，國產(chǎn)化率75％，達(dá)到75％就可以加分，沒有75％就不行，這一條美國人也是抓住我們的。后來由于我們已經(jīng)有了三五年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們判斷即使取消這一條，中國企業(yè)也應(yīng)該有能力和國外同類企業(yè)同臺競爭，國家不可能永遠(yuǎn)采取保護(hù)政策。所以杭州中美商貿(mào)聯(lián)委會以后，我們就取消了這條，美國人手中的把柄也沒有了。
之前還有一個(gè)運(yùn)營資質(zhì)的說法，招標(biāo)時(shí)要求企業(yè)在中國境內(nèi)要有100臺以上的運(yùn)營業(yè)績，后來我們也承認(rèn)投標(biāo)企業(yè)在國外的運(yùn)行業(yè)績。美國后來也拿這一條卡我們，說中國風(fēng)電設(shè)備要出口到美國，就要求中國公司在美國本土有100臺以上的運(yùn)營業(yè)績。我就說了，當(dāng)年你用這個(gè)問題指責(zé)我們，現(xiàn)在我們?nèi)∠?，反倒你用起這一條來。我們要求美國應(yīng)該承認(rèn)廠商在世界其他地方取得的業(yè)績，不僅在美國本土有這個(gè)業(yè)績才可以。所以這里面有著種種博弈。
最終還是要回歸市場
從新能源發(fā)展至今的歷程來看，無論是風(fēng)電還是光伏的崛起都與地方的發(fā)展密切相關(guān)。新能源行業(yè)和地方政府這些年之間的關(guān)系也是可再生能源發(fā)展的一個(gè)問題。原本，地方政府對發(fā)展新能源積極性還是很高的，因?yàn)楹芏喔泔L(fēng)電的地方往往都是寸草不生，單位面積的土地是沒有什么收入的，但發(fā)展風(fēng)電可以獲得一些稅收，得到一些收益，所以地方政府是支持的。后來財(cái)政部出臺一個(gè)政策，叫作設(shè)備抵扣，出發(fā)點(diǎn)是好的，為了鼓勵大家投資風(fēng)電，投資風(fēng)電買設(shè)備的資金可以在未來繳的稅中抵扣。這個(gè)措施乍一聽是支持風(fēng)電發(fā)展，作為風(fēng)電投資商肯定高興，減輕了稅務(wù)負(fù)擔(dān)。但地方政府稅收利益受到影響，它很多年內(nèi)沒有稅收了啊。失去稅收之后，地方政府就開始思考一個(gè)問題，我為什么要叫你過來搞，我可以拿到什么好處？現(xiàn)在，我沒有好處，稅收都沒有了。地方政府該怎么辦？只能強(qiáng)迫企業(yè)在當(dāng)?shù)亟◤S。比方說，某某市有風(fēng)力資源，可以建風(fēng)電場，但是政府要求必須用在這個(gè)市生產(chǎn)的風(fēng)力發(fā)電機(jī)，所以逼迫著這些風(fēng)機(jī)制造商都在當(dāng)?shù)亟◤S。很多可再生能源項(xiàng)目和地方政府的問題，背后原因就是稅收。
關(guān)于可再生能源企業(yè)和地方政府的關(guān)系，可以看看現(xiàn)在的光伏行業(yè)。像賽維、尚德這樣的公司都曾經(jīng)是太陽能行業(yè)的佼佼者，事實(shí)上，從國家發(fā)改委到國家能源局都沒有給這些企業(yè)太多實(shí)惠。在我當(dāng)國家能源局局長的時(shí)候，國家財(cái)政是沒有給他們補(bǔ)助的。但地方政府認(rèn)為這些公司對地方經(jīng)濟(jì)拉動比較大，所以難免會提供各種各樣的鼓勵政策。這些曾經(jīng)的佼佼者大多數(shù)都是在市場經(jīng)濟(jì)大潮中成長起來的，他們享受了地方政府提供的優(yōu)惠條件，現(xiàn)在又由于過剩和國外市場保護(hù)主義對我們的擠壓，正在經(jīng)歷一段很困難的時(shí)期。
我也從此悟出一個(gè)道理，就是行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展更多要依靠市場力量。在起步階段，政府一點(diǎn)不給政策、不給鼓勵也是不對的，但最終還是要回歸市場，提升自身競爭力，這樣才能長久地維持旺盛的生命力。
在目前的發(fā)展形勢下，現(xiàn)行的補(bǔ)貼機(jī)制或者更宏觀的整個(gè)支持政策也到了需要進(jìn)一步完善的時(shí)候。企業(yè)往往一方面反對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，另一方面又希望政府給更多補(bǔ)貼。從長遠(yuǎn)來看，給他們補(bǔ)貼相當(dāng)于讓他們吃藥，一旦停藥就沒有抵抗能力。我并不主張長期給補(bǔ)貼，而是主張政府把“蛋糕”做大。把“蛋糕”做大可能比給補(bǔ)貼更有效，而真正的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該要補(bǔ)在科研上。
可再生能源基金也是，將來規(guī)模做大了肯定補(bǔ)不了那么多，到時(shí)可能每度電收一分錢也不夠了。最根本的出路還是要通過市場競爭和技術(shù)進(jìn)步把成本降下來，降到跟化石能源有可比性的程度，這個(gè)未來應(yīng)該是可以看得到的?，F(xiàn)在問題是，采取人為定價(jià)辦法，束縛了繼續(xù)降成本的積極性。你定好了每度電六毛一，確實(shí)省事，企業(yè)也有得賺，但就沒有動力去追求更低的成本。我覺得還是應(yīng)該招標(biāo)競爭，這樣企業(yè)才有動力進(jìn)一步研究新技術(shù)。
關(guān)鍵癥結(jié)在輸電線路審批滯后
《可再生能源法》實(shí)施這些年來經(jīng)常遭遇無法有效執(zhí)行的尷尬。有人認(rèn)為，其中“全額保障性收購可再生能源”一條應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整。《可再生能源法》草擬時(shí)，正好是我管能源局的時(shí)候，批準(zhǔn)者是全國人民代表大會。在這個(gè)過程中，我多次率隊(duì)去人大匯報(bào)。人大代表們不僅聽取我關(guān)于《可再生能源法》的介紹，同時(shí)還聘請一些法律專家對《可再生能源法》的草案不斷完善。
其中“全額保障性收購可再生能源”這一條，在其他國家也是一樣存在的。相比傳統(tǒng)能源，可再生能源還很弱小，這樣的保護(hù)政策是十分必要的。我們現(xiàn)在的新能源比例只是百分之一點(diǎn)幾，不到2％的量，我們是有能力收購這一點(diǎn)電量的，我認(rèn)為這不應(yīng)該存在爭議。全國2013年4.95萬億千瓦時(shí)的電，風(fēng)力發(fā)電也就只有1004億千瓦時(shí)，只占2％。
全額收購本來是不存在問題的，為什么現(xiàn)在變成大問題呢？就因?yàn)椤皸夛L(fēng)”。據(jù)有關(guān)方面數(shù)據(jù)，2013年“棄風(fēng)”大概200億千瓦時(shí)，主要在東北地區(qū)和內(nèi)蒙古。造成“棄風(fēng)”的原因有客觀原因，也有主觀原因。
客觀原因是，這些地方風(fēng)電發(fā)展相對比較集中，雖然放在全國不算多，但在局部地區(qū)可能高達(dá)20％—30％。到了冬季矛盾就更加突出，因?yàn)槎厩∏∈秋L(fēng)比較大的時(shí)候，可以多發(fā)風(fēng)電。但這個(gè)時(shí)候必須供暖，北方地區(qū)首先要保證供熱機(jī)組開起來，如果風(fēng)、火發(fā)電產(chǎn)生矛盾，電消耗不了的時(shí)候，必須停風(fēng)電，讓供熱機(jī)組優(yōu)先。調(diào)度順序是供熱機(jī)組排在第一位，風(fēng)電要讓路，所以就產(chǎn)生“棄風(fēng)”了。但如果全國能夠聯(lián)網(wǎng)，能夠把電送出來，這個(gè)問題就不復(fù)存在。
冬天，內(nèi)蒙古人民要取暖，就讓供熱機(jī)組發(fā)，同時(shí)風(fēng)電也可以發(fā)，通過輸變電線路送往江蘇，這個(gè)問題就解決了。但現(xiàn)在問題是，輸變電線路沒有，弄不過來，那板子該打在誰頭上？
從表面現(xiàn)象來看，大家怪電網(wǎng)公司，你沒有把電網(wǎng)建起來。但電網(wǎng)公司不同意，說責(zé)任在國家能源局遲遲不批電網(wǎng)規(guī)劃，不批怎么建？為什么不批呢？還是在于特高壓之爭，有人贊成特高壓，有人不贊成特高壓。還有人反對接入華東電網(wǎng)，說你送到華東就把華北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)變成同步電網(wǎng)，只同意送到山東，那就還在華北電網(wǎng)里面。但電網(wǎng)公司堅(jiān)持一定要送到華東，爭論不休，沒有人拍板。誰也拍不了這個(gè)板，只能無休止地爭論下去。有爭論是很正常的，中國哪個(gè)大工程沒有爭論？三峽還不是有爭論？高鐵也有爭論，而且現(xiàn)在還在爭論。但是不是就長時(shí)間、無休止地爭論下去？錫林浩特到南京的輸變電線路到今天為止仍沒有決策。接下來就不僅是風(fēng)電棄200億度電了，還有一個(gè)更驚人的數(shù)字，溪洛渡、向家壩水電站2014年也要棄200億度水電。2014年已經(jīng)開始發(fā)電，但輸變電線路還沒有建好，要滯后一至一年半。輸變電線路建設(shè)滯后的主要問題就是審批滯后。五年都過去一半了，最重要的電網(wǎng)“十二五”規(guī)劃到現(xiàn)在還沒有批。為什么沒有批？就是老在那里爭論。這樣無休止地爭論給國家造成巨大的損失。我們一方面擔(dān)憂著霧霾天氣，另一方面清潔能源卻要放棄400億度電。1004億度是風(fēng)力發(fā)電的電，而全國的發(fā)電量是4.95萬億度電，風(fēng)電比例只有2％，所以在全國范圍消納這一點(diǎn)風(fēng)電是沒有問題的，但在局部地區(qū)消納不了。如果有輸變電線路把它送出來，送到負(fù)荷中心，這一點(diǎn)電根本就不是問題。
這一屆政府肯定來不及批了。下一屆政府上來以后是馬上就能批，還是等領(lǐng)導(dǎo)人熟悉之后再批，不得而知。但是造成的損失已經(jīng)不可扭轉(zhuǎn)。2013年清潔能源要棄400億度電，200億度風(fēng)電加上200億度水電。水電主要是金沙江的，溪洛渡、向家壩這兩條線路，要推后一年半建成，這個(gè)數(shù)字還有人說不要嚷嚷。其實(shí)，今年形勢是非常嚴(yán)峻的。
所以說，全額收購的保障性條款是沒有問題的，問題是審批的滯后導(dǎo)致可再生能源發(fā)電送不到需要的地方去?！犊稍偕茉捶ā纷罡镜淖谥季褪枪膭羁稍偕茉矗獮榭稍偕茉创罅Πl(fā)展創(chuàng)造一個(gè)法律環(huán)境，要把這個(gè)行業(yè)的發(fā)展提到法律層面予以保護(hù)。全額收購就是一種硬性保護(hù)措施，應(yīng)該要嚴(yán)格遵守，但現(xiàn)實(shí)是我們沒辦法嚴(yán)格遵守，不是因?yàn)樽霾坏?，而是因?yàn)楹芏喙ぷ鳑]有做到。
當(dāng)時(shí)起草《可再生能源法》也借鑒了世界各國已有的可再生能源政策，其中“全額收購”也是在其他國家推廣可再生能源當(dāng)中所奉行的一項(xiàng)政策。值得注意的是，美國還有另外一項(xiàng)政策，就是規(guī)定能源公司有義務(wù)至少發(fā)展一定百分比的可再生能源。比如說火力發(fā)電企業(yè)，過去全部都是燒煤，但現(xiàn)在有義務(wù)至少要上3％—5％的新能源。
最初制定《可再生能源法》時(shí)借鑒這一條，也是強(qiáng)制性的，要求電力企業(yè)至少有義務(wù)發(fā)展3％—5％的可再生能源。但這一條后來在人大匯報(bào)的時(shí)候，人大聘請的法律專家不同意，說如果有需要你們可以發(fā)布行政命令文件予以規(guī)定，但不寫在法律里，所以被拿掉了。當(dāng)時(shí)是我去現(xiàn)場答辯的，但法律專家就是不同意，后來行政文件上也沒有發(fā)布這項(xiàng)規(guī)定。所以我們現(xiàn)在沒有這種強(qiáng)制性，讓電力企業(yè)一定要搞百分之幾的新能源，到現(xiàn)在為止我覺得還是很遺憾的。
本文作者：張國寶 國家發(fā)改委原副主任 國家能源局專家委員會主席
本文節(jié)選自作者專著《篳路藍(lán)縷：世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》。
