eo記者 陳儀方
“十四五”的最后一年是2025年，到那一年，由9號文開啟的電力體制改革將持續(xù)十年。
站在四周年的這個時點(diǎn)上，對于六年以后電力市場化建設(shè)要走到哪一步，我們還沒有答案。國家層面，電力體制改革也沒有明確的時間表。具體到各個電力現(xiàn)貨試點(diǎn)，不同省份給出了粗略的預(yù)判。
根據(jù)浙江省政府2017年印發(fā)的《浙江電力體制改革綜合試點(diǎn)方案》，到2022年，浙江要基本形成較為完備的電力市場體系，逐步過渡到中期電力市場。2022年以后，浙江要探索建立容量市場，科學(xué)引導(dǎo)電源投資，形成成熟的電力市場體系，建成浙江目標(biāo)電力市場。
廣東省2018年發(fā)布了《南方（以廣東起步）電力現(xiàn)貨市場建設(shè)實(shí)施方案（征求意見稿）》，這一方案將2020年及以后的時間定義為中遠(yuǎn)期，中遠(yuǎn)期的目標(biāo)包括進(jìn)一步豐富中長期市場交易品種，探索開展容量市場、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品交易等多方面的內(nèi)容。
山東也提出在2022年以后（現(xiàn)貨市場成熟期）探索開展容量市場、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品等交易。
如果這些目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，“十四五”期間，電力市場化改革將邁出一大步，電力行業(yè)與今天相比將發(fā)生諸多深刻變化。
電力規(guī)劃目前是電力投資的重要依據(jù)，在成熟的電力市場中，價格信號也將引導(dǎo)市場主體投資。這二者未來應(yīng)該是怎樣一種關(guān)系？面對一個更加市場化的電力行業(yè)，電力規(guī)劃也需要因時而變。
作為投資核準(zhǔn)依據(jù)的規(guī)劃
“確立企業(yè)投資主體地位”一直是中國在投融資體制改革中不斷強(qiáng)調(diào)的一個觀點(diǎn)。根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件精神，政府應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化，對極少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，政府從維護(hù)社會公共利益角度確需依法進(jìn)行審查把關(guān)的，應(yīng)將相關(guān)事項(xiàng)以清單方式列明，最大限度縮減核準(zhǔn)事項(xiàng)。
目前，電力行業(yè)屬于這里的“極少數(shù)”。
2016年年底，國務(wù)院發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》（以下簡稱《目錄》），用于明確哪些項(xiàng)目仍然要政府部門核準(zhǔn)。在目錄之外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。
此次修訂《目錄》是繼2013年、2014年兩次修訂后，國務(wù)院第三次作出修訂。據(jù)新華社報道，連同此前兩次修訂，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目削減比例累計(jì)達(dá)到原總量的90%左右。此后國務(wù)院沒有再修訂目錄，2016年版本沿用至今。
不同行業(yè)市場化程度存在較大差異，在這份逐步縮短的目錄上，能源領(lǐng)域始終占據(jù)最長篇幅。
例如，在輕工領(lǐng)域，只有煙草項(xiàng)目涉及國務(wù)院行業(yè)管理部門的核準(zhǔn)，在機(jī)械制造領(lǐng)域，只有汽車項(xiàng)目涉及國務(wù)院和省級政府的核準(zhǔn)。但在電力領(lǐng)域，水電站、抽水蓄能電站、火電站、熱電站、風(fēng)電站、核電站和電網(wǎng)工程都需要核準(zhǔn)。
除了核電站、規(guī)模較大的水電站和部分跨境跨省的輸電項(xiàng)目由國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其他多數(shù)由省級政府或地方政府在規(guī)劃范圍內(nèi)核準(zhǔn)。
國家能源局也在2016年印發(fā)的《電力規(guī)劃管理辦法》中明確：未納入電力規(guī)劃的重大項(xiàng)目、不符合規(guī)劃布局的電力項(xiàng)目不予核準(zhǔn)。
因此，規(guī)劃是電力項(xiàng)目核準(zhǔn)的重要依據(jù)，規(guī)劃在很大程度上為電力投資劃定了上限。在一段時間內(nèi)，全國或者某個省份應(yīng)該新建多大規(guī)模的電源和電網(wǎng)工程，各種電源之間的比例關(guān)系如何確定，這些議題都需要政府部門制定目標(biāo)并保證實(shí)施。
按照現(xiàn)行的《電力規(guī)劃管理辦法》，全國電力規(guī)劃中應(yīng)該包括：五年規(guī)劃期內(nèi)大型水電（含抽水蓄能）、核電規(guī)模及項(xiàng)目建設(shè)安排，風(fēng)電、光伏（光熱）等新能源發(fā)電建設(shè)規(guī)模，煤電基地開發(fā)規(guī)模，跨省跨區(qū)電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排，省內(nèi)500千伏及以上電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排，以及省內(nèi)自用煤電、氣電規(guī)模。
每五年一次，政府主管部門需要組織規(guī)劃研究、銜接各類電源專項(xiàng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)省間需求，然后形成規(guī)劃草案，再經(jīng)過廣泛征求意見，最終形成電力行業(yè)下一個五年的綱領(lǐng)性文件。
至少從電改9號文看來，規(guī)劃工作得到的評價不高。9號文總結(jié)了電力行業(yè)發(fā)展面臨的“亟需通過改革解決的問題”，其中第三點(diǎn)是：政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。各類專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大。
作為計(jì)劃的規(guī)劃
規(guī)劃的前身是計(jì)劃。一直到2005年，“十一五”才首次將全國的“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。
1953年，中國開始實(shí)施發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的“一五”計(jì)劃，電力行業(yè)也編制了《中華人民共和國電力工業(yè)遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓方案(1953—1967)》。這份十五年規(guī)劃在蘇聯(lián)專家組的指導(dǎo)下完成，提出了當(dāng)時的電力工業(yè)發(fā)展方向和愿景計(jì)劃，內(nèi)容包括：電力需求預(yù)測，電廠和電力熱力網(wǎng)的建設(shè)計(jì)劃，投資、動力設(shè)備、燃料及勞動力需要量指標(biāo)等內(nèi)容。
這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下出臺的首份電力規(guī)劃，一直到統(tǒng)一改名為“規(guī)劃”前，電力行業(yè)總共經(jīng)過了十個“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”。電力行業(yè)比全國先行一步，從“十五”起改“計(jì)劃”為“規(guī)劃”，也是在這個五年內(nèi)，2002年，電力體制改革啟幕，五大發(fā)電兩大電網(wǎng)的格局形成。
相關(guān)資料記載，這十個五年中，有九個電力需求都被低估。改革開放以來的“六五計(jì)劃”到“十五規(guī)劃”，除了“九五計(jì)劃”部分目標(biāo)沒有達(dá)成，在其余時段，發(fā)電裝機(jī)、發(fā)電量、輸電線路長度、變電設(shè)備容量等目標(biāo)全都超額完成。即使這樣，這25年中的大部分時間，中國一直處在缺電之中。
“十一五”“十二五”期間，中國沒有出臺專門的電力規(guī)劃。當(dāng)時電力投資審批的依據(jù)也不是規(guī)劃，而是“路條”。“路條”是指國家發(fā)改委做出的“同意開展前期工作”的批復(fù)或通知，企業(yè)得到“路條”后可以開展可行性研究，準(zhǔn)備各類支持性文件，然后才能最終獲批開工建設(shè)。
到了2013年和2014年，中央政府大力簡政放權(quán)，取消和下放了一大批行政審批事項(xiàng)，火電等重要電力項(xiàng)目的審批權(quán)也下放到省級政府。在下放審批權(quán)的同時，規(guī)劃引導(dǎo)投資也得到了強(qiáng)調(diào)。
國家能源局規(guī)劃司副司長何永健曾在2014年時公開表示：取消和下放審批權(quán)力意味著將項(xiàng)目交給地方和市場，然而規(guī)劃需要進(jìn)一步強(qiáng)化。“國家還將簡化審批程序，編制未來5-7年的規(guī)劃，并按規(guī)劃實(shí)施。省級規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當(dāng)于一次性‘打包’審批路條，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條?！?
火電審批權(quán)的下放在當(dāng)時引起了一定爭議，有人認(rèn)為這可能導(dǎo)致“一放就亂”，還有人指出，火電發(fā)展的理想情況是電力企業(yè)自負(fù)盈虧，在市場競爭充分、決策獨(dú)立的情況下，火電審批權(quán)需要徹底取消。
2015年很快到來，9號文發(fā)布，新一輪電改開啟，“放開兩頭，管住中間”是這一輪電改的主題。但9號文并沒有對電力規(guī)劃做出新的安排，只是強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性。四年以來，電改最為重要的工作之一就是價格的市場化，對投資的市場化嘗試放在了增量配電網(wǎng)領(lǐng)域。
在不改變投資機(jī)制的情況下引入市場競爭，這種做法一些業(yè)內(nèi)人士并不認(rèn)可。能源部政策法規(guī)司原副司長朱成章曾撰文寫道：“我們現(xiàn)在對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套很熟悉，計(jì)劃能解決什么問題很清楚，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)那一套不熟悉，也不知道工作出現(xiàn)的問題怎么解決，因而認(rèn)為‘計(jì)劃配置資源’比‘市場配置資源’要好得多，電力行業(yè)的市場化是在資源配置完成后引入競爭機(jī)制，把電力行業(yè)市場化改革變成計(jì)劃加市場的改革?！?
電力規(guī)劃何往？
當(dāng)然，在支持者眼中，這可能只是改革順序的先后問題。但隨著電力價格市場化的不斷推進(jìn)，當(dāng)電力現(xiàn)貨市場成熟到一定程度，對投資機(jī)制以及規(guī)劃定位的調(diào)整，都將成為改革設(shè)計(jì)者必須回答的問題。
理論上講，市場競爭產(chǎn)生價格信號，價格信號引導(dǎo)電力投資。但從電力現(xiàn)貨市場運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，這個經(jīng)濟(jì)鏈條并不總能順利傳導(dǎo)下去。
2010年，新加坡由于基建刺激政策，電力需求快速增長，與此同時，新加坡原計(jì)劃中的LNG接收站沒有如期建成，天然氣也出現(xiàn)了短缺。氣電在新加坡占九成以上，電力現(xiàn)貨市場中的價格因此被推高。
在價格高企的大背景下，發(fā)電商投資熱情高漲。新加坡在兩年內(nèi)開工建設(shè)了3000MW的裝機(jī)，接近最高負(fù)荷的一半。有六個電廠在2013—2016年集中釋放，這對新加坡這樣的小規(guī)模市場造成很大的沖擊。然而電力需求也同時快速放緩。供大于求，電力現(xiàn)貨市場競爭異常激烈，許多發(fā)電商走向低盈利甚至虧損。
分析人士判斷，“一些投資者可能把一段時間的高價錯判為市場長期的結(jié)構(gòu)性高價。這就容易造成不必要的投資?！蹦壳?，新加坡正在推進(jìn)電力期貨市場，提高市場的流動性，為市場提供更多價格信號。
市場產(chǎn)生的價格和投資建設(shè)之間存在著難以避免的時間差，既可能導(dǎo)致過度投資，也可能造成投資不足。部分國家電力投資決策的分散化、民主化，在一定程度上擴(kuò)大了這一偏差。
以美國紐約電網(wǎng)為例，其輸電網(wǎng)總長超過一萬七千公里，而80%的輸電線路都建于1980年之前，陳舊的電網(wǎng)面臨保障供電可靠性的巨大挑戰(zhàn)，特別是惡劣的天氣和自然災(zāi)害來臨時，更是給美國的電力供應(yīng)帶來嚴(yán)重影響。eo記者曾報道過，每個項(xiàng)目的各項(xiàng)許可證可以多達(dá)十余個。在佛蒙特州，每個許可證都要擴(kuò)展到社區(qū)，在申請?jiān)S可之前，有過200到250次會議。
業(yè)內(nèi)人士分析，由于每個電站、每條線路的建設(shè)都涉及到諸多利益主體，一個項(xiàng)目很難同時滿足所有人的利益訴求，總有些人的利益可能受到損害，即便利益不受損，如果相關(guān)度不高，也不愿出“冤枉錢”。這種決策機(jī)制無疑阻礙了投資規(guī)劃對市場信號的及時響應(yīng)。
為了保證發(fā)電容量的充裕性，美國PJM、NYISO、ISO-NE電力市場和英國電力市場通過建立容量市場來引導(dǎo)長期投資。發(fā)電企業(yè)提供容量產(chǎn)品獲得容量費(fèi)，從而回收部分固定成本，容量費(fèi)按照市場競爭機(jī)制確定。
在市場機(jī)制引導(dǎo)電源投資的情況下，電網(wǎng)規(guī)劃也成為了電力規(guī)劃的核心。
以歐洲為例，2009年，歐洲理事會正式批準(zhǔn)歐盟第三次能源改革法案，授權(quán)歐洲輸電運(yùn)營商聯(lián)盟（ENTSO-E）編制和發(fā)布泛歐洲范圍內(nèi)兩年一度的《十年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(TYNDP)》（以下簡稱《十年規(guī)劃》）。2012年，首份正式報告發(fā)布。
《十年規(guī)劃》的成果由《規(guī)劃情景和充裕性預(yù)測(SO&AF)》報告、規(guī)劃主報告（the TYNDP）以及區(qū)域小組制定的六個區(qū)域投資規(guī)劃報告（RgIPs）構(gòu)成?！兑?guī)劃情景和充裕性預(yù)測》報告重點(diǎn)研究泛歐洲、區(qū)域和成員國在不同情境下的發(fā)電充裕性和電力平衡狀況。規(guī)劃主報告和區(qū)域投資計(jì)劃報告分別針對泛歐洲和區(qū)域兩個層面，對前一期規(guī)劃報告開展后評價，進(jìn)而確定投資需要，研究提出具體的投資項(xiàng)目，并從輸電充裕性、環(huán)境保護(hù)、電網(wǎng)靈活性等角度對規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行評估。
《十年規(guī)劃》并不具有強(qiáng)制實(shí)施的效力，但能提高輸電系統(tǒng)投資的信息透明度，從而對電網(wǎng)乃至電源發(fā)展發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用。
開展期貨交易，引入容量市場，這也是廣東、浙江、山東等多個電力現(xiàn)貨試點(diǎn)省份對于市場建設(shè)的遠(yuǎn)期設(shè)想。容量市場涉及到對未來容量需求的預(yù)測，目前這一重任由規(guī)劃承擔(dān)?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》預(yù)測，“十三五”期間，全社會用電年均增幅在3.6%—4.8%之間，但2016年、2017年和2018年全社會用電量增速實(shí)際達(dá)到4.9%、6.6%和8.5%，一開局就超過了預(yù)測的上限。有專家指出，近年局部地區(qū)出現(xiàn)的電力緊張就與此有關(guān)。
如果這些省份能夠按計(jì)劃建成容量市場，電力規(guī)劃與容量市場的關(guān)系就是一個必須要面對的問題。
市場經(jīng)濟(jì)條件下的電力規(guī)劃應(yīng)該是怎樣的？有專家認(rèn)為，要讓市場配置電力資源起決定性作用，規(guī)劃主要是為了彌補(bǔ)市場配置電力資源的缺陷，彌補(bǔ)市場失靈。也有資深從業(yè)者認(rèn)為，國內(nèi)電力需求的增長距離瓶頸期還有一段時間，為了保障電力安全可靠供應(yīng)，自上而下的“大規(guī)劃”模式還不能丟。還有專家指出，投資規(guī)劃“去中心化”過于理想，即便向這個方向調(diào)整，也是從增量開始。
規(guī)劃作為政府部門引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的重要工具，在過去主導(dǎo)統(tǒng)籌了行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，市場化大潮下，又該怎樣發(fā)揮作用？從“十四五”開始，電力行業(yè)要開始嘗試回答這個問題了。
