中國儲能網(wǎng)訊：十八屆三中全會提出推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的概念，在社會管理逐漸由泛化向分化轉(zhuǎn)變的大背景下，能源領(lǐng)域國企改革將對推動能源革命起到巨大作用。能源央企在沿著放開競爭性領(lǐng)域推進(jìn)市場化改革這一思路前行同時，應(yīng)如何履行社會責(zé)任及保障國家能源安全，引起思考與探索。近日本報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉，聽他談?wù)剬δ茉锤锩睦斫狻?
“化石能源體系向可再生能源體系轉(zhuǎn)變”
筆者：您怎樣理解能源革命?
宣曉偉：我所理解的能源革命包括三個層面，既包括物質(zhì)層面，如具體的能源生產(chǎn)、消費和技術(shù)的進(jìn)步，也包括制度層面，能源體制機(jī)制方面的改革，還包括觀念層面的變遷，很大程度上正是觀念決定著人們采取怎樣的行為、推進(jìn)何種制度變革。所以，要完整理解能源革命，不僅要關(guān)注物質(zhì)層面和制度層面的變革，更要探討觀念層面的變化，要關(guān)心應(yīng)該采用怎樣的理念來指導(dǎo)能源革命下的具體實踐。
從觀念層面看，過去30多年來指導(dǎo)我們能源領(lǐng)域改革實踐的是“從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的理念。而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，推動改革的根本邏輯是根據(jù)產(chǎn)品的公共屬性來劃分不同企業(yè)所從事的領(lǐng)域。
如果是非公共產(chǎn)品，就應(yīng)該由充分的市場競爭決定供求和價格，國企不應(yīng)參與;如果是公共產(chǎn)品，私人企業(yè)不愿參與，應(yīng)該由國企負(fù)責(zé)生產(chǎn)和提供。目前這個理論在指導(dǎo)能源領(lǐng)域深化改革上遇到很大困難，因為能源生產(chǎn)供給牽涉的所謂國家能源安全、保障民生、國有資產(chǎn)等一系列議題，它被認(rèn)為既有公共產(chǎn)品屬性，又有非公共產(chǎn)品的屬性。所以，純粹依靠市場經(jīng)濟(jì)的理論并不足以推動能源領(lǐng)域的改革，這也是過去這些年來能源領(lǐng)域改革沒有得到根本轉(zhuǎn)變的原因。同樣，僅僅利用“從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的理念做指導(dǎo)，也不足以產(chǎn)生我們所希望的能源革命。
筆者：您的觀點是?
宣曉偉：十八屆三中全會提出了推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的概念。就是說不同的社會，治理方式是不一樣的，政府、企業(yè)與市場的關(guān)系也不一樣，這里的變化實際也可稱為一場“革命”。我們需要用“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的理念指導(dǎo)下一步能源領(lǐng)域改革，以期產(chǎn)生能源革命。
具體而言，過去社會治理是一種功能泛化模式，即一個人、一個企業(yè)或者一個團(tuán)體，它可能有很多身份混在一起。例如在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)下，政府與企業(yè)不分，政府決定著企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，像一個大企業(yè);同時企業(yè)又承擔(dān)著各種公共服務(wù)，像個小政府。能源領(lǐng)域狀況亦是如此。而現(xiàn)代社會的治理是一種功能分化的模式，政府是政府，企業(yè)是企業(yè);與此同時整個社會逐步分化成彼此界限清晰、互相間隔的各個領(lǐng)域，人們不可以憑借政治權(quán)力在不同領(lǐng)域串來串去了，如一個人不能在當(dāng)官的同時又在做生意，如果出現(xiàn)這種情況就是產(chǎn)生了所謂的腐敗。對于一個機(jī)構(gòu)、一個組織亦如此，各有各的功能和使命。
筆者：您提到物質(zhì)層面、體制層面和觀念層面的革命，您怎樣看這三者關(guān)系?
宣曉偉：實際上三個都是同時在變化，互相影響的。有時物質(zhì)層面的因素最重要，例如一項革命性的能源技術(shù)創(chuàng)新會帶來天翻地覆的變化;有時制度層面的因素是決定性的，因為用什么樣的技術(shù)手段就會需要有什么樣的制度安排作支撐;有時理念的變化才最根本，沒有理念的合理指導(dǎo)，人們根本難以找出制度變革的方向。
目前，我們是以化石能源為主的能源體系，未來將轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕履茉?、可再生能源為主的體系，它們背后的支撐條件、技術(shù)、觀念都是不一樣的。一個模式出來以后，就會沖擊原有的制度安排和利益格局，比如我們現(xiàn)在會出現(xiàn)棄風(fēng)、棄光的問題，一個重要原因是現(xiàn)有電力系統(tǒng)的制度設(shè)計很少考慮這種能源形式，當(dāng)它出現(xiàn)時，不適應(yīng)就是自然而然的。
“能源改革須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”
筆者：隨著我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，這種“新常態(tài)”似乎給能源改革提供了一個比較好的契機(jī)。
宣曉偉：過去經(jīng)濟(jì)一直高速發(fā)展，能源領(lǐng)域首要是解決供應(yīng)不足的問題，應(yīng)當(dāng)說這塊我們做得還是不錯的。但在這種追求供應(yīng)數(shù)量的時代，我們對于很多優(yōu)化問題比如結(jié)構(gòu)問題、環(huán)境成本方面就考慮的相對少一些。
事實上原來的那套體制是適合解決經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展那個根本矛盾的，現(xiàn)在我們要解決新常態(tài)下的矛盾，也需要體制上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這也是能源革命一個大的背景。
筆者：能源體制革命的要義是還原能源的商品屬性，您怎樣看待能源市場的建設(shè)?
宣曉偉：我們說能源價格改革的時候，很多人就會站出來反對，認(rèn)為價格改革就意味著漲價。事實上合理的能源價格很大程度上是與市場結(jié)構(gòu)和政府監(jiān)管有關(guān)，有了充分競爭的市場結(jié)構(gòu)和有效的政府監(jiān)管，才會有合理的能源價格。在發(fā)達(dá)國家能源市場的一些領(lǐng)域，也有寡頭壟斷的狀況，這里一方面需要保證市場是開放的，也就是這種壟斷狀況是市場競爭形成而非行政干預(yù)形成的;另一方面政府要加強(qiáng)對壟斷企業(yè)的監(jiān)管。
說到根上還是需要政府與企業(yè)有一個合理的關(guān)系，按照功能分化的現(xiàn)代社會治理的理念，企業(yè)是企業(yè)、政府是政府，然后政府再通過各種手段來調(diào)節(jié)市場。
“治霾需中央政府發(fā)揮核心作用”
筆者：對于國有企業(yè)或能源企業(yè)來講，如何協(xié)調(diào)好促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值與履行社會責(zé)任之間的關(guān)系?
宣曉偉：隨著社會功能的逐漸分化，這種功能應(yīng)該分開，也就是有的企業(yè)專門是以贏利為目的的，有的企業(yè)則主要是履行社會責(zé)任。
從能源領(lǐng)域來看也是一樣，要根據(jù)功能分化的現(xiàn)代治理理念推動相關(guān)的改革，首先要區(qū)分不同能源企業(yè)的功能，一個企業(yè)不能既具有經(jīng)濟(jì)職能、又承擔(dān)社會職能;其次要完善相應(yīng)的監(jiān)管，不能把能源企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能混淆在一起，而是要實施分類監(jiān)管;再次要實現(xiàn)企業(yè)管理人員的市場化，政府對企業(yè)的控制和管理應(yīng)該通過控股和董事會的方式來進(jìn)行。
筆者：從國家的角度來看，我們應(yīng)該如何保障能源安全?
宣曉偉：保障能源安全的責(zé)任根本上是在政府，一個企業(yè)的任務(wù)還是要贏利。不能認(rèn)為將一個企業(yè)冠以國有的稱號，它一定會承擔(dān)起政府的公共責(zé)任，肩負(fù)起保障能源安全的責(zé)任。當(dāng)然，政府可以通過一系列的制度安排，設(shè)立專門擔(dān)負(fù)國家職能的企業(yè)，但也不意味著這種企業(yè)的經(jīng)營人員必須要由國家任命，具有行政級別。國外也有能源安全，也有國有企業(yè)，但企業(yè)的經(jīng)營人員不會是政府官員。比如法國電力公司有董事會，政府派人參加董事會，重大決策受到控股方也就是國家的影響。企業(yè)的主要職責(zé)是經(jīng)營并落實董事會的決策，企業(yè)如何承擔(dān)社會責(zé)任也通過董事會來安排制定。
筆者：最近我們也在推進(jìn)央企負(fù)責(zé)人的薪酬改革。
宣曉偉：這就是要從功能泛化的治理變成功能分化的治理，使得行政人員是行政人員、企業(yè)家是企業(yè)家。某種意義上，當(dāng)薪酬改革完成時，才有可能進(jìn)行分流。如果一個人既是部級干部，又拿著市場化的年薪，本身就說明了它的不合理性。只有招聘來的職業(yè)經(jīng)理人才可以拿高薪酬，同時又不承擔(dān)行政職能。
筆者：您認(rèn)為未來法治在推動能源革命方面應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用?
宣曉偉：法治對應(yīng)的就是功能分化的治理模式，它意味著在上述界限清晰的不同領(lǐng)域之間，主要通過規(guī)范化的法律手段來調(diào)節(jié)各個主體的關(guān)系。而在傳統(tǒng)的治理模式下，主要通過一種行政手段來調(diào)節(jié)不同主體間的關(guān)系。在以行政為主的行政治理模式下，缺乏法律的調(diào)節(jié)余地。因為法律調(diào)節(jié)的前提是不同群體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系要明確。你擁有什么權(quán)利，具有什么責(zé)任，都有較為明確的法律規(guī)范。不同主體之間打交道，遵循一種統(tǒng)一的、規(guī)范化的方式來進(jìn)行，而不是通過一種私下協(xié)商的、因人而異的不確定性方式。
筆者：似乎能源革命的當(dāng)務(wù)之急是要解決日益加劇的環(huán)境問題特別是霧霾問題，以《大氣污染防治行動計劃》為例，短期內(nèi)這也是一個很重要的目標(biāo)。
宣曉偉：可以看到，現(xiàn)在能源的核心矛盾轉(zhuǎn)移了，不是原來擔(dān)心不夠用的問題了，而是變成沒有好環(huán)境好空氣了。未來我們不可能用奧運會那種階段性關(guān)停企業(yè)的手段去做，治標(biāo)不治本。因此表面上看是減少污染，但根本上要涉及制度的調(diào)整，像西方國家在治理污染的時候也遇到過地方政府負(fù)責(zé)還是中央政府負(fù)責(zé)的問題，環(huán)境污染的區(qū)域是不以行政區(qū)域為界的，因此中央政府是要發(fā)揮核心作用的，這也是一個理念的變化。
原標(biāo)題:央企改革將帶動能源革命
