一、引言
2012年國家能源局發(fā)布的《太陽能發(fā)電“十二五”規(guī)劃》提出：到2015年底，我國太陽能熱發(fā)電完成總裝機容量100萬千瓦。然而現在看來要達到這個目標的可能性微乎其微。2011年，大唐新能源以每千瓦時0.9399元的電價中標國內首個光熱發(fā)電特許權招標項目，中標電價的過低導致項目收益無法保障，致使項目開工一拖再拖。國家對光熱發(fā)電相關政策遲遲未能出臺，更是導致國內光熱發(fā)電進展緩慢的直接原因。2014年以來，國家能源局、電力規(guī)劃設計總院等先后就光熱發(fā)電示范項目建設的相關問題于2月18日組織召開了“光熱發(fā)電示范項目電價政策座談會”、4月29日組織召開了“光熱發(fā)電示范項目技術要求及申請報告大綱征求意見討論會”。種種跡象表明，下半年也可能出臺相關太陽能熱發(fā)電鼓勵政策，并確定若干個太陽能熱發(fā)電示范項目，光熱發(fā)電商業(yè)化大發(fā)展序幕即將拉開。本文著重對光熱發(fā)電發(fā)展較好的美國、西班牙等國的相關政策進行介紹分析。
二、總體發(fā)展現狀
目前，常規(guī)可再生能源水電、光伏發(fā)電、風力發(fā)電等發(fā)電技術都存在季節(jié)性、間歇性、穩(wěn)定性的問題。光熱發(fā)電與儲熱系統(tǒng)或火力發(fā)電結合，可實現連續(xù)穩(wěn)定發(fā)電，具有可調節(jié)性，易于并網，并且全生命周期內環(huán)境影響較小。光熱無需無功補償、電能質量高。故近十年來光熱發(fā)電發(fā)展步伐迅速，尤其以太陽能資源豐富的美國、西班牙兩國，無論在技術上還是商業(yè)化進程，都在全球位列前茅?？稍偕茉凑呔W絡發(fā)布了全球可再生能源2014年現狀報告，對光熱發(fā)電發(fā)展現狀進行了研究與分析。報告顯示截止2013年底，全球光熱發(fā)電實現已投產裝機容量與2012年相比新增近90萬千瓦，增幅達36%，光熱發(fā)電已投產裝機總容量超過340萬千瓦。十年間光熱發(fā)電的投產裝機容量增長了近10倍。從2008年底到2013年底的5年間，全球光熱發(fā)電裝機容量年均增速保持在50%左右。
三、典型國家光熱發(fā)電電價政策分析
光熱發(fā)電政策主要包括上網電價、可再生能源配額制、凈計量電價、財政稅收支持政策以及綠色電力價格等，其中上網電價與配額制應用最為普遍。上網電價機制(FIT)，即政府強制要求電網企業(yè)在一定期限內按照一定電價收購電網覆蓋范圍內可再生能源發(fā)電量。上網電價形式通常包括固定電價和浮動電價。西班牙是第一個采用FIT補貼機制促進光熱發(fā)電產業(yè)發(fā)展的國家。PPA即購電協議，該協議定義了電力公司（一般為公共事業(yè)單位）以何種價格和規(guī)則收購可再生能源發(fā)電量。作為全球光熱電站裝機總容量第二的美國，大部分光熱電站采取與電網公司簽訂長期購電協議（PPA）。美國建設最早規(guī)模最大的槽式光熱電站SEGS電站就是與當地電網公司簽訂為期30年的長期購電協議，上網電價13～14美分/千瓦時。而全球裝機容量最大的電站——39.2萬千瓦的美國Ivanpah光熱電站與太平洋燃氣和電力公司(PG&E)以及南加州愛迪生電力公司（SCE）簽訂了為期25年的PPA購電協議，1號12.6萬千瓦電站和3號13.3萬千瓦電站所發(fā)電能由PG&E收購，2號13.3萬千瓦電站所發(fā)電能由SCE收購。
（一）西班牙
據西班牙電網運營商REE發(fā)布的數據顯示：
2013年度光熱發(fā)電滿足全國電力總需求的1.8%。2014年前4個月，西班牙光熱發(fā)電滿足了該國1.6%的電力需求，5月份，西班牙光熱發(fā)電更是滿足了該國電力需求的3.7%。西班牙2013年光熱發(fā)電新增裝機35.0萬千瓦，增速18%，至2013年底已投產總裝機容量達到230萬千瓦，高居全球第一。西班牙更是投建全球首個實現連續(xù)24小時持續(xù)發(fā)電的Gemasolar光熱電站，配置高達15小時儲熱系統(tǒng)。這是光伏發(fā)電無法比擬的。
1.電價政策
西班牙在光熱發(fā)電政策方面主要通過FIT補貼機制，主要分兩種電價方式，可二選一：
（1）固定電價：前25年內0.27歐元/千瓦時，25年后0.22歐元/千瓦時（皇家法案661/2007號）。
（2）可調電價：普通電價+額外補貼（最高不超過0.3673歐元/千瓦時，最低不低于0.2712歐元/千瓦時（皇家法案661/2007號）。
（3）皇家法案661/2009號又對上述政策進行了修訂，固定電價：前25年內0.28歐元/千瓦時，25年后0.23歐元/千瓦時；可調電價：普通電價+額外補貼（最高不超過0.36歐元/千瓦時，最低不低于0.26歐元/千瓦時）。
（4）2012年取消對新建光熱電站的電價補貼，對原有電站的輔助燃氣發(fā)電部分也取消了電價補貼，同時要求征7%能源稅。
2.政策解析
西班牙是第一個采用FIT補貼機制促進光熱發(fā)電產業(yè)發(fā)展的國家，2002年規(guī)定的光熱發(fā)電上網電價補貼為0.12歐元/千瓦時，2007年其又將該額度上調至約0.27歐元/千瓦時。得益于該FIT補貼政策的實施，光熱發(fā)電項目開發(fā)在西班牙成為可顯著盈利的可再生能源項目，電站的融資和部署得以快速實現，短期內西班牙光熱發(fā)電裝機容量獲得跳躍式大幅度增長，總裝機容量長期占據全球第一。然而近幾年西班牙的發(fā)展已明顯心有余而力不足，一些早前宣布將要建設的光熱電站被迫中止。這其中就包括了裝機容量5萬千瓦的Andasol4光熱電站，Bogaris的兩個5萬千瓦電站，還有4個大約20萬千瓦的光熱電站項目。原因在于因FIT補貼政策造成的國家財政支付危機，迫使西班牙政府2012年取消了對新建光熱電站的電價補貼，對原有電站的輔助燃氣發(fā)電部分也取消了電價補貼，同時加征7%能源稅。
較高的固定FIT補貼機制的缺陷在于難以促進光熱發(fā)電技術的長期發(fā)展和成本的持續(xù)下跌，因為如果現有技術水平已經可以保障項目顯著收益率的情況下，開發(fā)商對推動技術革新就不積極。所以西班牙FIT補貼機制未能很好地引導產業(yè)向更低電價成本的方向發(fā)展，2012年底西班牙政府迫于財政危機終止了FIT政策機制。最近西班牙政府宣布或將采取新的補貼機制，并將對此前FIT政策的實施進行追溯性替代，具體是設定光熱發(fā)電項目回報率大約在7.4%，比政府原先提議的7.5%略低一些。但該政策尚未最終確定。
（二）美國
美國是最早建設太陽能熱發(fā)電站的國家，早在20世紀80年代初，Luz公司就開發(fā)了槽式太陽能熱發(fā)電系統(tǒng)的關鍵部件，并進行了測試。隨后在1983年到1991年的8年間，Luz公司在美國加利福尼亞州Mojave沙漠相繼建成了9座槽式太陽能熱發(fā)電電站SEGSI～SEGSIX，總裝機容量達35.38萬千瓦，并入加州愛迪生電網運營至今，充分證明了光熱發(fā)電無論是商業(yè)化還是技術上都是可行的。隨著全球裝機容量最大的光熱電站Ivanpah電站正式投運，截至2014年3月底，美國已投產光熱發(fā)電總裝機容量達到143.5萬千瓦，居全球第二。美國可再生能源咨詢公司BernardChabot日前發(fā)布一份最新關于加州可再生能源的分析報告，報告顯示2014年5月份光熱發(fā)電滿足了加州電力需求的0.6%。
1.電價政策
美國在光熱發(fā)電政策方面比較特殊，不采用項目招標方式來開發(fā)光熱電站項目，也不像西班牙那樣有明確的統(tǒng)一的上網電價激勵政策，而是通過對光熱電站的融資推行貸款擔保制度、聯邦投資稅收抵免(ITC）及可再生能源配額制政策。如美國聯邦能源投資稅收抵免政策對太陽能電站建設成本給予最高30%的稅收優(yōu)惠，并使這一計劃的有效期持續(xù)8年，到2016年年底到期。
2.政策解析
到目前為止，美國能源部的貸款擔保計劃共支持了5個光熱發(fā)電項目，總計獲支持額度為58.35億美元，總支持裝機容量達128.2萬千瓦。Solana槽式電站與Ivanpah塔式電站就分別得到美國能源部14.46億美元和16億美元的貸款擔保。這些貸款擔保計劃為后續(xù)大規(guī)模意義重大的光熱發(fā)電項目樹立成功的融資案例。貸款擔保計劃既可降低投資風險，使項目得以完成，又可加快新興技術盡快進入商業(yè)化進程。但是想要得到貸款擔保支持很難，只有少量具有重大意義的才能獲得貸款擔保支持。同時貸款擔保計劃也存在無法追回債務的風險，2011年光伏創(chuàng)新企業(yè)Solyndra的破產導致美國能源部5億多美元債務無法追回，從而導致可再生能源項目的貸款擔保支持計劃當年被迫中止。30%投資稅收抵免的ITC政策也即將于2016年到期，這都將給如火如荼的的美國光熱發(fā)電產業(yè)的發(fā)展帶來不確定性因素。
四、中國光熱發(fā)電形勢政策分析
和國外相比，雖然缺乏有效的激勵政策，中國的光熱發(fā)電市場尚未啟動、投資前景不甚明朗，然而在國家發(fā)展新興戰(zhàn)略性產業(yè)的框架下，隨著可再生能源配額制的實施，幾大發(fā)電集團及數個民營企業(yè)已開始布局，數個數十兆瓦級的商業(yè)化光熱發(fā)電項目在西北、西南地區(qū)相繼確立。目前國內已基本可生產太陽能熱發(fā)電的主要裝備，一些部件具備了商業(yè)化生產條件，太陽能熱發(fā)電產業(yè)鏈初步形成。國家發(fā)改委、國家能源局和國家科技部持續(xù)關注和支持太陽能熱發(fā)電項目。2006年科技部頒布實施的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》、2007年國家發(fā)展與改革委員會頒布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》和2011年國家能源局頒布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》中均把太陽能熱發(fā)電明確列為重點和優(yōu)先發(fā)展方向。但是國內光熱發(fā)電的商業(yè)化進程還顯得滯后。目前國內已建成投產的總裝機量只有區(qū)區(qū)十幾兆瓦，加上在建的也沒有達到10萬千瓦，遠遠沒有達到《太陽能熱發(fā)電“十二五”規(guī)劃》要求的100萬千瓦。究其原因，大致可歸于：①電價政策遲遲未能出臺，投資收益無保障，無法實質深入推進；②各大央企欲在光熱發(fā)電市場爆發(fā)之前搶先圈占資源；③項目實施面臨的技術等各方面的困難遠遠大于規(guī)劃之初的設想，難以按預期推進。
在光熱發(fā)電政策方面，應認真反思美國、西班牙及印度等光熱發(fā)電政策教訓，西班牙FIT電價政策和美國的能源投資稅收抵免、貸款擔保等政策應有效結合起來，同時避免印度那樣設置過低的上限電價導致的無序競爭，這樣可更大程度上有利于促進發(fā)展光熱發(fā)電產業(yè)。因此不要只選擇其中一種方式，FIT和貸款擔保都是推進光熱發(fā)電發(fā)展的不錯手段。貸款擔?？梢院芎玫卮龠M項目前期快速啟動，FIT可以在投產后保障該項目收益率。但是FIT應該設置在合理的標準之上，需要考慮行業(yè)遠期發(fā)展目標，符合市場預期并引導其向更好的方向發(fā)展。貸款擔保政策則需要謹慎評估項目的風險性，避免類似美國能源部無法追回債務的風險。
自從上世紀80年代全球第一座光熱電站美國SEGS電站投產開始，光熱發(fā)電發(fā)展至今已有30多年，技術依然有較大創(chuàng)新優(yōu)化空間，LCOE（每度電成本）也有大幅度的下降幅度。光熱發(fā)電作為一種政策導向型產業(yè)，應基于中國實際情況，制定發(fā)展光熱發(fā)電本土化政策，對中國光熱發(fā)電產業(yè)的長期有序發(fā)展無疑具有決定性作用。
