為有效應對當前經(jīng)濟下行壓力、增強經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力，迫切需要降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本。在今年3月26日國務院常務會議中，李克強總理確定今年優(yōu)化營商環(huán)境重點工作在于更大激發(fā)市場活力。其中專門提出了要進一步降低獲得電力成本的指示。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整，實體經(jīng)濟企業(yè)成本中電力成本通常占有較高的比重。因此，降低企業(yè)電力成本，在當前時期具有重要意義。
企業(yè)的電力成本構成比較復雜。從企業(yè)在電力方面的支出來看，除每月按照消耗電量支付度電電費（每千瓦時）和基本電費（每千伏安/月或每千瓦/月）以外，工商業(yè)企業(yè)還需要自行投資建設外線工程、用戶側(cè)配電線路、變壓器和相關的等電氣設備等（以折舊方式進入生產(chǎn)成本），并承擔在用戶側(cè)配電資產(chǎn)形成后的運行和維護（含人工、消耗品更換以及故障修理等）以及各種損耗。這些都屬于企業(yè)的電力成本。因此，要降低企業(yè)的電力成本，單靠降電價是不夠的，還需要優(yōu)化相關政策環(huán)境，充分發(fā)揮市場的作用，挖掘用戶側(cè)潛力，建立多方共贏的生態(tài)，形成降低電力成本的長效機制。
在本文中，我們將從電價、獲得電力成本、轉(zhuǎn)供電、用戶側(cè)管理等多個方面，分析利用市場的力量來降低企業(yè)電力成本的途徑，并對相關政策提出一些方向性的建議。
一、電價
我國當前的電價體系仍然是雙軌制——電力市場交易價格體系與統(tǒng)購統(tǒng)銷價格體系，后者在各地仍是主流。在電力市場化交易情況下，對于企業(yè)用電價格由以下部分組成：與發(fā)電側(cè)相關的市場交易電價、與電網(wǎng)相關的輸配電價（含線損、政策性交叉補貼）以及政府性基金及附加。在統(tǒng)購統(tǒng)銷情況下，對于企業(yè)用電價格為目錄銷售電價。
經(jīng)過近年來多方面的努力，我國的總體電度電價水平已顯著下降，目前在世界主要經(jīng)濟體中大致排在中游位置。然而，相對于我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平，我國的電價水平仍然偏高。為此，國家相關部門和各地正陸續(xù)出臺相關政策和措施，推動電價的進一步降低。這里我們對這些政策和措施進行了梳理。
（一）直接降低上網(wǎng)電價和銷售電價
在統(tǒng)購統(tǒng)銷電價體系中，對發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價和對用戶的銷售電價都是政府核定的。由于政府直接干預電價弊端較多，因此近年來有關部門出臺的降電價政策都充分尊重了現(xiàn)有的電價形成機制。以2018年和2019年連續(xù)兩年“降低一般工商業(yè)電價10%”的政策為例，從表面看，這是政府直接干預銷售電價，但實際上，國家發(fā)改委和各地推出的系列措施主要是降低增值稅、降低政府性基金、降低固定資產(chǎn)投資的轉(zhuǎn)資率、延長固定資產(chǎn)的定價折舊年限、擴大跨省跨區(qū)交易等，基本上沒有突破現(xiàn)有電價形成機制。另外一個例子是降低企業(yè)的基本電費，國家發(fā)改委提出的措施并不是直接干預基本電價，而是完善兩部制電價的執(zhí)行方式，如2016年提出的放寬基本電價計費方式變更周期限制、放寬減容（暫停）期限限制等、以及2018年提出的可按照實際最大需量繳納基本電費（突破40%的限制）等。
此外，近年來有關部門和部分地區(qū)出臺的一些降電價的政策充分考慮了發(fā)揮市場的作用，如發(fā)展“煤電聯(lián)營”、開展“棄水電量”和“富余電量”交易等，在穩(wěn)定和降低銷售電價方面取得了良好的效果。
需要指出的是，現(xiàn)有不少政策搭電價的“便車”，將電價作為特定行業(yè)政策的工具，如“差別電價”、“綠色發(fā)展電價”、“電能替代電價”等。建議相關部門充分重視電力的商品本質(zhì)，減少對電價的直接干預。
（二）通過市場交易降低電能價格
電能價格是電價中最主要的構成要素。
電能價格應由市場交易中形成。降低電能價格應該通過市場競爭實現(xiàn)。9號文將“放開兩頭”確定為本輪電力體制改革的方向之一，要求通過在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競爭，來有效地發(fā)現(xiàn)電能價格。隨后各地開展的電力市場化交易的確在不同程度上實現(xiàn)了電能價格的降低。
隨著發(fā)用電計劃的逐步放開，通過市場交易獲得的用電量在全部用電量中的占比當前已達30%，預計明年會接近50%。由于進一步提升市場交易電量占比需要電力現(xiàn)貨市場的支撐，我國在八個典型省區(qū)開展了電力現(xiàn)貨市場的試點，目前這些試點均已啟動試運行。
盡管電力現(xiàn)貨市場中電能價格波動幅度較大，在某些特殊情況下市場交易中形成的電能價格還可能會上漲，但這種正常的價格變動正好為相關投資提供了經(jīng)濟信號，從而在長期上實現(xiàn)電能價格的降低。
當前影響電力市場化交易有效開展的主要障礙是調(diào)度機構的獨立性不夠。在當前發(fā)用電計劃尚未完全放開、電網(wǎng)企業(yè)尚未實現(xiàn)輸電和配電業(yè)務分離的情況下，作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部機構之一的調(diào)度機構難以得到有效監(jiān)管，難以落實“三公調(diào)度”。由于“管住中間”是“放開兩頭”的基礎和前提，相關部門應重視相關的頂層設計。
此外，省間壁壘造成了嚴重的電力資源浪費，影響了電能價格的進一步降低。建議相關部門同步推動區(qū)域電力市場的建設，以在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
另一方面，分布式光伏和分散式風電在配電網(wǎng)內(nèi)開展市場化交易，由于避免了長途輸送電力的成本，也能有效降低電能價格。國家能源局從2017年開始推行分布式發(fā)電市場化交易，目前已經(jīng)啟動了26個試點項目，但“過網(wǎng)費”等問題仍亟待解決。
（三）降低輸配電價
輸配電價是電價中另一項主要構成要素。
鑒于輸配電業(yè)務的特殊性，輸配電價不適宜由市場形成。輸配電業(yè)務應由政府授權壟斷經(jīng)營，并由監(jiān)管機構監(jiān)管其經(jīng)營、核定其輸配電價。9號文確定的本輪電力體制改革的另一個方向是“管住中間”，輸配電價就是該方向的關鍵。
隨著《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》、《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法（試行）》、《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法（試行）》和《關于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》的印發(fā)和推行，我國已經(jīng)形成了一套相對完整的輸配電價管理體系，輸配電價也有所降低。
我國當前采用的是“準許成本加合理收益”的機制核定輸配電價，嚴格控制電網(wǎng)企業(yè)的準許成本就成了降低輸配電價的關鍵。為了進一步降低輸配電價，最近修訂發(fā)布的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》在準許成本控制方面提出了許多有力措施，如隔離競爭性業(yè)務和管制性業(yè)務、嚴格監(jiān)管關聯(lián)業(yè)務等。通過將競爭性業(yè)務面向市場放開，這些措施將有助于充分發(fā)揮市場的力量，鼓勵創(chuàng)新，提升效率，從而降低輸配電成本。
和發(fā)達國家相比，我國的輸配電業(yè)務的效率明顯偏低，輸配電價尚有較大下降空間。為進一步降低輸配電價，建議進一步深化“管住中間”這項工作，將輸電和配電業(yè)務分開監(jiān)管、將輸電價格和配電價格分開核定、采用更有激勵性的監(jiān)管方式、在配電業(yè)務的準入和退出方面開展競爭等。
（四）降低政府性基金及附加
政府性基金及附加實質(zhì)上是一種附著在電價上、向電力用戶征收的稅。本輪電改以來，特別是近期，相關部門出臺了多項政策來降低政府性基金及附加：取消了城市公用事業(yè)附加，多次降低了中大水利工程建設基金和大中型水庫移民后期扶持基金，部分省區(qū)降低或者取消了地方水庫移民后期扶持基金。
現(xiàn)行的政府性基金及附加中，可再生能源發(fā)展基金是最主要的項目。隨著可再生能源的平價上網(wǎng)以及補貼的退坡，建議逐步降低、直至取消電價中的政府性基金及附加。
（五）降低交叉補貼
我國的電價中大致存在以下三類交叉補貼：
1、發(fā)達地區(qū)用戶對欠發(fā)達地區(qū)用戶的補貼；
2、高電壓等級用戶對低電壓等級用戶的補貼；
3、大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶對居民和農(nóng)業(yè)用戶的補貼。
也就是說，交叉補貼導致發(fā)達地區(qū)、高電壓等級、工商業(yè)用戶承擔了更高的電價，來補貼其它用戶。
交叉補貼扭曲了電價，且缺乏經(jīng)濟效率。因此，需要逐步減少交叉補貼，降低部分用戶的不合理負擔。
2018年和2019年兩年降低一般工商業(yè)電價的一系列措施，把本應用于降低全部用電類別電價的空間專門用于降低一般工商業(yè)電價，實際效果上是大幅度降低了上述第3類交叉補貼。
現(xiàn)存的交叉補貼中最急需降低的是上述第2類交叉補貼，即電壓等級間的交叉補貼。當前許多看起來不相關的問題，如增量配電業(yè)務電價空間不足、轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象嚴重、用戶配電資產(chǎn)無償移交給電網(wǎng)企業(yè)等，其共同根源正是電壓等級間的交叉補貼。今年是大部分地區(qū)2017-2019監(jiān)管周期的最后一年，建議各地價格主管部門在核定新的監(jiān)管周期輸配電價時，逐步減少電壓等級間的交叉補貼。
二、獲得電力成本
“獲得電力”是世界銀行集團用來評價各國營商環(huán)境的指標之一，包括接電流程的項數(shù)、需要的天數(shù)、接電成本、供電可靠率等分項指標。其中的接電成本（即“獲得電力成本”）指的是用戶辦理接電（“業(yè)擴”）需要向電網(wǎng)企業(yè)繳納的費用。
在世行2018年的報告中，我國的獲得電力成本直接是0元。我國的營商環(huán)境在世界各國中的排名能在一年內(nèi)從第78名一躍上升到第46名，獲得電力成本這項指標的功不可沒。（而事實是我國尚未普遍實現(xiàn)免費接電，世行的報告中我國的“獲得電力成本”為0，是因為他們選擇了北京和上海這兩個城市來代表我國，而北京和上海均在2018年大幅度、針對性地改善了“獲得電力”這項營商環(huán)境。）
（一）我國降低獲得電力成本的政策沿革
自1984年起，我國的用戶接電均需額外繳納“貼費”，來支持國家配電網(wǎng)的建設和改造。即便是用戶自建外部供電工程，仍然需要繳納“貼費”。
2002年我國取消了貼費，但中高壓用戶仍然需要自行建設外部供電工程。部分地方則是由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一建設，并按定額標準向用戶收取費用。下圖是中高壓用戶供電設施投資界面的典型劃分方式：
對于低壓用戶，由于容量限制嚴格，大量用戶不得不投資建設專用變電設施。
從2015年開始，隨著本輪電力體制改革的推進，部分地方的電網(wǎng)企業(yè)開始將投資界面延伸到用戶規(guī)劃用電的紅線，用戶的接電成本開始顯著降低。
2018年以來，部分發(fā)達地區(qū)的電網(wǎng)企業(yè)將投資界面推到了用戶紅線內(nèi)，中壓用戶不再需要自行建設變電站或者環(huán)網(wǎng)柜（僅需提供場地），接電成本降到了0。下圖是中壓用戶供電設施在此種情況下的投資界面劃分方式：
此外，在我國大部分地方，低壓用戶的容量上限已經(jīng)從50kVA上升到了100kVA，部分發(fā)達地區(qū)已到160kVA，粵港澳大灣區(qū)甚至到了200kVA。容量上限的提升意味著更多的低壓用戶不再需要投資建設和運維自有的10kV變電設施，接電成本也降到了0。
（二）獲得電力成本為0的合理性
電網(wǎng)企業(yè)是資產(chǎn)密集型的企業(yè)，電網(wǎng)建設和運維需要投入大量的資金。電網(wǎng)企業(yè)需要向電力用戶收取接電費來回收部分電網(wǎng)投資，這也是國際上通行的做法。
誠然，在當前的宏觀經(jīng)濟背景下，對中低壓工商業(yè)用戶推行免費接電有助于快速改善營商環(huán)境，具有現(xiàn)實的積極意義。但由于電網(wǎng)是管制性業(yè)務，對電力用戶接電免收費用，相關成本都會計入電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本，最終由全體電力用戶共同分攤，最終不利于電力成本的降低。建議各地方在制定相關政策時，充分認識到電網(wǎng)接入工程實際上是競爭性業(yè)務，應向市場放開，利用市場競爭來降低接電成本。
（三）我國在獲得電力成本方面存在的問題及應對建議
在我國的大部分地區(qū)，中高壓電力用戶仍然需要自建接電工程（含外部供電工程和受電設施）。如果監(jiān)管到位，這些建設工作完全可以市場化。然而，由于接入最終需要電網(wǎng)企業(yè)的審批，“三指定”（電網(wǎng)企業(yè)直接、間接或變相指定設計、施工和設備材料供應商）現(xiàn)象頻出。
此外，部分用戶自建的配電資產(chǎn)還需要無償移交給電網(wǎng)企業(yè)，以換取加快接電流程、減少進一步的運維成本。
上述這些問題都顯著地增加了企業(yè)的負擔。建議國家和各地方相關部門加強對“三指定”的監(jiān)管和治理，將企業(yè)接電工程交給市場。
三、轉(zhuǎn)供電
有些電力用戶，比如商場、辦公樓、商住小區(qū)、機場/車站等，他們對電網(wǎng)企業(yè)來說是一個電力用戶（通過“關口表”計量和繳費），但對其內(nèi)部租戶來說則是供電方（通過“分表”計量和收費）。這就是我們這里要討論的“轉(zhuǎn)供電”，這些電力用戶就是我們要討論的“轉(zhuǎn)供電主體”。（我們這里只討論事實上的轉(zhuǎn)供電行為，和該轉(zhuǎn)供電主體是否經(jīng)過了電網(wǎng)企業(yè)的正式授權無關。）
（一）轉(zhuǎn)供電存在的必然性和合理性
電網(wǎng)企業(yè)的主要業(yè)務是建設和運維共用網(wǎng)絡設施，并通過收取輸配電費的方式來回收共用網(wǎng)絡的成本。電網(wǎng)企業(yè)通常不會建設和運維轉(zhuǎn)供電設施（商場、辦公樓等）內(nèi)部的配電設施，因此通常也不會直接面向各租戶提供供電服務（計量、收費及相關服務）。在這種情況下，轉(zhuǎn)供電主體需要向各租戶提供轉(zhuǎn)供電服務。
由于電網(wǎng)企業(yè)提供的電網(wǎng)設施和運維一般只延伸到轉(zhuǎn)供電設施的關口電表，轉(zhuǎn)供電主體一般通過在電費上加價的方式來回收關口表以下的配電設施的投資、運維成本和轉(zhuǎn)供電損耗。
轉(zhuǎn)供電在各國都存在。在美國，一些房車營地、碼頭及住宅樓實際上存在轉(zhuǎn)供電。盡管這在美國大部分州是不合規(guī)的，但只要它們沒有在公用事業(yè)公司賬單分攤之外額外收費，一般會被默許存在。
在英國，當前約有50%的居民小區(qū)和商業(yè)樓宇由一類被稱為IDNO（“獨立配電網(wǎng)運營商”）的公司開展轉(zhuǎn)供電。居民小區(qū)或者商業(yè)樓宇往往將其配電資產(chǎn)無償移交（或者低價銷售）給IDNO，由IDNO提供專業(yè)的運維服務。IDNO受到Ofgem的監(jiān)管，它們向租戶的收費一般不能高于所在配電網(wǎng)的其它小區(qū)/商業(yè)樓宇的價格。
在澳大利亞，住宅小區(qū)和購物中心等建筑的內(nèi)部網(wǎng)絡一般都是自建的，且通常會指定一類被稱為ENO（“嵌入網(wǎng)絡運營商”）的公司開展轉(zhuǎn)供電，即計量、收費和租戶服務。ENO須在AEMO注冊（對于小于10個租戶且不是以轉(zhuǎn)供電為主要業(yè)務的轉(zhuǎn)供電主體，并不需要實際辦理注冊手續(xù)），其收費受到AEMO的監(jiān)管。
（二）我國清理轉(zhuǎn)供電收費的政策
為了降低實體經(jīng)濟成本，自2018年以來，國家和各地方多次降低了一般工商業(yè)電價。然而，由于大量中小企業(yè)是轉(zhuǎn)供電的終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體的一些不規(guī)范、不合理收費行為嚴重影響了降電價的效果：
1、截留降價紅利。部分轉(zhuǎn)供電主體未將降電價的紅利傳導給終端用戶。這類行為是去年以來的清理重點，當前這類行為已經(jīng)比較少見；
2、重復收費。部分轉(zhuǎn)供電主體在轉(zhuǎn)供電加價中收取配電設施的折舊以及公用設施的電費，而這些費用（或者其部分）已經(jīng)明確包含在物業(yè)管理費中了。今年一些地方已經(jīng)查處了幾起涉及重復收費的轉(zhuǎn)供電主體，未來這類行為也會減少；
3、加價過高。部分轉(zhuǎn)供電主體收取的轉(zhuǎn)供電加價中明顯畸高。這個問題是接下來清理轉(zhuǎn)供電收費工作的重點，也是難點。
在國家發(fā)改委的統(tǒng)一部署和指導下，各地已出臺的轉(zhuǎn)供電收費機制主要有：
1、具備條件的，轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)。這項方案能一攬子解決許多轉(zhuǎn)供電相關的問題，但具備轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)的轉(zhuǎn)供電設施占比非常少；
2、按銷售電價向租戶收取電費，其余成本通過物業(yè)費回收；或者各租戶分攤電網(wǎng)的總電費，其余成本通過物業(yè)費回收。這兩項方案比較合理，也能避免重復收費的現(xiàn)象，但在實際操作中難以落地，主要原因是物業(yè)管理費的調(diào)整是非常困難的；
3、限定最高損耗率，或者限定最高價格。這兩項方案當前看來比較易于操作，易于快速落地。但由于這類措施的隨意性較大，并不適合長期采用。
（三）對建立轉(zhuǎn)供電收費機制的一些建議
為了突破當前清理轉(zhuǎn)供電收費所面臨的困境，我們建議：
1、借鑒英國和澳大利亞的在轉(zhuǎn)供電管理方面的經(jīng)驗，允許、鼓勵第三方商業(yè)機構接收用戶側(cè)配電資產(chǎn)，在實現(xiàn)專業(yè)化運維的同時，實現(xiàn)規(guī)范化的收費；
2、將運維用戶側(cè)配電資產(chǎn)的第三方商業(yè)機構納入配電業(yè)務監(jiān)管體系。對于轉(zhuǎn)供電的收費，可采用“準許成本加合理收益”的監(jiān)管模式，也可以考慮最高限價、標尺競爭等激勵性的監(jiān)管模式；
3、正視租金和物業(yè)管理費難以調(diào)整的現(xiàn)實，實事求是地處理配電設施折舊、運維成本、公共用電分攤和損耗，不一刀切地強制規(guī)定哪些成本納入租金，哪些納入物業(yè)管理費等。
四、用戶側(cè)管理
在企業(yè)的電力成本中，有相當大的一部分是和自身相關的成本，特別是對于自建受電設施和內(nèi)部配電設施的工商業(yè)企業(yè)。
（一）典型的用戶側(cè)成本
1、部分企業(yè)自己建設接電工程及內(nèi)部配電設施。這些配電資產(chǎn)會占用大量資金，而且還會給企業(yè)帶來長期的運維負擔；
2、部分企業(yè)建設的配電容量遠遠超過其實際用電需求（特別是在項目初期），不僅造成投資浪費，也會帶來基本電費過高的問題；
3、大量企業(yè)對用電時間和用電方式缺乏規(guī)劃和管理，形成過高的最大需量，從而導致高額的基本電費支出；
4、部分企業(yè)的配電資產(chǎn)比較老舊，或者與用戶的用電容量不匹配，造成過高的電能損耗；
5、部分企業(yè)的用電方式比較粗放，電能浪費嚴重。
（二）以專業(yè)服務降低用戶側(cè)成本
通過對用戶側(cè)的各項資源進行重組和優(yōu)化，可以顯著降低企業(yè)的用電成本。第三方商業(yè)機構在這方面的專業(yè)服務可以帶來顯著的價值：
1、第三方配電資產(chǎn)管理公司代建新的配電資產(chǎn)、代維相關設施，能充分發(fā)揮專業(yè)公司在配電網(wǎng)建設、容量和需量管理、無功治理、監(jiān)控和運維等方面的專業(yè)能力，有效降低投資、運維成本和電能損耗；
2、第三方配電資產(chǎn)管理公司管理眾多用戶的配電設施，具備明顯的規(guī)模優(yōu)勢和協(xié)同優(yōu)勢，能在更大范圍內(nèi)優(yōu)化用戶的配電設施，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)配電設施的調(diào)配和共享，以及在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)運維團隊的共享，進一步降低用戶的用能成本；
3、借助其能效大數(shù)據(jù)積累，第三方配電資產(chǎn)管理公司可以為用戶開展用能分析，協(xié)助用戶合理用電、智能用電；還可以通過配備光伏發(fā)電、儲能、冷熱電聯(lián)供等設施，為用戶提供綜合能源服務，優(yōu)化用戶的能源消耗；
4、第三方配電資產(chǎn)管理公司的資金成本會低于一般用戶的融資成本，能為用戶提供配電資產(chǎn)盤活、電費墊付等能源金融服務，減少用戶的資金占用；通過和擁有支付牌照的合作伙伴合作，配電資產(chǎn)管理公司還能盤活用戶在電網(wǎng)企業(yè)預存的電費，給用戶帶來額外收益；
5、第三方配電資產(chǎn)管理公司還可以打捆代理全部用戶的用電需求，在電力市場交易中獲得更優(yōu)惠的電能價格；在部分地區(qū)，第三方配電資產(chǎn)管理公司還可以作為負荷集成商，參與需求響應和提供輔助服務，給用戶帶來更多的額外收益；
（三）支持用戶側(cè)第三方服務的政策建議
為了鼓勵社會資本參與到用戶側(cè)管理，降低企業(yè)用電成本，我們建議各地方出臺相關的支持政策：
1、電網(wǎng)企業(yè)支持第三方商業(yè)機構開展用戶側(cè)配電資產(chǎn)管理業(yè)務，必要時配合做好用電業(yè)務過戶等手續(xù)辦理；
2、支持第三方商業(yè)機構通過發(fā)行專項債券融資；
3、允許第三方商業(yè)機構提供轉(zhuǎn)供電服務，并通過用電服務協(xié)議等方式回收合理的成本。
（作者系北京先見能源咨詢有限公司常務副總裁）
