自2015年中國電力體制改革“9號文”發(fā)布以來，改革電價形成機制與推進市場化進程成為新一輪改革的核心。優(yōu)化電力價格形成機制并最終形成反映電力商品屬性的合理電價，確定合理的輸配電價水平是其中的關(guān)鍵問題之一。5年以來，國家發(fā)布了一系列推進輸配電價改革的實施辦法，包括輸配電定價成本監(jiān)審辦法、各級（區(qū)域、跨省跨區(qū)、地方電網(wǎng)增量配網(wǎng)等）輸配電價的定價辦法、開展電網(wǎng)輸配電定價成本監(jiān)審等。并于2020年1月發(fā)布最新的區(qū)域與省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法。
確定合理的輸配電價需要諸多信息，如歷史成本的監(jiān)審、企業(yè)運行的內(nèi)部成本梳理、未來電網(wǎng)投資的預(yù)測等?；陔娏w制改革的總體思路，當前的輸配電價改革取得了積極的成效，在頂層設(shè)計、激勵約束機制、輸配電價核定等方面取得了顯著的進展。但同時，尤其是在2019年12月的中央經(jīng)濟工作會議上明確表示“要降低企業(yè)用電成本”、2020年2月國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于階段性降低企業(yè)用電成本支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》等政策背景下，輸配電價改革中仍然存在需要完善深化制度設(shè)計、強化激勵約束機制、進一步進行輸配電價改革與設(shè)計的空間。
在中國的電力發(fā)展歷程及制度背景下，進行輸配電價改革中，需要特別關(guān)注的一個重要方面即是對于交叉補貼的識別測量。交叉補貼的有效識別對于確定合理的輸配電價意義重大，交叉補貼不但可以厘清已發(fā)生成本中的有效歸屬，還可以對于企業(yè)投資收益的合理判斷提供有效參考。因此，在電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的大框架下，結(jié)合“準許成本加合理收益”的核定原則，從我國交叉補貼的現(xiàn)狀分析、改革思路及對輸配電價的影響等角度進行分析。
交叉補貼現(xiàn)狀與合理輸配電價確定的困境
當前我國現(xiàn)代能源市場體系尚未完全建立，諸多能源產(chǎn)品價格采用政府定價的方式。在這種傳統(tǒng)的能源管理體制下，由政府設(shè)定的能源產(chǎn)品價格往往難以反映生產(chǎn)成本和消費者偏好，成本關(guān)系與價格關(guān)系的倒掛使得價格結(jié)構(gòu)扭曲，形成某類用戶支付的能源價格高于（或低于）能源供應(yīng)成本，而由其它用戶分擔成本的現(xiàn)象，即為交叉補貼。由于管理體制演進等多方面的原因，中國在諸多能源產(chǎn)品領(lǐng)域存在較為嚴重的交叉補貼問題。
根據(jù)國際能源署與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織經(jīng)合組織（2005）的報告，OECD國家平均居民電價與工業(yè)電價之比為1.7：1，全世界主要國家中，只有印度、俄羅斯與中國的居民電價低于工業(yè)電價。當前，印度政府正在采取措施減少交叉補貼的程度，從2007到2015年間，農(nóng)業(yè)與居民用電的價格增加了138%，而同期工業(yè)用電價格僅增加47%，并在實施過程中引入了累進電價。另外，印度政府還于2014年通過了對2003年《電力法》的電費修正案，其目的在于在印度全境取消電力部門間的交叉補貼，并要求每個邦的電力監(jiān)管部門明確給出減少交叉補貼的時間表，以期在印度全境消除電力部門間的交叉補貼。俄羅斯也于2011年制定了電力價格改革路線圖，進行了較為激進的電力價格改革，但在實際操作過程中遇到了較大障礙。
我國電力市場廣泛存在的交叉補貼不但阻礙了資源優(yōu)化配置，還帶來了效率與社會福利損失。如果對電力市場中工業(yè)和居民用戶進行分析，從工業(yè)用電來說（如圖1左圖所示），當交叉補貼使得工業(yè)電價高過其成本時，工業(yè)企業(yè)通過降低用電量來獲取生產(chǎn)者剩余，但此時全社會消費者剩余的下降大于生產(chǎn)者剩余的增長，從而帶來社會福利損失M；從居民用電來說（如圖1右圖所示），當交叉補貼使得居民電價過低時，居民用戶會增加電力消費從而浪費電力，進而造成社會福利損失N。因此，降低交叉補貼既是推動經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，也是增進人民福祉的必然要求。
Heald（1997）給出了一個關(guān)于交叉補貼的類型學分析，他定義了8種類型的交叉補貼。根據(jù)Heald對交叉補貼的定義與分類，我國電價中的交叉補貼主要包括：一是不同地區(qū)之間的用戶的交叉補貼，主要是發(fā)達地區(qū)用戶對欠發(fā)達地區(qū)用戶的補貼，城市用戶對農(nóng)村用戶的補貼；二是不同電壓等級用戶之間的交叉補貼，主要為高電壓等級用戶對低電壓等級用戶的補貼；三是不同類型用戶之間的交叉補貼，主要是大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶對居民和農(nóng)業(yè)用戶的補貼；四是不同負荷特性用戶之間的交叉補貼，主要為高負荷率用戶補貼低負荷率用戶。
更復(fù)雜的是，各類交叉補貼之間還存在交織與重疊，這進一步造成交叉補貼無法準確測算及不同交叉補貼總規(guī)模的核算存在巨大差異，最終給政府監(jiān)管者制定合理輸配電價核算標準帶來巨大挑戰(zhàn)，也使得某一具體的核算標準難以具有一般化的普適性。
自2015年實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，中央一系列政策凸顯了解決與妥善處理中國電價交叉補貼問題的決心。2015年底，中央經(jīng)濟工作會議確定了降低工業(yè)企業(yè)用能成本以及推進市場化改革的目標，以便切實落實降低企業(yè)負擔的方針，因此減少交叉補貼、降低工業(yè)企業(yè)電力價格成為降低工業(yè)用能的切實有效手段。2017年政府工作報告提出的“三去一降一補”，其中的核心內(nèi)容之一仍然是降低工商業(yè)電價。2017年7月國家發(fā)改委指出，我國價格市場化改革的下一步工作之一即為“妥善處理交叉補貼問題”。2017年11月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》明確指出要“研究逐步縮小電力交叉補貼，完善居民電價政策”。2018政府工作報告中提出“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”、2019年工商業(yè)電價“再降10%”。這一系列的措施適當降低了工商業(yè)度電交叉補貼水平。
圖2是我們根據(jù)全國層面上歷年的工業(yè)與居民電價與用電量初步匡算得出2006-2019年全國工業(yè)與居民用戶間交叉補貼總額的下限值與交叉補貼率（即單位工業(yè)電價中交叉補貼所占的比例）。
如圖2所示，自2006年以來，我國的電力交叉補貼總額均較高，2006-2017年一直在穩(wěn)定提升。但是在2018年開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折。我國電力交叉補貼額總體呈現(xiàn)出倒“U”型趨勢，但數(shù)值仍然偏高。其中很重要的原因在于：居民用電價格近年來基本保持不變，而居民用電占比在不斷提升。因此，盡管自2015年實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來的一系列舉措，適當降低了工商業(yè)電力交叉補貼水平，但隨著居民用電占比逐年提高，交叉補貼總規(guī)模依舊較高。
我國交叉補貼的現(xiàn)狀對輸配電價核算提出了挑戰(zhàn)，但同時也對新一輪的輸配電價改革以及進一步降低工業(yè)用電成本提供了空間。對于輸配電價核算而言，由于不同類型交叉補貼交織帶來的成本核算與分攤難題在于分清不同用戶間、不同電壓等級間、不同地區(qū)間等等各項交叉補貼。并且，我國的交叉補貼改革與輸配電價核算，是與其他電力體制改革措施同步推進，由此有利于提出交叉補貼改革與合理輸配電價核算的可能路徑。
交叉補貼改革與合理輸配電價的確定
短期內(nèi)：降低交叉補貼，容許“有效交叉補貼”
我國的交叉補貼是從1987年中國開始全國性集資辦電以后逐步形成的，時間長、規(guī)模大，影響涉及的用戶規(guī)模也較大。因此，在電價機制改革中，直接取消交叉補貼，對不同類型的電價進行調(diào)整，將可能引致較大的公眾阻力，不具備實際操作性。
林伯強（2014）在分析中國能源補貼改革時提出“有效能源補貼”的概念，并將總補貼分為有效能源補貼與無效能源補貼。有效能源補貼即“經(jīng)濟價格”與“最優(yōu)價格”之間的差。有效能源補貼確立了能源補貼的合理性，并確立了能源補貼改革的方向。最優(yōu)價格是指實現(xiàn)社會經(jīng)濟各種目標和約束（如經(jīng)濟發(fā)展、能源普遍服務(wù)、環(huán)境可持續(xù)等）的綜合福利最大化或成本最小化時的價格。國外的理論與政策研究也支持了存在“有效能源補貼”這一觀點，B■s（1986）指出，如果最優(yōu)定價中包含了交叉補貼，那么該交叉補貼就應(yīng)該被接受。Matthew（1998）指出，為了實現(xiàn)社會公平，一定形式的電力消費補貼仍然是必要的。尤其是在轉(zhuǎn)軌與發(fā)展中國家。Lampietti（2006）指出，在發(fā)展中國家需要設(shè)計有效的補貼政策并漸進式地推進電價改革。
因此在輸配電價的核定中，核定時需要考慮的背景并不是尋求完全取消交叉補貼，而是尋求實現(xiàn)只保留“有效交叉補貼”，政府電力補貼面臨的主要挑戰(zhàn)是如何尋找到具有成本效率的補貼方法，以實現(xiàn)既定目標（如普遍服務(wù)、產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控等）。因此，有效交叉補貼的目的是使得交叉補貼的利用效率最高。因此當交叉補貼無謂損失率最小或達到一定標準時，此時仍然存在的交叉補貼即為有效交叉補貼。
具體地，政府可以通過改革而退出的交叉補貼基本上屬于無效交叉補貼，而有效交叉補貼則確立了現(xiàn)實中部分交叉補貼存在的合理性。同時，有效交叉補貼也具有動態(tài)性，補貼的邊際效益是遞減的，因此隨著技術(shù)進步與市場機制的進一步完善，即使是對于有效交叉補貼部分，也是一個逐步降低和最終退出的過程。在短期內(nèi)以“有效交叉補貼”為背景進行輸配電價核算具有較強的可操作性。
中長期內(nèi)：逐步取消交叉補貼，建立獨立輸配電價體系
從2018、2019年國家發(fā)改委的多次降價措施來看，降低工業(yè)用電成本主要是通過行政手段來擠壓電力企業(yè)的壟斷利潤。降低工業(yè)用電成本政策并不是市場化改革政策，并沒有完全解決工商業(yè)電價和居民電價之間的不合理比價問題。截至2019年底，仍有約68%的電量由政府部門安排的年度發(fā)電計劃執(zhí)行政府管制電價。但是，隨著電力市場化改革的進一步深化，電量中雙邊直接交易采購或進入市場競價平臺競爭交易量占比的不斷提升，在當前我國輸配電價合理核算的基礎(chǔ)上，通過對不同類型用戶、不同電壓等級、不同載荷類別、不同區(qū)域類型等用戶的細化，更多的市場交易手段將引導(dǎo)市場差異化與合理化定價，起到緩解價格扭曲、減少交叉補貼的作用。
實現(xiàn)有效能源交叉補貼政策目標難以一步到位。因此，在中長期降低與取消交叉補貼可采用“分步走”的策略，如逐步降低工業(yè)電價與逐步提高居民電價。事實上，我國2018年與2019年提出工業(yè)電價下降10%的策略時，也是采取的分批次降低電價的方式，如2018年分四批次進行降價，2019年分兩批次進行降價。在此基礎(chǔ)上，我國繼續(xù)采用分步走的方式，逐步調(diào)整工業(yè)與居民的價格水平。在居民側(cè)，由于涉及到普通居民尤其是低收入階層居民的生活問題，價格調(diào)整更為敏感，因此可對不同收入階層采取不同的價格調(diào)整策略。包括在居民階梯定價中適度提升第三檔階梯價格，探索在用能最高峰期實施尖峰定價的可能等。類似地，我國在工業(yè)企業(yè)領(lǐng)域逐步實施的差異定價，包括對高耗能行業(yè)實施差別定價、懲罰性定價和階梯定價等措施，通過對不同類型的企業(yè)實施不同的定價策略，也能實現(xiàn)取消交叉補貼分步走的策略。
中長期內(nèi)，隨著“有效交叉補貼”空間的逐步縮小，我國電力市場最終會徹底消除各類不合理的交叉補貼。同時，在現(xiàn)實中應(yīng)進一步圍繞如何建立工業(yè)用電成本的長效機制與還原并實現(xiàn)電力的商品屬性，在完善成本監(jiān)審、準確把握未來電網(wǎng)投資規(guī)模的基礎(chǔ)上更為深入的進行輸配電價改革，以增強中國電力體制改革實施的可行性。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步積極推動輸配電價改革頂層設(shè)計，釋放輸配電價改革紅利，建立“規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學透明”的獨立輸配電價體系，并最終實現(xiàn)電力市場化改革的目標。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年3期，作者供職于西南大學經(jīng)濟管理學院
