中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：政府補(bǔ)貼政策需要貫徹效率原則，政策實(shí)施要依靠競(jìng)爭(zhēng)和比較機(jī)制，并應(yīng)體現(xiàn)階段性變化
文/國家能源局新能源和可再生能源司司長 王駿
新能源有著不少與傳統(tǒng)能源不同的特性。除大家熟知的可再生永續(xù)利用和無與比擬的清潔，還有一些突出或鮮明的特點(diǎn)：
其一，能量密度低。例如，太陽輻照總能量巨大，但地球單位面積獲取的光照能量相對(duì)較小。風(fēng)能亦是如此，潮汐能、波浪能、生物質(zhì)能都有類似特點(diǎn)。而傳統(tǒng)能源，像煤炭、石油、天然氣等一次能源，水電、火電、核電等二次能源，能量密度都很高。如果將傳統(tǒng)能源看作聚集起來的“能量塊”，新能源就是鋪在大地上的“能量膜”。對(duì)于這樣兩類密度形態(tài)相差較大的能源，開發(fā)利用技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件是不同的。
其二，供能過程具有隨機(jī)性和間歇性。而且隨機(jī)出現(xiàn)的間歇性電力對(duì)受端系統(tǒng)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定有較大程度的影響。因此，在能源產(chǎn)業(yè)當(dāng)前可接受的經(jīng)濟(jì)性條件下，新能源尚難以單獨(dú)承擔(dān)起連續(xù)供能和跟隨用戶需求、靈活調(diào)節(jié)供能量的任務(wù)。這對(duì)傳統(tǒng)能源卻不成問題。世界上有不少電力系統(tǒng)全部由火電廠供電運(yùn)行，而挪威的電力系統(tǒng)幾乎是一個(gè)純水電系統(tǒng)。
其三，不能大規(guī)模儲(chǔ)存。盡管作為二次能源的電力按現(xiàn)有技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)性水平不能大規(guī)模儲(chǔ)存，但與新能源相比，水能、煤炭、石油、天然氣、核電站燃料這些可用于轉(zhuǎn)化電力的一次能源，能夠較為經(jīng)濟(jì)地“堆存”一段時(shí)間，也相當(dāng)于將電力儲(chǔ)存一段時(shí)間，在供應(yīng)時(shí)跟隨用戶需求變化。
其四，經(jīng)濟(jì)性尚不具備競(jìng)爭(zhēng)力。盡管如此，世界上許多國家仍然打破常規(guī)，支持經(jīng)濟(jì)性較低的新能源產(chǎn)業(yè)，寧愿拿出政府補(bǔ)貼，暫時(shí)犧牲一部分國民經(jīng)濟(jì)整體效率，鼓勵(lì)開發(fā)利用新能源。應(yīng)當(dāng)說這與當(dāng)今人類社會(huì)遇到傳統(tǒng)化石能源可持續(xù)利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等問題和矛盾的壓力有關(guān)，同時(shí)也是基于對(duì)新能源的經(jīng)濟(jì)性可以在不遠(yuǎn)的將來，接近或者達(dá)到傳統(tǒng)能源經(jīng)濟(jì)性水平的樂觀預(yù)期。反過來看，如果新能源在提高經(jīng)濟(jì)性方面沒有持續(xù)和明顯進(jìn)步，就不可能發(fā)展起來。
開發(fā)利用新能源思路探討
?。ㄒ唬┯捎谛履茉淳哂心芰棵芏鹊汀в须S機(jī)性和間歇性、尚不能商業(yè)化儲(chǔ)存的特性，根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)約束條件，宜采用分散式、分布式開發(fā)方式，將其就地、就近利用。
許多發(fā)達(dá)國家開發(fā)利用新能源并網(wǎng)比我國早，在發(fā)展思路、模式和方法上積累了豐厚經(jīng)驗(yàn)。歸納起來，他們實(shí)際上遵循了一個(gè)哲學(xué)道理：將分散的資源分散利用。歐洲風(fēng)電和太陽能發(fā)電采用了分散開發(fā)、就地供電模式。例如大家熟悉的北歐諸國，風(fēng)電機(jī)組星羅棋布、三三兩兩，還有許多是單臺(tái)接入20-10千伏以及電壓等級(jí)更低的電網(wǎng)，大都直接接到供電系統(tǒng)。德國光伏發(fā)電容量為1732萬千瓦，2011年底將達(dá)2300萬千瓦，超過我國三峽水電站裝機(jī)規(guī)模，基本都分散地建在用電戶屋頂，分布式接入系統(tǒng)。用電戶可以投資風(fēng)電光電，自建自發(fā)自用，調(diào)度機(jī)構(gòu)優(yōu)先調(diào)度，系統(tǒng)整體平衡調(diào)節(jié)，富余電量可向電力市場(chǎng)出售，供電不足則由大系統(tǒng)補(bǔ)給。如此開發(fā)模式，優(yōu)點(diǎn)顯而易見：一是電力就地消納，基本不棄風(fēng)不棄光，電量得到充分利用；二是不用遠(yuǎn)距離送電，故不用配套新建大量高壓、超高壓輸變電設(shè)施，節(jié)省大量投資并減少大量輸電損耗；三是電源分散，故接入系統(tǒng)電壓等級(jí)很低，好比在“毛細(xì)血管系統(tǒng)”里運(yùn)行，出力不穩(wěn)定的新能源電力對(duì)涉及主系統(tǒng)安全和電能質(zhì)量的電壓和頻率等重要參數(shù)指標(biāo)影響甚微。
?。ǘ┈F(xiàn)階段新能源發(fā)展離不開政府補(bǔ)貼，但政府補(bǔ)貼政策需要貫徹效率原則，政策實(shí)施要依靠競(jìng)爭(zhēng)和比較機(jī)制，并應(yīng)體現(xiàn)階段性變化，不斷降低補(bǔ)貼幅度，盡可能減輕因發(fā)展新能源給國民經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)擔(dān)。中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚排在世界百位之后，用不起高價(jià)能源。
政府補(bǔ)貼資金全部取自于民，是國民經(jīng)濟(jì)為使用新能源付出的額外成本。那種認(rèn)為只要是“新能源”，天經(jīng)地義要由國家補(bǔ)貼的觀點(diǎn)是片面的。所以，補(bǔ)貼政策一是要體現(xiàn)階段性，僅在新能源技術(shù)、產(chǎn)業(yè)尚不能與傳統(tǒng)能源競(jìng)爭(zhēng)的特定階段實(shí)行。今天補(bǔ)貼是為了明天減少補(bǔ)貼和后天不再補(bǔ)貼。如同培養(yǎng)未成年人走入社會(huì)。二是要考慮成長性，對(duì)商業(yè)化新能源項(xiàng)目補(bǔ)貼的對(duì)象應(yīng)是已經(jīng)具有成長性的技術(shù)且能夠通過自身技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)化規(guī)模擴(kuò)大，不斷降低成本的企業(yè)；而更為低廉的成本又成為進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模的條件，由此形成以政府階段性適度補(bǔ)貼為始基的良性循環(huán)，目的是使新能源能盡快在經(jīng)濟(jì)上提高競(jìng)爭(zhēng)力。至于新能源領(lǐng)域處于萌芽階段的各類新技術(shù)，則應(yīng)由科技管理系統(tǒng)制訂扶持政策。新能源技術(shù)研發(fā)是我國最薄弱的環(huán)節(jié)，亟需科技口努力突破，而不應(yīng)當(dāng)用國家的科技資金大規(guī)模補(bǔ)貼以獲利為目的的商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目。三是要緊扣實(shí)際業(yè)績。發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電，要的是電量！實(shí)踐證明，度電補(bǔ)貼模式可靠性相對(duì)較高，政府補(bǔ)貼看的是實(shí)際發(fā)電業(yè)績，“先發(fā)電后結(jié)算”。而那種先行撥付一定比例項(xiàng)目建設(shè)資金的直接補(bǔ)貼模式，發(fā)電效果不易掌控，管理難度較大。多年來新能源領(lǐng)域存在五花八門的“騙補(bǔ)”現(xiàn)象，不乏名人、學(xué)者參與其中，應(yīng)時(shí)刻警惕。四是要建立競(jìng)爭(zhēng)和比較機(jī)制。毫無疑問，政府補(bǔ)貼屬于行政范疇，官員主導(dǎo)責(zé)無旁貸。然而，國內(nèi)外實(shí)踐都證明，政府新能源補(bǔ)貼政策的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)也能夠通過競(jìng)爭(zhēng)和比較機(jī)制實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)比選，以選擇開發(fā)商。在效益相同的條件下，哪家企業(yè)要求的補(bǔ)貼資金較少，就授予哪家投資開發(fā)。近年來，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制明顯有效地促進(jìn)了新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低。風(fēng)電的度電價(jià)外補(bǔ)貼額度已從幾年前的0.4-0.5元，下降到目前的0.2元左右，使有限的補(bǔ)貼資金發(fā)揮出更大作用。
?。ㄈ╇娋W(wǎng)企業(yè)應(yīng)得收入需予以保障。分散、分布式就近接入交流電力系統(tǒng)的新能源發(fā)電裝置，其主要特點(diǎn)是規(guī)模小、接入電壓等級(jí)低、電力直接在配電網(wǎng)中消納，能源利用效率高，有效替代用戶使用來自大電網(wǎng)的化石能源發(fā)電量。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在政府政策支持下，形成千家萬戶開發(fā)利用新能源的局面。企業(yè)、機(jī)關(guān)、商場(chǎng)等公共場(chǎng)所、住宅建筑物、個(gè)人用戶，都可以根據(jù)各自條件，投資自建太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能發(fā)電，包括燃?xì)鉄犭娎涠嗦?lián)產(chǎn)等各類發(fā)電裝置，“自發(fā)自用為主、多余電力上網(wǎng)、電網(wǎng)平衡調(diào)節(jié)”，工業(yè)和商業(yè)企業(yè)用電實(shí)際支付的電價(jià)水平越高，“自發(fā)自用”的經(jīng)濟(jì)性就越好，對(duì)政府補(bǔ)貼依賴就越少。各類企業(yè)都可以積極介入，既可作為分布式電源投資方，又可以專業(yè)服務(wù)公司身份作為微電網(wǎng)小區(qū)或用戶個(gè)體投資新能源發(fā)電或成為供電經(jīng)營承包方。為此，電力法和可再生能源法的相關(guān)規(guī)定需要根據(jù)國際上和我國新能源發(fā)展新形勢(shì)盡快修訂。
然而，目前我國電網(wǎng)企業(yè)的收入仍然是全部來自發(fā)電環(huán)節(jié)與終端銷售環(huán)節(jié)之間“價(jià)差”。新能源“自發(fā)自用”一度電，則直接導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)減少一度電的價(jià)差收入。因此，在電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)得收入總量及其保障機(jī)制尚未落實(shí)的情況下，電網(wǎng)企業(yè)不愿接受千家萬戶自建的分布式新能源發(fā)電量，不同意實(shí)行這種全世界都已經(jīng)普及的“自發(fā)自用”模式，也在情理之中。那么問題癥結(jié)在哪里？
經(jīng)營輸電網(wǎng)的企業(yè)屬于自然壟斷企業(yè)，其任務(wù)是為所有發(fā)電商和用電戶提供公共服務(wù)，不以多盈利為經(jīng)營目標(biāo)。因此，政府對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的管理和定價(jià)方式應(yīng)與其他從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的發(fā)電企業(yè)有原則區(qū)別，這是“廠網(wǎng)分開”基本原理所在。具體講，政府對(duì)經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)定價(jià)，要執(zhí)行“成本加成”模式，還要在各電網(wǎng)企業(yè)之間引入經(jīng)營效率橫向比較，根據(jù)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的資產(chǎn)量、輸電量、運(yùn)營成本和提供公共服務(wù)以及普遍服務(wù)的需要，單獨(dú)核定其準(zhǔn)許收入總量，然后攤?cè)肽甓容旊娏?，通過向用電戶收取度電過網(wǎng)費(fèi)形式來實(shí)現(xiàn)。在此機(jī)制下，電網(wǎng)企業(yè)“只負(fù)責(zé)傳輸電力，不參與買賣電力”，其應(yīng)得收入與發(fā)電企業(yè)和電力用戶的交易和收支隔離開來，這樣一來電網(wǎng)企業(yè)年收入總量也可以得到保障。只有在這種條件下，用電戶與發(fā)電企業(yè)之間才有可能建立起電力市場(chǎng)，才有可能形成千家萬戶建設(shè)、使用新能源，大規(guī)模、高效替代化石能源的局面。這個(gè)體制設(shè)計(jì)正是中央和國務(wù)院10年前下發(fā)的電力行業(yè)市場(chǎng)化改革方案核心內(nèi)容，在國務(wù)院2003年批準(zhǔn)的電價(jià)改革方案中都有表達(dá)。但令人遺憾的是，我國隨后的電價(jià)市場(chǎng)化改革停滯。
當(dāng)前越來越多的屋頂光伏項(xiàng)目陷入困境，本可用380伏電壓直接使用的分布式光電裝置，卻因“供電專營”的規(guī)定，被要求原地升壓至10千伏以上入網(wǎng)計(jì)價(jià)，再降回380伏按銷售價(jià)格結(jié)算，無端增加了大量輸變電投資。這就如同一個(gè)人去鄰居家串門兒，卻必須先開車上大街，繳納過路費(fèi)后再繞回來，顯然是不合理的。
前些年在建立“市場(chǎng)配置資源，供需形成價(jià)格”的現(xiàn)代電力市場(chǎng)體制方面，我們已經(jīng)落后于世界“一大步”。而面對(duì)當(dāng)今全球范圍分布式新能源和與之相互依存的智能微電網(wǎng)蓬勃發(fā)展的時(shí)代潮流，我們的電價(jià)機(jī)制又歷史性地落后了“第二大步”。（未完待續(xù)）
