這個(gè)孩子就是金太陽示范工程。
2009年開始，我國為推動(dòng)國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中央財(cái)政特安排資金，以前端補(bǔ)貼(即在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)，就能申請(qǐng)到補(bǔ)助資金)的方式，支持分布式光伏電站的投資建設(shè)，即金太陽示范工程。據(jù)媒體報(bào)道，為此，財(cái)政部約補(bǔ)助資金200多億元人民幣。但在過去的4年里，金太陽示范工程項(xiàng)目并網(wǎng)的消息卻屈指可數(shù)，反而不斷有“跑項(xiàng)目、騙補(bǔ)貼、拖工期、以次充好”的流言蜚語。
今年4月末，財(cái)政部下發(fā)通知，將清算2009—2011年的金太陽示范工程的財(cái)政補(bǔ)助資金，對(duì)于今年6月30日前未完工或未并網(wǎng)的項(xiàng)目，要收回補(bǔ)助資金。
有媒體報(bào)道稱，2009—2011年的金太陽示范工程項(xiàng)目中，近八成的裝機(jī)量，財(cái)政部要求收回補(bǔ)助資金，“可能超過70億元”。這足以證明此項(xiàng)政策的缺陷所在，“金太陽”即將黯然隕落，光伏產(chǎn)業(yè)將雪上加霜。
真的嗎？本刊進(jìn)行了深入采訪。
項(xiàng)目延期原因有哪些？
5月6日，國內(nèi)部分網(wǎng)站轉(zhuǎn)載了《財(cái)政部關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》(財(cái)建[2013]117號(hào))的內(nèi)容。
2009年以來，共有6批金太陽示范工程進(jìn)入國家示范扶持計(jì)劃，約有900多個(gè)項(xiàng)目，總規(guī)模達(dá)6000兆瓦(1兆瓦=100萬瓦)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，雖然近年來補(bǔ)貼額度在逐年下降，但一般都能達(dá)到項(xiàng)目總投資的50%。
這次清算是財(cái)政部對(duì)已付補(bǔ)助資金的全面清查行動(dòng)。根據(jù)通知，2009—2011年的金太陽示范工程項(xiàng)目，“未在規(guī)定期限內(nèi)完工的”將取消示范，收回預(yù)撥資金；“在規(guī)定期限內(nèi)完工，但未及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收、決算、或未并網(wǎng)發(fā)電的，收回項(xiàng)目預(yù)撥資金”。
幾家投資金太陽示范工程項(xiàng)目的企業(yè)均向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，目前正在加緊趕工期和并網(wǎng)進(jìn)度。6月30日之前，他們將盡全力保住已到手的補(bǔ)貼。
據(jù)了解，一般情況下，財(cái)政部對(duì)于金太陽示范工程項(xiàng)目完工的要求是一年左右；而正常情況下，企業(yè)進(jìn)入目錄后，建設(shè)工期并不長，如果前期工作做好了，從開工到完工只需要兩三個(gè)月時(shí)間。為何2009年到2011年申報(bào)的項(xiàng)目，至今未能完工或并網(wǎng)？
一些企業(yè)表示，未完工的主要原因是項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間不足從而導(dǎo)致準(zhǔn)備不足，他們接到可以申請(qǐng)的通知的時(shí)間，距報(bào)名截止的時(shí)間只有一個(gè)多月，時(shí)間倉促導(dǎo)致一些項(xiàng)目沒做好前期的可行性研究和規(guī)劃，就冒失地進(jìn)入了金太陽示范工程的名單。“比如，我們沒有時(shí)間對(duì)屋頂資源進(jìn)行研究。項(xiàng)目批下來后，發(fā)現(xiàn)屋頂要加固，而加固的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前的預(yù)期，導(dǎo)致資金無法到位，投資就放棄了。”一位企業(yè)負(fù)責(zé)人說。
“投資人本以為發(fā)電能夠自發(fā)自用，但前期沒有做好規(guī)劃，接入電網(wǎng)后，發(fā)現(xiàn)企業(yè)白天不需要光伏電站供電，反而是晚上需要，但光伏發(fā)電目前全部都是即發(fā)即用，最終項(xiàng)目被徹底顛覆了。”一位業(yè)內(nèi)人士說。
還有企業(yè)表示，許多未能按時(shí)完工的項(xiàng)目都是被審批所延誤。“做一個(gè)金太陽示范工程項(xiàng)目，需要跑三五十個(gè)審批，蓋幾十個(gè)章，安全評(píng)估、環(huán)境評(píng)估、設(shè)計(jì)圖修改等等手續(xù)都需要跑部門；等手續(xù)全了，還要跑項(xiàng)目核準(zhǔn)開工的路條；完工后還需要辦并網(wǎng)的手續(xù)，光這一個(gè)手續(xù)就需要三四十天。有時(shí)候，跑完開工前端的手續(xù)，大半年過去了！”一位光伏企業(yè)負(fù)責(zé)人說。
另外，一些項(xiàng)目雖已完工但并不急于并網(wǎng)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，金太陽示范工程的項(xiàng)目大多為自發(fā)自用，再加上并網(wǎng)需要與國家電網(wǎng)對(duì)接、溝通，手續(xù)復(fù)雜，各個(gè)環(huán)節(jié)沒有打通，因而企業(yè)也沒有并網(wǎng)的積極性。
2012年10月26日，國家電網(wǎng)公司發(fā)布《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》，正式啟動(dòng)對(duì)分布式光伏電站的并網(wǎng)服務(wù)。但一些金太陽示范工程的投資業(yè)主表示，對(duì)國家電網(wǎng)的政策能否落實(shí)半信半疑，所以并沒有立即行動(dòng)，直到今年5月財(cái)政部的清算通知下發(fā)，才開始緊張起來。“我們正在抓緊時(shí)間爭(zhēng)取把可以保住的項(xiàng)目提前保住。”一位光伏組件公司的電站項(xiàng)目負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“如果前期能溝通好，并網(wǎng)一事，按部就班也很快，半個(gè)月時(shí)間電力部門就能檢查、驗(yàn)收和并網(wǎng)。”
清算是不是突然襲擊？
對(duì)于此次清算，許多金太陽示范工程項(xiàng)目的業(yè)主公司負(fù)責(zé)人覺得，這是一次突然襲擊。
“之前你沒有透露任何消息說要并網(wǎng)，現(xiàn)在時(shí)間特別緊，4月底我們接到通知，6月30日完工，來得及嗎？”某公司負(fù)責(zé)人說，“我們正在爭(zhēng)取和他們(財(cái)政部門)溝通商議。第一，能否對(duì)部分金太陽項(xiàng)目進(jìn)行延期，給予我們充裕一點(diǎn)的時(shí)間來完工并網(wǎng)；第二，區(qū)別對(duì)待，比如完工但沒有并網(wǎng)，或是完工沒有達(dá)到要求的項(xiàng)目，是不是可以采取另一種辦法，而不是一刀切地收回補(bǔ)貼資金。”
但是，一位光伏行業(yè)組織負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“這個(gè)文件出臺(tái)看起來突然，實(shí)際上不是。”據(jù)其介紹，財(cái)政部對(duì)金太陽示范工程項(xiàng)目進(jìn)行清理并不是第一次。2009年至今，財(cái)政部每年都會(huì)清退一些工程建設(shè)不力的項(xiàng)目。2010年，就有29個(gè)項(xiàng)目被取消，包括洛陽尚德太陽能電力有限公司的洛陽師范學(xué)院項(xiàng)目，碧辟普瑞太陽能公司的大明宮項(xiàng)目等，總規(guī)模達(dá)54兆瓦，占當(dāng)時(shí)金太陽示范工程項(xiàng)目裝機(jī)規(guī)模的10%。
而且，2011年以來，財(cái)政部每一次有關(guān)金太陽示范工程項(xiàng)目的通知中，都會(huì)對(duì)獲批項(xiàng)目的完工、并網(wǎng)期限進(jìn)行重申和強(qiáng)調(diào)。2011年6月26日，財(cái)政部、國家能源局、科技部下發(fā)的《關(guān)于做好2011年金太陽示范工作的通知》中就明確指出，財(cái)政部在2009年下發(fā)的984號(hào)文件和2010年下發(fā)的590號(hào)文件中下達(dá)資金的項(xiàng)目，必須在2011年9月30日前完工，并進(jìn)行資金清算，對(duì)于未按規(guī)定期限完工的項(xiàng)目，一律收回補(bǔ)助資金。
但一些金太陽示范工程項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，上述清算中，未按照要求完工的業(yè)主是否被收回補(bǔ)助資金，業(yè)內(nèi)并沒有聽說。截至發(fā)稿時(shí)，記者也沒有找到任何關(guān)于上述收回資金的公開信息。記者曾致函財(cái)政部相關(guān)部門，亦未得到回應(yīng)。
總體上看，金太陽示范工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度并不理想。據(jù)媒體從財(cái)政部和國家能源局指定的檢測(cè)驗(yàn)收機(jī)構(gòu)——北京鑒衡認(rèn)證中心(下稱“鑒衡中心”)了解到，2009年至2011年近八成的金太陽裝機(jī)量被財(cái)政部要求收回補(bǔ)助資金，涉及資金“可能超過70億元”。
但上述光伏行業(yè)組織負(fù)責(zé)人對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，目前還沒有公開的官方統(tǒng)計(jì)，而自己所在的行業(yè)組織也不打算統(tǒng)計(jì)這個(gè)數(shù)據(jù)，“不好弄，而且每天都在變化之中”。此次清理后，相關(guān)數(shù)據(jù)就能出來。
前端補(bǔ)貼政策有沒有錯(cuò)？
被質(zhì)疑的，還有金太陽示范工程采取的前端補(bǔ)貼模式。
據(jù)媒體報(bào)道，某位參與相關(guān)政策制定的官員稱，這種財(cái)政資金直接補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)鏈前端的設(shè)計(jì)，從根子上就是錯(cuò)誤的。從項(xiàng)目審批到補(bǔ)貼發(fā)放再到后期監(jiān)管，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)財(cái)政資金流失和浪費(fèi)的漏洞。而產(chǎn)業(yè)鏈后端的光伏電價(jià)補(bǔ)貼(即“度電補(bǔ)貼”，依據(jù)發(fā)電量進(jìn)行補(bǔ)貼)將成為替代模式。
而鑒衡中心有關(guān)負(fù)責(zé)人卻對(duì)這一說法表示不滿。他告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“當(dāng)時(shí)，金太陽初始補(bǔ)貼政策是由政策專家們共同討論認(rèn)證的，是根據(jù)當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)情況和體制機(jī)制確定的，是當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然選擇”。“前端補(bǔ)貼也好，度電補(bǔ)貼也好，兩種補(bǔ)貼方式?jīng)]有好壞之分，也不是對(duì)立的，只有適合不適合”。
上述負(fù)責(zé)人表示，正是當(dāng)時(shí)的前端補(bǔ)貼政策，為現(xiàn)在度電補(bǔ)貼政策的設(shè)想打下了基礎(chǔ)。“當(dāng)時(shí)，國內(nèi)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目還很少，根本不具備度電補(bǔ)貼的條件。比如，電價(jià)定多少合適？如果按照度電補(bǔ)貼，誰來挨家挨戶結(jié)算電費(fèi)？所以，當(dāng)時(shí)實(shí)行度電補(bǔ)貼的條件并不具備”。作為產(chǎn)業(yè)扶持政策，如果沒有前端補(bǔ)貼，很多業(yè)主就沒有這么多資金進(jìn)入，金太陽示范工程也不會(huì)有現(xiàn)在的規(guī)模。
對(duì)此，上述光伏行業(yè)組織負(fù)責(zé)人也表示認(rèn)同，“前端補(bǔ)貼促進(jìn)了當(dāng)時(shí)光伏電站的發(fā)展，否則這幾年國內(nèi)分布式發(fā)電就停滯了”。
接受本刊采訪的企業(yè)對(duì)這一政策也給予了高度肯定，認(rèn)為金太陽示范工程為近年來舉步維艱的中國光伏企業(yè)緩解了資金和產(chǎn)品銷售的壓力，引導(dǎo)企業(yè)將目光從國外市場(chǎng)轉(zhuǎn)入了國內(nèi)。
“從目前的情況來說，中國的光伏企業(yè)都是缺錢的，日子過得緊巴巴。”一名光伏電站項(xiàng)目負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“你讓我先拿幾千萬元建設(shè)一個(gè)電站，十五六年收回成本，那我前期的資金壓力就太大了。但是前端補(bǔ)貼政策會(huì)讓補(bǔ)助資金在建設(shè)期就進(jìn)來，緩解企業(yè)的資金壓力，也刺激了我們投資建設(shè)的熱情。”
從2009年到2011年，從最初對(duì)初始投資進(jìn)行補(bǔ)貼，到后來對(duì)主要設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)貼，再到按照裝機(jī)容量進(jìn)行補(bǔ)貼，并逐年調(diào)整補(bǔ)貼額度；從最高一次性撥付總投資額70%的補(bǔ)貼，到分批次撥付補(bǔ)貼；從最初只有前端補(bǔ)貼模式，到如今可選擇后端“統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)”的補(bǔ)貼模式，金太陽示范工程的相關(guān)政策一直在不斷調(diào)整、完善。
“前端補(bǔ)貼操作簡(jiǎn)單，但難以做到公平，也會(huì)產(chǎn)生事后監(jiān)管難等問題，導(dǎo)致資金不能發(fā)揮好作用。”上述光伏行業(yè)組織負(fù)責(zé)人說，“但不管怎樣，它先行一步，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境還不具備的條件下帶動(dòng)了分布式電站的發(fā)展。”
清算對(duì)企業(yè)影響大不大？
此次清算，還引起了公眾對(duì)金太陽示范工程甚至光伏產(chǎn)業(yè)的擔(dān)憂。有論者認(rèn)為，此次清算將導(dǎo)致“金太陽”隕落，并引發(fā)中國光伏產(chǎn)業(yè)的新一輪震蕩。
但有業(yè)內(nèi)人士向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，中國光伏產(chǎn)業(yè)并不會(huì)因?yàn)橐淮吻逅愣?ldquo;地震”，也不能因此就認(rèn)定“金太陽”沒有達(dá)到效果。
“清算回收多少億資金，以及對(duì)光伏行業(yè)的震動(dòng)，都是媒體沒有經(jīng)過調(diào)查所做的推測(cè)。”鑒衡中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“通知上還有一句話，示范資格取消的項(xiàng)目，還可以享受國家度電補(bǔ)貼，也就是說沒有完工的，項(xiàng)目完工后還會(huì)給你補(bǔ)貼。”對(duì)于各種不同情況的項(xiàng)目，財(cái)政部還是有多種考慮的，“對(duì)于該支付補(bǔ)貼沒支付的，要進(jìn)行支付”。
記者查詢2009年—2011年財(cái)政部公布的金太陽示范工程目錄統(tǒng)計(jì)得出，投資業(yè)主大體分為四類：一、光伏產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)，通過金太陽示范工程帶動(dòng)光伏產(chǎn)品銷售，如英利、阿特斯；二、電力企業(yè)，切入光伏發(fā)電的新能源市場(chǎng)，如南方電網(wǎng)、中廣核；三、有屋頂資源的業(yè)主，利用現(xiàn)有資源進(jìn)行投資開發(fā)，如八達(dá)嶺經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、天津生態(tài)城；四、用電大戶，通過光伏電站為自身企業(yè)供電，如中興通訊、美的集團(tuán)。
一家業(yè)主一般投資1~2個(gè)項(xiàng)目，裝機(jī)規(guī)模少則不足1兆瓦，多則十幾兆瓦。而投資較多的業(yè)主是國內(nèi)大型光伏組件企業(yè)。以四大光伏企業(yè)——英利、尚德、阿特斯、天合光能為例，2009-2011年，尚德投資了4個(gè)項(xiàng)目，其中2009年的2個(gè)項(xiàng)目已被取消，取消后的總裝機(jī)規(guī)模為2.7兆瓦；阿特斯投資了6個(gè)項(xiàng)目，其中2009年的3個(gè)項(xiàng)目已被取消，取消后的總裝機(jī)規(guī)模為5.3兆瓦；天合光能投資了1個(gè)項(xiàng)目，裝機(jī)規(guī)模為2兆瓦；英利投資了6個(gè)項(xiàng)目，總裝機(jī)規(guī)模為43.7兆瓦。
如果按照目前每瓦10元的建設(shè)成本計(jì)算，英利的總投資額在4億元左右，就算所有項(xiàng)目補(bǔ)貼都拿到了，也只有2億元。記者從英利了解到，目前英利廠區(qū)的項(xiàng)目已經(jīng)并網(wǎng)發(fā)電，其他項(xiàng)目都已完工，并在爭(zhēng)取時(shí)間沖刺最后的并網(wǎng)階段。
根據(jù)英利財(cái)報(bào)，2012年，英利全年收入為113.9億元人民幣，凈虧損30.6億元。業(yè)內(nèi)人士表示，被回收上億元的資金對(duì)英利雖說是雪上加霜，但也不會(huì)一根稻草就壓死一頭大駱駝。
此外，多家金太陽示范工程項(xiàng)目的業(yè)主公司負(fù)責(zé)人向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，此次清算對(duì)企業(yè)影響并不大。
上述光伏行業(yè)組織負(fù)責(zé)人表示，未來，度電補(bǔ)貼是一種趨勢(shì)，甚至有可能直接執(zhí)行上網(wǎng)電價(jià)(定價(jià)更科學(xué)合理)。
今年3月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善光伏發(fā)電價(jià)格政策通知》的意見稿，其中提及分布式發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼為0.35元/瓦。意見稿提出，根據(jù)各地太陽能資源狀況和工程建設(shè)條件，將全國分為四類資源區(qū)，分別制定相應(yīng)的標(biāo)桿電價(jià)。
但是，大多數(shù)企業(yè)卻對(duì)后端補(bǔ)貼模式表示反對(duì)，稱當(dāng)前光伏企業(yè)手頭資金緊張，盈利能力較差，后端補(bǔ)貼意味著將一次性支付的錢分批支付，補(bǔ)貼力度大大降低。
“你試想一下，現(xiàn)在的補(bǔ)貼是按照每瓦5元錢的標(biāo)準(zhǔn)一次性給你，如果新辦法執(zhí)行后，每度電補(bǔ)貼0.35元，按照光伏電站每年每瓦發(fā)電1.2度計(jì)算，需要12年才能拿到所有補(bǔ)貼。”一位光伏企業(yè)的負(fù)責(zé)人激動(dòng)地說，金太陽示范工程的本意就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的一個(gè)短期刺激舉措，而度電補(bǔ)貼是一個(gè)長期的政策，在兩者轉(zhuǎn)換間，企業(yè)需要一個(gè)平穩(wěn)的過渡。
