中國儲能網(wǎng)訊：10年時間，中國風(fēng)電從一個名不見經(jīng)傳的產(chǎn)業(yè)，躍升到全球較領(lǐng)先的地位?！耙皇亲龃蟆案狻?，二是引入競爭，三是推行國產(chǎn)化，使得這個行業(yè)獲得井噴式發(fā)展。”但在這種井噴式的發(fā)展中，也產(chǎn)生了諸如“棄風(fēng)”、產(chǎn)能過剩、成本偏高、補貼形式、集中開發(fā)還是分布式開發(fā)等諸多爭議。對風(fēng)電大躍進式發(fā)展的擔(dān)憂、批評、質(zhì)疑乃至指責(zé)，在2009年后綿綿不絕。為總結(jié)經(jīng)驗，歸納教訓(xùn)，我們不應(yīng)回避問題，有必要回顧新能源這10年的決策發(fā)展歷程。
三大政策引風(fēng)電爆發(fā)性增長
風(fēng)電在國內(nèi)的應(yīng)用可以追溯到20世紀(jì)80年代，但是一直到“十一五”期間才迎來爆發(fā)性的增長。風(fēng)電不是這幾年才有的。在我還沒有擔(dān)任國家計委副主任以前，我的前任副主任葉青，即后來神華集團的董事長，我曾經(jīng)陪他去美國考察，那時大概是20世紀(jì)90年代初。飛機在加利福尼亞降落時，我們看到沿海的山包包上成片都是風(fēng)機。
新能源在中國20世紀(jì)80年代就開始起步。20世紀(jì)90年代時，現(xiàn)在的國家能源局前身是國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司里面就有一個處，名叫節(jié)能和可再生能源處。這個處的職能就是利用國際貸款發(fā)展新能源。當(dāng)時世界銀行給了一筆錢，專門設(shè)置了一個辦公室來推廣風(fēng)能、太陽能，叫世界銀行可再生能源貸款辦公室。節(jié)能和可再生能源處當(dāng)時還選擇了洛陽拖拉機廠、西安飛機制造廠等廠家來生產(chǎn)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備，但后來都未成氣候。當(dāng)時，風(fēng)電確實一直沒有大規(guī)模發(fā)展起來。1999年，我接任國家計委副主任，也分管能源。整個國家的風(fēng)電裝機容量到2000年還不到40萬千瓦，而且這40萬千瓦的設(shè)備基本上是從國外購買的，主要是Vestas和GE的設(shè)備。
2003年以后，以風(fēng)力發(fā)電為代表的可再生能源確實迎來了爆發(fā)性發(fā)展，原因多種多樣。從大形勢來看，在世界范圍內(nèi)，新能源這個綠色發(fā)展概念越來越深入人心，在中國也是如此。國家對可再生能源的重視程度逐步加強，公眾的認(rèn)識也在不斷提高，這給可再生能源推廣提供了很好的輿論環(huán)境；另一方面就是國家的方針政策。我上任之后覺得很困惑，風(fēng)力發(fā)電怎么就推廣不起來？后來了解到，風(fēng)力發(fā)電非常貴，電價最便宜也要八毛錢一度，有一些甚至到兩塊錢左右一度，這么貴的電自然沒有多少人愿意使用。
一開始我很不理解，風(fēng)力資源又不需要錢去買，怎么成本會比燃煤電廠還要高？原來，主要成本在設(shè)備上，每千瓦風(fēng)電設(shè)備的價格要比火力發(fā)電高很多，而且設(shè)備投資有部分是貸款，雖然風(fēng)力本身不用錢，但還本付息、設(shè)備折舊等財務(wù)費用是主要成本，所以風(fēng)電價格非常昂貴。于是，我提出三個方面的建議：
第一，把“蛋糕”做大。那么貴就要想辦法便宜一點。怎樣才能便宜？就是把“蛋糕”做大，把成本攤薄。如果只有三五臺機器，沒有規(guī)?；a(chǎn)，成本就降不下來。如果是每個廠家做幾百臺、上千臺，成本就攤薄了，企業(yè)也有積極性了。
第二，推進國產(chǎn)化。為什么一開始那么貴？因為自己不會做。我們一開始調(diào)研的時候遇到過很多中間商。之前和葉青同志去美國，就遇到兩個華人兄弟做這樣的生意。他們把美國風(fēng)機推銷到中國。據(jù)說，賣掉一臺風(fēng)機的回扣是20萬元。設(shè)備價格就是這樣被推高的。如果我們可以自己解決設(shè)備的問題，國產(chǎn)化了，價格就會降下來。
第三，引入競爭。過去風(fēng)電開發(fā)商之間沒有競爭，某個地方有風(fēng)，政府想建風(fēng)電場，有開發(fā)商愿意投資，這個項目就讓他來做，做起來后到政府去跑，讓物價部門批電價，有的批到1.5元/度甚至2元/度。投資者當(dāng)然希望價格部門批的電價高。因為電價越高這樣便越能賺錢。當(dāng)時是通過這種方式來確定投資者、業(yè)主的。后來，我認(rèn)為這要改變一下，不能由政府指定誰來當(dāng)投資者，有意愿投資風(fēng)電的可以競爭，開展特許權(quán)招標(biāo)。政府提供風(fēng)力資源數(shù)據(jù)給投資者，投資商自己報價競爭，可以做到一度電多少錢。這樣就有競爭了，有三五家可能都想做這件事情，有人報六毛錢一度，有人報五毛五一度，還有報五毛錢一度的，那我就可以讓報五毛錢一度的做。
通過這三個辦法，我們把造價降下來，每度電的價格也就下來了。
特許權(quán)招標(biāo)爭論
特許權(quán)招標(biāo)的做法在當(dāng)時引起了不少爭論。原本電價都是由物價部門根據(jù)成本和適當(dāng)利潤來核定。他們還是希望這樣做，不希望來招標(biāo)，說招標(biāo)之后就會惡性競爭，使得風(fēng)力發(fā)電企業(yè)無錢可賺，會影響風(fēng)電投資商的積極性，可能起到不好的作用。還有的說國有企業(yè)可以不顧成本惡意壓低價格競爭，把民營企業(yè)擠出去。這是他們認(rèn)為特許權(quán)招標(biāo)的問題所在。另外，他們還提出一個惡意報價的問題。因為你報五毛，為了戰(zhàn)勝你我就報四毛，實際上四毛是虧本，做不了，這就影響大家投資風(fēng)電的積極性，使得招標(biāo)正常的價格扭曲了等等。當(dāng)時是有這么一些反對的理由。
他們說的這些情況會不會發(fā)生？會，有時候招標(biāo)可能確實會發(fā)生惡性競爭。但我們可以像裁判打分一樣，為了避免不公平，去掉一個最高分、一個最低分，加權(quán)一下，大體上還是可以反映真實水平。另外，即便有人惡性競爭，故意虧本，這種事情是不可能持久的，一次可以，兩次、三次能總是虧本嗎？也有人指責(zé)說，民營企業(yè)肯定會退出，因為虧不起，國有企業(yè)可以不計成本去競爭。實際上這也不對。不要以為國有企業(yè)永遠(yuǎn)賠本也會做。企業(yè)可能搞一次惡性競爭，但不可能次次惡性競爭。
為什么會有特許權(quán)招標(biāo)這個概念呢？過去我擔(dān)任西氣東輸工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，那個時候也是通過招標(biāo)來確定管道鋼的供應(yīng)商。我們那時也推行國產(chǎn)化，國內(nèi)可以造的就有寶鋼、鞍鋼、武鋼等幾個大鋼鐵公司。這個時候有韓國企業(yè)過來，報價比國內(nèi)企業(yè)都低。國內(nèi)很多鋼鐵廠就過來抱怨，說他們是惡性競爭。如此低價就是傾銷，但那個時候還沒有反傾銷概念。作為業(yè)主單位，中石油的負(fù)責(zé)同志來找我。他說，張主任您看怎么辦，我們應(yīng)該讓誰中標(biāo)？那個時候我也很為難，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)反映韓國人是惡性競爭，但業(yè)主單位的利益導(dǎo)向是誰便宜就買誰的。那好吧，第一次就讓韓國人中標(biāo)。韓國人確實是惡性競爭，以低于成本價來傾銷，但第二次招標(biāo)，韓國那個投標(biāo)人就沒有辦法了，因為他做了一樁賠本買賣。第二次招標(biāo)的時候，就都是中國企業(yè)中標(biāo)。
通過這個經(jīng)驗來看，我認(rèn)為風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)道理也是一樣，即使有人惡性競爭、亂報價，這個情況也不可能持久。類似的事件在第一批風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)的過程中也發(fā)生過。2003年，我們在江蘇如東搞第一批風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)。那個時候我在外地出差，現(xiàn)在的可再生能源司副司長史立山當(dāng)時是處長，他給我打電話說：“張主任，有一個華睿集團公司，是一個民營企業(yè)，他只報三毛八一度電，所有參加投標(biāo)的人都認(rèn)為這是不可能做到的。但他就報了三毛八，別人都報五毛錢，怎么辦？我們到底應(yīng)該讓誰中標(biāo)？”
按照招標(biāo)規(guī)則，他報最低就應(yīng)該讓他中標(biāo)，但所有人認(rèn)為三毛八是不可能的。這就難住我了。我只能說，你就讓他中標(biāo)吧。我知道確實是虛假的，他肯定做不下去。后來證實他確實做不下去，施工進程一直進展非常緩慢。這樣的事情發(fā)生一次以后，第二次就很難再發(fā)生了。我們在整個事件過程中也是要不斷修正和總結(jié)經(jīng)驗，不時會有這樣那樣的情況發(fā)生，但正常的企業(yè)不可能永遠(yuǎn)做賠本生意，通過競爭還是可以促進大家降低成本、提高技術(shù)。我始終堅信應(yīng)該引入競爭，這比政府官員人為定價更加科學(xué)一些。
用我的話來總結(jié)，這叫作通過競爭招標(biāo)來發(fā)現(xiàn)價格。在某一個地區(qū)通過幾次招標(biāo)，通過幾次修正——就好像去掉最高分和最低分，慢慢就可以發(fā)現(xiàn)一個真實價格，在什么水平上是合理的。現(xiàn)在看來大概就是在五毛到六毛之間，這個價位是比較適當(dāng)?shù)?，既不暴利，也不虧本?
可是，主張由政府定價的物價部門仍然沒有改變他們的觀點，老是批評特許權(quán)招標(biāo)不好，后來我也妥協(xié)了?，F(xiàn)在通過招標(biāo)發(fā)現(xiàn)了合理價位，形成四類地區(qū)標(biāo)桿電價，把風(fēng)力資源條件差不多的地區(qū)確定一個標(biāo)桿電價，那我們就不招標(biāo)了，按照前幾次招標(biāo)的大概數(shù)據(jù)來定。現(xiàn)在全國分成四類地區(qū)，0.51元、0.52元、0.57元、0.61元。你要在某個地方建風(fēng)電場，就依據(jù)這個地區(qū)的電價。
雖然現(xiàn)在又回到了按照每個地區(qū)的資源來核定電價，但這個過程是通過競爭來發(fā)現(xiàn)價格的，在這個過程中迅速把風(fēng)電成本降低了，從最高0.8元甚至2元，降到現(xiàn)在大體上在0.5元到0.6元之間。
有人說這個過程中民營企業(yè)賺不了錢都退出了。實踐證明不是這樣。不久前還有一個民營企業(yè)來找我，希望我做工作讓能源局批準(zhǔn)他們的風(fēng)電項目。我為這個事也專門問過風(fēng)力發(fā)電的主要投資商，我說你們到底是賠本還是賺錢？龍源公司去年就賺了30億元。2014年春節(jié)我還碰到中廣核董事長賀禹，他說中廣核搞風(fēng)電也是賺錢的，還有河北建投也是這樣。所以并不是有些人所想的那樣，國有企業(yè)不計成本惡性競爭，如果都不賺錢不可能永遠(yuǎn)生存下去。
國產(chǎn)化帶動了一大批企業(yè)的發(fā)展
當(dāng)年，有幾個搞空氣動力學(xué)的院士，在推動國產(chǎn)化的過程中運用他們的技術(shù)和學(xué)識在保定成立中航惠騰風(fēng)電設(shè)備有限公司，自己下海做風(fēng)電葉片。還有一個新材料公司，是由建材局派生出來的，就利用他們做玻璃鋼的優(yōu)勢，在江蘇連云港搞玻璃鋼葉片。風(fēng)機齒輪箱原來也沒有人會做，因為技術(shù)很復(fù)雜，只有重慶齒輪廠利用在生產(chǎn)艦船齒輪箱時形成的能力生產(chǎn)一些。我就想到大連重機廠和南京高速齒輪箱廠，算是我鼓動他們的。我說風(fēng)力發(fā)電將迎來很好的時期，如果你們參與進去，會發(fā)現(xiàn)這是很好的市場。我給他們宣傳過，但最后還是他們自己下決心要做。一開始比較保守，說做一千臺。我說一千臺太少了，起碼做兩三千臺。南京高速齒輪箱廠轉(zhuǎn)制成股份制公司，“文化大革命”后期搞過川氣出川工程。四川豐富的天然氣可以輸出來搞燃?xì)獍l(fā)電，所以就搞了齒輪箱廠。這個齒輪箱廠是為燃?xì)廨啓C配齒輪箱，后來沒有多少任務(wù)，就轉(zhuǎn)到搞水泥和船用變速箱，再后來就做風(fēng)電變速箱了。我去那個廠里考察時跟他們的領(lǐng)導(dǎo)說，如果現(xiàn)在搞風(fēng)電，起碼能有5年到10年飯吃。后來他們做了。
齒輪箱有了之后軸承還不會做，都是進口。那時我主持振興東北，當(dāng)?shù)赜型叻康贻S承廠。這是一個老國企，原來做普通軸承，但現(xiàn)在要跟民營企業(yè)競爭，需要新產(chǎn)品。我說民營企業(yè)現(xiàn)在做不了的就是風(fēng)力發(fā)電機那種大的轉(zhuǎn)盤軸承，于是他們也開始做起來了。還有佳木斯電機廠，過去搞防爆電機，我介紹他們搞風(fēng)力發(fā)電機。
雖然到現(xiàn)在為止還有一些部件不能國產(chǎn)化，但一個產(chǎn)業(yè)從完全不能國產(chǎn)化到相當(dāng)部分國產(chǎn)化的過程，不但把配套都做了上去，還帶動起一大批企業(yè)的成長。
補貼不是解決問題的根本
在可再生能源發(fā)展的初期階段，有不少國家都會對行業(yè)給予補貼，也有不少人呼吁我國政府給予補貼。但我認(rèn)為補貼不是解決問題的根本。所以，我所提到的這些政策當(dāng)中，沒有特別強調(diào)給予補貼。
一次實質(zhì)性補貼是當(dāng)時我們從財政部要來一些錢，大概是八千萬元，全部給了氣象局，讓氣象局測風(fēng)，提供全國氣象資料。另外一項是支持包括風(fēng)電在內(nèi)的科研。那時候，我跟財政部要了一些錢，一共2億元，但不是全給風(fēng)電，而是拿來搞能源重點實驗室，其中也包括風(fēng)力發(fā)電的國家實驗室和海上風(fēng)力發(fā)電實驗室。這2億元是用在實驗室的科研設(shè)施，也算一項補貼。
還有一點就是現(xiàn)在仍然在執(zhí)行的電價補貼?，F(xiàn)在風(fēng)電最低就是五毛，最貴的六毛一，大概就這個范圍。如果火力發(fā)電上網(wǎng)電價四毛五，風(fēng)力發(fā)電五毛五，相差一毛錢，這個差價部分就由國家用可再生能源基金補貼?？稍偕茉椿鹉睦飦?？每度電征收八厘錢。全國人民每度電交八厘錢。有一些也不交，比如說自備電廠、農(nóng)村小水電這些都不交。余下所有大電廠每度電八厘錢，每年可以收集兩百億元，用于補助可再生能源。但對這種補貼方法我還是有一些擔(dān)憂，如果將來規(guī)模越大，補貼就要越多，八厘錢就不夠了。
可以這樣說，在風(fēng)電行業(yè)成長過程中，國家實質(zhì)性的財政補貼其實并不多，主要是通過行業(yè)發(fā)展前景和政策的引導(dǎo)來推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
新能源是一個新概念、好概念，不僅我們能源局、發(fā)改委愿意對風(fēng)電給予支持，包括財政部、科技部也愿意作一些貢獻。財政部曾經(jīng)出臺一個政策，對于1.5兆瓦以上前50臺國產(chǎn)化風(fēng)機，每千瓦補助600塊錢。財政部曾就這個問題征求過我的意見。當(dāng)時我不同意。我說這樣補貼有一點不公平，有一些補貼到了，有一些沒有補貼到，莫如用來支持風(fēng)電科研。但財政部政策照樣執(zhí)行，給前50臺每千瓦補貼600塊錢，一共累計補貼了兩億元人民幣。后來這件事被美國人抓住了，美國人就指責(zé)中國政府給補貼，對我們進行類似“雙反”的調(diào)查。我知道這事后，就提出來要跟美國人進行一次視頻對話，大家來討論。因為美國對新能源補貼比我們多很多，在網(wǎng)站上都能查到各個州出臺的新能源補貼政策，簡直多如牛毛，他們沒有理由反過來指責(zé)我們。美國人同意了，但他們不允許讓媒體參加，只能是官員跟官員對話，參與的部門是美國能源部、商務(wù)部等部門。美國能源部其實擔(dān)心跟我們產(chǎn)生矛盾，一再跟我們解釋，這是商務(wù)部搞的，能源部只是陪襯。我們這邊牽頭人是我，我當(dāng)時是國家能源局局長、國家發(fā)改委分管能源的副主任。
我還故意為難了他們一下，說要找媒體。我說，你們美國人不是主張透明嗎？但真的要搞透明了，你就怕了，用中國的成語來講，就是葉公好龍。他們的理由是，媒體在場可能使這個問題更加難解決，只會不斷炒作這件事情。對話一開始美方就問，我現(xiàn)在想請中方朋友確認(rèn)一下，你們那邊是不是沒有媒體。我說可以確認(rèn)沒有媒體。對話中我把美國各種補貼列舉出來，兩邊對來對去，美國人沒有真正站得住腳的證據(jù)，最后抓住當(dāng)時財政部給前50臺1.5兆瓦以上國產(chǎn)化風(fēng)機每千瓦600元補助這一條。后來中美商貿(mào)聯(lián)委會在杭州召開，王岐山同志領(lǐng)銜，美方帶隊的是現(xiàn)任駐華大使駱家輝，他當(dāng)時的身份是商務(wù)部部長。我們事先研判，他肯定會提風(fēng)電補貼這個問題。
后來我向王岐山同志建議，如果他提這件事情，我們就主動說取消這項補貼。經(jīng)與參加聯(lián)委會的各個部門溝通，財政部也同意我們的意見。到了杭州開會的時候，果然駱家輝提出這個問題。王岐山同志就說，好吧，我們主動取消。駱就沒有話好講了，只能說我們非常高興這次會談非常有成果。后來美國針對中國的風(fēng)電“雙反”調(diào)查也沒有搞起來。
一個行業(yè)在初期發(fā)展階段國家應(yīng)該給予支持，但這種支持最好放在科研或者稅收上。其實美國也是這樣，他們對風(fēng)電的支持政策放在稅收方面，不收稅或者少收稅，用稅收優(yōu)惠這種方式進行補貼，而不是直接給資金。如果直接給財政補貼，將來發(fā)展的規(guī)模越大，補貼的規(guī)模就越大，到一定程度財政也無法承受。所以我主張風(fēng)電行業(yè)還是要走提高競爭力、提高科研水平、降低成本的發(fā)展之路。還有一點，就是把“蛋糕”做大，完全靠國家補貼是長久不了的，這是我一直以來的理念。
對我這樣的發(fā)展理念，各相關(guān)方看法并不一致。管物價的部門就不同意招標(biāo)辦法，他們認(rèn)為還是政府通過成本加適當(dāng)利潤核定一個價格最好。我不同意，我是發(fā)改委副主任，我不直接管物價，但也是他們的領(lǐng)導(dǎo)，他們也不好意思公開跟我頂，所以還是同意了，但他們實際上一直有保留意見。我不管了以后，他們就恢復(fù)按區(qū)域來，不再競爭。
我的這一觀點在推行過程中遭受過比較大的阻力，有一些關(guān)鍵節(jié)點讓我在推行過程中感覺比較吃力。當(dāng)時有一些利益訴求方通過媒體反映他們的心聲，說我這種辦法不科學(xué)。前面講到，有人認(rèn)為招標(biāo)可能會引起惡性競爭，國有企業(yè)不計成本，民營企業(yè)沒有辦法進來，而且無錢可賺，將來風(fēng)電沒有人愿意投資，這樣的輿論很多。但事實證明并不是這樣，這幾年恰恰風(fēng)力發(fā)電得到了大發(fā)展。這就印證了實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而不是單憑某些人腦瓜子想象。
我們原來還有一條政策，為了鼓勵國產(chǎn)化，在招標(biāo)中有一個打分條件，國產(chǎn)化率75％，達(dá)到75％就可以加分，沒有75％就不行，這一條美國人也是抓住我們的。后來由于我們已經(jīng)有了三五年的實踐經(jīng)驗，我們判斷即使取消這一條，中國企業(yè)也應(yīng)該有能力和國外同類企業(yè)同臺競爭，國家不可能永遠(yuǎn)采取保護政策。所以杭州中美商貿(mào)聯(lián)委會以后，我們就取消了這條，美國人手中的把柄也沒有了。
之前還有一個運營資質(zhì)的說法，招標(biāo)時要求企業(yè)在中國境內(nèi)要有100臺以上的運營業(yè)績，后來我們也承認(rèn)投標(biāo)企業(yè)在國外的運行業(yè)績。美國后來也拿這一條卡我們，說中國風(fēng)電設(shè)備要出口到美國，就要求中國公司在美國本土有100臺以上的運營業(yè)績。我就說了，當(dāng)年你用這個問題指責(zé)我們，現(xiàn)在我們?nèi)∠耍吹鼓阌闷疬@一條來。我們要求美國應(yīng)該承認(rèn)廠商在世界其他地方取得的業(yè)績，不僅在美國本土有這個業(yè)績才可以。所以這里面有著種種博弈。
最終還是要回歸市場
從新能源發(fā)展至今的歷程來看，無論是風(fēng)電還是光伏的崛起都與地方的發(fā)展密切相關(guān)。新能源行業(yè)和地方政府這些年之間的關(guān)系也是可再生能源發(fā)展的一個問題。原本，地方政府對發(fā)展新能源積極性還是很高的，因為很多搞風(fēng)電的地方往往都是寸草不生，單位面積的土地是沒有什么收入的，但發(fā)展風(fēng)電可以獲得一些稅收，得到一些收益，所以地方政府是支持的。后來財政部出臺一個政策，叫作設(shè)備抵扣，出發(fā)點是好的，為了鼓勵大家投資風(fēng)電，投資風(fēng)電買設(shè)備的資金可以在未來繳的稅中抵扣。這個措施乍一聽是支持風(fēng)電發(fā)展，作為風(fēng)電投資商肯定高興，減輕了稅務(wù)負(fù)擔(dān)。但地方政府稅收利益受到影響，它很多年內(nèi)沒有稅收了啊。失去稅收之后，地方政府就開始思考一個問題，我為什么要叫你過來搞，我可以拿到什么好處？現(xiàn)在，我沒有好處，稅收都沒有了。地方政府該怎么辦？只能強迫企業(yè)在當(dāng)?shù)亟◤S。比方說，某某市有風(fēng)力資源，可以建風(fēng)電場，但是政府要求必須用在這個市生產(chǎn)的風(fēng)力發(fā)電機，所以逼迫著這些風(fēng)機制造商都在當(dāng)?shù)亟◤S。很多可再生能源項目和地方政府的問題，背后原因就是稅收。
關(guān)于可再生能源企業(yè)和地方政府的關(guān)系，可以看看現(xiàn)在的光伏行業(yè)。像賽維、尚德這樣的公司都曾經(jīng)是太陽能行業(yè)的佼佼者，事實上，從國家發(fā)改委到國家能源局都沒有給這些企業(yè)太多實惠。在我當(dāng)國家能源局局長的時候，國家財政是沒有給他們補助的。但地方政府認(rèn)為這些公司對地方經(jīng)濟拉動比較大，所以難免會提供各種各樣的鼓勵政策。這些曾經(jīng)的佼佼者大多數(shù)都是在市場經(jīng)濟大潮中成長起來的，他們享受了地方政府提供的優(yōu)惠條件，現(xiàn)在又由于過剩和國外市場保護主義對我們的擠壓，正在經(jīng)歷一段很困難的時期。
我也從此悟出一個道理，就是行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展更多要依靠市場力量。在起步階段，政府一點不給政策、不給鼓勵也是不對的，但最終還是要回歸市場，提升自身競爭力，這樣才能長久地維持旺盛的生命力。
在目前的發(fā)展形勢下，現(xiàn)行的補貼機制或者更宏觀的整個支持政策也到了需要進一步完善的時候。企業(yè)往往一方面反對計劃經(jīng)濟，另一方面又希望政府給更多補貼。從長遠(yuǎn)來看，給他們補貼相當(dāng)于讓他們吃藥，一旦停藥就沒有抵抗能力。我并不主張長期給補貼，而是主張政府把“蛋糕”做大。把“蛋糕”做大可能比給補貼更有效，而真正的財政補貼應(yīng)該要補在科研上。
可再生能源基金也是，將來規(guī)模做大了肯定補不了那么多，到時可能每度電收一分錢也不夠了。最根本的出路還是要通過市場競爭和技術(shù)進步把成本降下來，降到跟化石能源有可比性的程度，這個未來應(yīng)該是可以看得到的?，F(xiàn)在問題是，采取人為定價辦法，束縛了繼續(xù)降成本的積極性。你定好了每度電六毛一，確實省事，企業(yè)也有得賺，但就沒有動力去追求更低的成本。我覺得還是應(yīng)該招標(biāo)競爭，這樣企業(yè)才有動力進一步研究新技術(shù)。
關(guān)鍵癥結(jié)在輸電線路審批滯后
《可再生能源法》實施這些年來經(jīng)常遭遇無法有效執(zhí)行的尷尬。有人認(rèn)為，其中“全額保障性收購可再生能源”一條應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實情況進行調(diào)整。《可再生能源法》草擬時，正好是我管能源局的時候，批準(zhǔn)者是全國人民代表大會。在這個過程中，我多次率隊去人大匯報。人大代表們不僅聽取我關(guān)于《可再生能源法》的介紹，同時還聘請一些法律專家對《可再生能源法》的草案不斷完善。
其中“全額保障性收購可再生能源”這一條，在其他國家也是一樣存在的。相比傳統(tǒng)能源，可再生能源還很弱小，這樣的保護政策是十分必要的。我們現(xiàn)在的新能源比例只是百分之一點幾，不到2％的量，我們是有能力收購這一點電量的，我認(rèn)為這不應(yīng)該存在爭議。全國2013年4.95萬億千瓦時的電，風(fēng)力發(fā)電也就只有1004億千瓦時，只占2％。
全額收購本來是不存在問題的，為什么現(xiàn)在變成大問題呢？就因為“棄風(fēng)”。據(jù)有關(guān)方面數(shù)據(jù)，2013年“棄風(fēng)”大概200億千瓦時，主要在東北地區(qū)和內(nèi)蒙古。造成“棄風(fēng)”的原因有客觀原因，也有主觀原因。
客觀原因是，這些地方風(fēng)電發(fā)展相對比較集中，雖然放在全國不算多，但在局部地區(qū)可能高達(dá)20％—30％。到了冬季矛盾就更加突出，因為冬季恰恰是風(fēng)比較大的時候，可以多發(fā)風(fēng)電。但這個時候必須供暖，北方地區(qū)首先要保證供熱機組開起來，如果風(fēng)、火發(fā)電產(chǎn)生矛盾，電消耗不了的時候，必須停風(fēng)電，讓供熱機組優(yōu)先。調(diào)度順序是供熱機組排在第一位，風(fēng)電要讓路，所以就產(chǎn)生“棄風(fēng)”了。但如果全國能夠聯(lián)網(wǎng)，能夠把電送出來，這個問題就不復(fù)存在。
冬天，內(nèi)蒙古人民要取暖，就讓供熱機組發(fā)，同時風(fēng)電也可以發(fā)，通過輸變電線路送往江蘇，這個問題就解決了。但現(xiàn)在問題是，輸變電線路沒有，弄不過來，那板子該打在誰頭上？
從表面現(xiàn)象來看，大家怪電網(wǎng)公司，你沒有把電網(wǎng)建起來。但電網(wǎng)公司不同意，說責(zé)任在國家能源局遲遲不批電網(wǎng)規(guī)劃，不批怎么建？為什么不批呢？還是在于特高壓之爭，有人贊成特高壓，有人不贊成特高壓。還有人反對接入華東電網(wǎng)，說你送到華東就把華北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)變成同步電網(wǎng)，只同意送到山東，那就還在華北電網(wǎng)里面。但電網(wǎng)公司堅持一定要送到華東，爭論不休，沒有人拍板。誰也拍不了這個板，只能無休止地爭論下去。有爭論是很正常的，中國哪個大工程沒有爭論？三峽還不是有爭論？高鐵也有爭論，而且現(xiàn)在還在爭論。但是不是就長時間、無休止地爭論下去？錫林浩特到南京的輸變電線路到今天為止仍沒有決策。接下來就不僅是風(fēng)電棄200億度電了，還有一個更驚人的數(shù)字，溪洛渡、向家壩水電站2014年也要棄200億度水電。2014年已經(jīng)開始發(fā)電，但輸變電線路還沒有建好，要滯后一至一年半。輸變電線路建設(shè)滯后的主要問題就是審批滯后。五年都過去一半了，最重要的電網(wǎng)“十二五”規(guī)劃到現(xiàn)在還沒有批。為什么沒有批？就是老在那里爭論。這樣無休止地爭論給國家造成巨大的損失。我們一方面擔(dān)憂著霧霾天氣，另一方面清潔能源卻要放棄400億度電。1004億度是風(fēng)力發(fā)電的電，而全國的發(fā)電量是4.95萬億度電，風(fēng)電比例只有2％，所以在全國范圍消納這一點風(fēng)電是沒有問題的，但在局部地區(qū)消納不了。如果有輸變電線路把它送出來，送到負(fù)荷中心，這一點電根本就不是問題。
這一屆政府肯定來不及批了。下一屆政府上來以后是馬上就能批，還是等領(lǐng)導(dǎo)人熟悉之后再批，不得而知。但是造成的損失已經(jīng)不可扭轉(zhuǎn)。2013年清潔能源要棄400億度電，200億度風(fēng)電加上200億度水電。水電主要是金沙江的，溪洛渡、向家壩這兩條線路，要推后一年半建成，這個數(shù)字還有人說不要嚷嚷。其實，今年形勢是非常嚴(yán)峻的。
所以說，全額收購的保障性條款是沒有問題的，問題是審批的滯后導(dǎo)致可再生能源發(fā)電送不到需要的地方去?！犊稍偕茉捶ā纷罡镜淖谥季褪枪膭羁稍偕茉矗獮榭稍偕茉创罅Πl(fā)展創(chuàng)造一個法律環(huán)境，要把這個行業(yè)的發(fā)展提到法律層面予以保護。全額收購就是一種硬性保護措施，應(yīng)該要嚴(yán)格遵守，但現(xiàn)實是我們沒辦法嚴(yán)格遵守，不是因為做不到，而是因為很多工作沒有做到。
當(dāng)時起草《可再生能源法》也借鑒了世界各國已有的可再生能源政策，其中“全額收購”也是在其他國家推廣可再生能源當(dāng)中所奉行的一項政策。值得注意的是，美國還有另外一項政策，就是規(guī)定能源公司有義務(wù)至少發(fā)展一定百分比的可再生能源。比如說火力發(fā)電企業(yè)，過去全部都是燒煤，但現(xiàn)在有義務(wù)至少要上3％—5％的新能源。
最初制定《可再生能源法》時借鑒這一條，也是強制性的，要求電力企業(yè)至少有義務(wù)發(fā)展3％—5％的可再生能源。但這一條后來在人大匯報的時候，人大聘請的法律專家不同意，說如果有需要你們可以發(fā)布行政命令文件予以規(guī)定，但不寫在法律里，所以被拿掉了。當(dāng)時是我去現(xiàn)場答辯的，但法律專家就是不同意，后來行政文件上也沒有發(fā)布這項規(guī)定。所以我們現(xiàn)在沒有這種強制性，讓電力企業(yè)一定要搞百分之幾的新能源，到現(xiàn)在為止我覺得還是很遺憾的。
本文作者：張國寶 國家發(fā)改委原副主任 國家能源局專家委員會主席
本文節(jié)選自作者專著《篳路藍(lán)縷：世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》。
