吳必軒/文 當?shù)貢r間7月14日，歐盟委員會正式公布了包含16個立法草案的一攬子氣候措施提案。這一系列措施旨在落實歐盟雄心勃勃的減排目標——到2030年溫室氣體排放量比1990年減少55%。在這次公布的16個立法草案中，包括了備受矚目的碳邊界調(diào)節(jié)機制（CBAM，俗稱“碳關(guān)稅”）法案。
歐盟的碳關(guān)稅是第一個有可能對全球貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生深遠影響的氣候相關(guān)措施。從6月初開始，先后有一份碳關(guān)稅立法草案和一份歐盟碳市場改革立法草案“流出”，引起了氣候政策圈內(nèi)的廣泛關(guān)注。筆者也根據(jù)這兩份文件分析了歐盟碳關(guān)稅的可能形態(tài)?，F(xiàn)在，隨著歐盟官方版本的公布，我們終于可以一見碳關(guān)稅的廬山真面目。在下文中，主要以CBAM指代歐盟的碳邊界調(diào)節(jié)機制，即俗稱的碳關(guān)稅。
一. 謹慎是歐委會最重要的立場選擇
（一） 碳關(guān)稅將和歐盟企業(yè)的免費排放配額長期共存
CBAM落地后，是否取消免費發(fā)放給歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的排放配額，一直是爭議焦點。
CBAM立法草案（《草案》）明確了CBAM將和免費配額長期共存?！恫莅浮返谝徽卤硎?，CBAM將“逐漸變成”免費排放配額的替代品?！爸饾u”是多久？《草案》中沒有答案，答案在同時公布的改革歐盟排放交易體系（EU ETS）是立法草案中?！禘U ETS草案》規(guī)定，在CBAM的過渡期內(nèi)（2023—2025年），CBAM所覆蓋的歐盟產(chǎn)業(yè)仍將獲得100%的應(yīng)得免費配額。在2026年，即CBAM正式實施的第一年，這些產(chǎn)業(yè)將獲得90%的應(yīng)得免費配額。此后逐年遞減10%，至2035年減至0%。也就是說，要用12年時間才能完成免費配額機制的逐漸淡出。
保留還是取消免費配額對歐委會來說是一個艱難選項。CBAM和免費配額都是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于歐盟推行嚴格的減排政策，歐盟企業(yè)會搬到減排政策寬松的國家（企業(yè)遷出），或者導致排放成本較低的進口產(chǎn)品沖擊歐盟市場（“碳傾銷”）。免費配額降低了歐盟高能耗且貿(mào)易暴露行業(yè)（如鋼鐵、水泥行業(yè)）的排放成本，從而降低了碳泄漏的風險，是對歐盟產(chǎn)業(yè)的一重保護。而CBAM則是提高進口產(chǎn)品的排放成本，也是對歐盟產(chǎn)業(yè)的一重保護。在實施CBAM的同時保留免費配額會導致雙重保護，使CBAM面臨較高的WTO違規(guī)風險和外部阻力。而取消免費配額則會觸及歐盟產(chǎn)業(yè)的既得利益，使CBAM面臨較大的內(nèi)部阻力。
歐委會選擇了一個盡可能內(nèi)外兼顧的方案。一方面保留免費配額，另一方面盡量避免雙重保護，做法是在進口產(chǎn)品在繳納碳關(guān)稅時，扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。
（二） 只對進口產(chǎn)品的直接排放征收碳關(guān)稅
在過渡期內(nèi)（2023—2025年），CBAM只適用于進口產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中的直接排放，不計外購電力排放，也不計在系統(tǒng)邊界外生產(chǎn)上游投入物時產(chǎn)生的排放。過渡期之后呢？不確定。在過渡期結(jié)束前，歐委會將研究是否把CBAM擴展至間接排放。
這是一個令人吃驚的變化。今年3月，歐洲議會在設(shè)立CBAM的原則性決議中明確表示，進口產(chǎn)品的碳定價應(yīng)同時包括直接排放與間接排放。此前流出的CBAM草案也說直接和間接排放都要計入?，F(xiàn)在正式版的《草案》居然放過了間接排放，這無疑會大幅降低進口產(chǎn)品的核定排放量，也就是碳關(guān)稅的“稅基”。這看起來好像是歐盟對所有貿(mào)易伙伴的一個巨大讓步。其實未必。必須結(jié)合下文的過渡期措施一起看。
（三） 過渡期不征稅
2023—2025年是CBAM的過渡期。在此期間，進口產(chǎn)品不需繳納碳關(guān)稅。但進口商必須每季度提交報告，內(nèi)容包括：1、按類統(tǒng)計的當季進口產(chǎn)品總量，并注明生產(chǎn)商；2、每類產(chǎn)品的直接排放量；3、每類產(chǎn)品的間接排放量；4、上述直接排放量在原產(chǎn)國之應(yīng)付碳價。若不交報告則有處罰。
過渡期是一個強制演習期。對出口方來說，除了不用交錢，每個季度都必須計算產(chǎn)品的直接排放和間接排放。既然如此，在過渡期內(nèi)不納入間接排放就毫無實際意義。在經(jīng)濟方面，它沒有任何減負作用，因為本來就不征稅。在時間和精力方面也沒有任何減負作用，因為無論如何還是要計算間接排放！那么過渡期之后呢？《草案》已經(jīng)留有余地，歐委會有權(quán)，也完全可能調(diào)整政策，把碳關(guān)稅的范圍擴大到間接排放。
小結(jié)：過渡期不征稅對出口方來說是一項真正的“實惠”，它有助于緩解歐盟的貿(mào)易伙伴對CBAM的警惕態(tài)度。讓免費排放配額緩慢出局則能夠很大程度緩解歐盟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的焦慮。不計間接排放的象征意義大于實際意義，但也有安撫作用?？傮w來看，歐委會并未低估推動CBAM所面臨的阻力，在現(xiàn)階段選擇了漸進的謹慎的路線。但是隨著時間進展，尤其是今年11月第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）之后，不排除歐盟的策略會發(fā)生變化。
二. CBAM的產(chǎn)品范圍和適用國別
要點1：產(chǎn)品范圍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁
根據(jù)《草案》，CBAM的適用范圍將限于進口到歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。這是一個謹慎的，縮水的產(chǎn)品范圍。此前歐洲議會的態(tài)度是，CBAM應(yīng)適用于歐盟排放交易體系下的所有產(chǎn)品，應(yīng)該覆蓋電力和能源密集行業(yè)，如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。而《草案》的產(chǎn)品范圍小于歐盟ETS的產(chǎn)品范圍，也未納入煉油、化工、造紙和玻璃這幾類具有高碳泄漏風險的產(chǎn)品。
較6月份“流出稿”的重大變化：鋼鐵的范圍大幅擴大。原來只收入海關(guān)編碼第72章“鐵和鋼”下的碳鋼產(chǎn)品，現(xiàn)在增加了不銹鋼和特鋼產(chǎn)品。新加入了海關(guān)編碼第73章“鋼鐵制品”下的鋼管和部分其他鋼鐵制品，表明歐委會意在防止出口商通過出口鋼鐵的直接下游產(chǎn)品規(guī)避CBAM。
國別豁免：根據(jù)《草案》第2節(jié)，CBAM只豁免充已加入歐盟碳市場的非歐盟國家，或者和歐盟建立了碳市場掛鉤（linking）的國家，而且這些國家必須對產(chǎn)品實際征收了碳價。附件二規(guī)定，CBAM不適用于原產(chǎn)于冰島、列支敦士登、挪威和瑞士以及6個歐盟海外領(lǐng)地的進口產(chǎn)品。其中瑞士已和歐盟已經(jīng)建立了碳市場掛鉤，其他4個國家屬于歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA），已加入歐盟碳市場。《草案》并未給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇，只在序言中表示歐盟應(yīng)向最不發(fā)達國家提供技術(shù)援助，以使其適應(yīng)CBAM下的新義務(wù)。
三. “納稅”流程
要點2：進口商承擔納稅義務(wù)
支付CBAM的義務(wù)由進口商承擔。進口商需首先獲得從事CBAM管控產(chǎn)品進口業(yè)務(wù)的資格。進口商要在所屬的歐盟成員國內(nèi)向CBAM主管機關(guān)注冊登記，經(jīng)批準后成為“授權(quán)申報人”（注冊進口商）才能進口相關(guān)產(chǎn)品。每一個歐盟成員國分別設(shè)立CBAM注冊系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，每一個注冊進口商都在本國的CBAM系統(tǒng)中有一個獨立的賬戶。
要點3：進口產(chǎn)品的碳價與歐盟碳價掛鉤
針對進口產(chǎn)品中所含的每一噸碳排放，進口商都必須向其所在的歐盟成員國的CBAM主管機關(guān)購買一張CBAM電子憑證。歐委會將負責計算每周歐盟拍賣排放額度的平均結(jié)算價格，并在下一周的第一個工作日公布，該價格即作為從第二個工作日到再下一周的第一個工作日期間的CBAM電子憑證價格。每一張CBAM電子憑證都有獨立的編號。進口商購買CBAM電子憑證的數(shù)量、價格和日期均記錄在它的CBAM系統(tǒng)賬戶里。
要點4：碳價不是在產(chǎn)品進口時支付，而是按年度結(jié)算
在進口產(chǎn)品清關(guān)時，進口商并不需要繳納CBAM電子憑證。換言之，碳關(guān)稅并不是在產(chǎn)品進口環(huán)節(jié)逐筆征收，而是在第二年的1到5月期間統(tǒng)一結(jié)算。
申報排放量：《草案》第6節(jié)規(guī)定，在每年5月31日之前，注冊進口商須向本國CBAM主管機關(guān)申報：1、按類統(tǒng)計的進口產(chǎn)品總量；2、每類產(chǎn)品的總排放量；3、應(yīng)繳納的與上述排放量相對應(yīng)的CBAM電子憑證數(shù)量，扣除進口產(chǎn)品在生產(chǎn)國已付之碳價和歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。
繳納CBAM電子憑證：《草案》第22節(jié)規(guī)定，在每年5月31日之前，注冊進口商應(yīng)向本國CBAM主管機關(guān)繳納與其申報且經(jīng)過核查的排放量相當?shù)腃BAM電子憑證。
要點5：CBAM電子憑證的存量、回購和清零政策可防止套利行為
首先，CBAM電子憑證不可交易（進口商和CBAM主管機關(guān)之間的交易除外），這是它與歐盟碳市場排放額度的最大區(qū)別。
為防止進口商拖到5月底集中購買CBAM電子憑證，《草案》規(guī)定在每個季度末，進口商的CBAM賬戶上都應(yīng)當有一定存量的CBAM電子憑證。具體辦法是，進口商要根據(jù)默認排放強度估算的每一季度的進口排放量，然后購買至少相當于估算排放量80%的CBAM電子憑證存在賬上。這項規(guī)定的實質(zhì)是強制進口商按季度購買CBAM電子憑證，避免在清繳結(jié)算時突擊購買。
CBAM電子憑證的回購和清零：《草案》第23節(jié)規(guī)定，在年度清繳之后，應(yīng)進口商之要求，CBAM行政機關(guān)應(yīng)回購進口商賬戶上多余的電子憑證，回購價格為進口商購買該電子憑證時所支付的價格。但是，回購數(shù)量不能超過進口商在上一年度購買的電子憑證總數(shù)的三分之一（此前流出稿規(guī)定10%）。在每年6月30日之前，CBAM行政機關(guān)應(yīng)將進口商賬戶上購買與上上年度的所有CBAM電子憑證清零。
上述存量、回購和清零政策的組合效果很有意思，可以抑制套利行為（arbitrage），使進口產(chǎn)品的排放成本更加貼近進口時的歐盟市場的碳價。首先，存量要求意味著進口時就要購買絕大部分的CBAM電子憑證，因為有“每季度估算排放量的80%”這一下限。另一方面，清零政策也抑制了囤積。如果進口商在某年買了很多電子憑證，第二年清繳后有所剩余，可申請CBAM行政機關(guān)回購。如果回購后仍有剩余，這部分就必須在第三年的清繳時用盡，用不盡部分會被強制清零。
四. 核算排放量的準則
要點6：鼓勵出口企業(yè)證明實際排放量，否則套用默認排放強度
前面講到，每年5月底之前，進口商必須申報上一年度進口產(chǎn)品的排放量，作為繳納CBAM電子憑證數(shù)量的依據(jù)。排放量是“稅基”，計算公式如下：
排放量（噸二氧化碳）=質(zhì)量（噸、兆瓦時）×排放強度（噸二氧化碳/噸、噸二氧化碳/兆瓦時）
原則上，排放量的計算應(yīng)基于進口產(chǎn)品的實際排放強度。但是，如果充分確定實際排放強度，則套用默認的排放強度。
要點7：默認排放強度采用出口國行業(yè)平均值，沒有數(shù)據(jù)時套用歐盟最差表現(xiàn)
《草案》附件三規(guī)定，應(yīng)針對每一個國家的每一類CBAM管控產(chǎn)品設(shè)定默認排放強度，即以該國該類產(chǎn)品的平均排放強度為基礎(chǔ)，加上一個“加成”（mark-up）。這個“加成”是什么？為什么增加？《草案》中沒有任何線索，只說會在后續(xù)出臺的實施細則中確定。如果沒有某國的某類產(chǎn)品平均排放強度的可靠數(shù)據(jù)，則默認排放強度采用歐盟同行業(yè)中排放水平最高的10%的企業(yè)的平均排放強度。換言之，套用歐盟同類企業(yè)中減排“劣等生”的平均排放強度。這正好是把歐盟企業(yè)獲得免費排放額度的標桿翻了個個——參照歐盟同行業(yè)中排放水平最低的10%的企業(yè)。
進口電力：與其他產(chǎn)品相反，進口電力的排放量計算優(yōu)先使用默認值。但此事與中國無關(guān)。
要點8：在排放量基礎(chǔ)上，扣除歐盟免費排放額度和進口產(chǎn)品在生產(chǎn)國已付之碳價
在保留歐盟企業(yè)免費配額的同時，如果仍對進口產(chǎn)品的排放量全部征收CBAM，就會使前者獲得雙重保護。因此《草案》第31節(jié)規(guī)定，在進口商應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。這可以理解為稅基調(diào)整。
同理，如果進口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已經(jīng)承擔了一定的排放成本，那么這部分成本也應(yīng)當扣除。否則，進口產(chǎn)品承擔的排放成本就會高于歐盟同類產(chǎn)品承擔的排放成本，即出現(xiàn)“雙重征稅”問題。因此《草案》第9節(jié)規(guī)定，進口商在應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，可扣減進口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國已實際支付的碳價。這可以理解為稅額抵扣。
要點9：出口企業(yè)可一次性核算自己產(chǎn)品的排放強度
《草案》第10節(jié)規(guī)定，第三國廠商可申請在歐委會的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫中注冊（區(qū)別于進口商在各國注冊），注冊有效期為5年。注冊廠商可核算自己產(chǎn)品的實際排放強度，再由第三方核查確認。其意義在于，當進口商就已注冊廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品進行申報時，如直接使用后者提供的產(chǎn)品排放強度，申報的排放量就不需要再經(jīng)過一遍核查。這可以為進口商節(jié)省大量精力和費用。
要點10：計算產(chǎn)品排放強度的方法
《草案》附件三按照“簡單產(chǎn)品”和“復雜產(chǎn)品”給出了兩個排放強度計算公式。筆者的粗淺理解是，兩者分別對應(yīng)一步工序生產(chǎn)的產(chǎn)品和多步工序生產(chǎn)的產(chǎn)品?！昂唵萎a(chǎn)品”的排放強度等于一步工序應(yīng)攤的直接排放量除以產(chǎn)品產(chǎn)量?！皬碗s產(chǎn)品”的排放強度等于各步工序的直接排放量之和除以產(chǎn)品產(chǎn)量。在計算“復雜產(chǎn)品”的排放強度時，雖然計入因生產(chǎn)上游投入物而產(chǎn)生的排放，但只限于系統(tǒng)邊界內(nèi)。換言之，如果企業(yè)外購原料，那么生產(chǎn)這些外購原料時產(chǎn)生的排放不計入，因為那些排放發(fā)生在系統(tǒng)邊界之外。
五. 行政與執(zhí)法
要點11：執(zhí)行下放到歐盟成員國層面
與6月份的流出稿不同，《草案》并不在歐盟內(nèi)部設(shè)立專門的CBAM行政機構(gòu)，而是將執(zhí)行下放到成員國層面。由各國的CBAM主管機關(guān)負責進口商注冊、信息登記、排放量的申報與核查、CBAM電子憑證的繳納、回購和清零。歐委會則以中央管理者的身份建立獨立的CBAM交易日志，當監(jiān)測到異常交易狀況時通知成員國的CBAM主管機關(guān)。
要點12：有防范“偷逃稅”的程序性措施
保證金：在進口商注冊并取得進口資質(zhì)的環(huán)節(jié)，對于新設(shè)立或有違法記錄的公司，CBAM主管機關(guān)可要求其提交保證金，以確保其履行支付義務(wù)。
申報前核查：進口商申報的排放量和生產(chǎn)廠商核算的自己產(chǎn)品的排放量，都必須經(jīng)過歐盟認證的獨立核查機構(gòu)的實地核查。
申報后審查：在申報完成后，進口商還應(yīng)將相關(guān)記錄保留4年（不包括申報當年）。在此期間，CBAM行主管關(guān)可對進口商申報的排放量進行審查，必要時可進行實地核查。
懲罰措施：如果進口商未按期足額繳納CBAM電子憑證，將被處以每噸二氧化碳100歐元的罰款（與歐盟排放交易體系的罰則相同）并補足未交的電子憑證。
要點13：反規(guī)避措施——擴大CBAM產(chǎn)品范圍
根據(jù)《草案》第31節(jié)，規(guī)避行為是指除以逃避CBAM為目的之外，無其他充分經(jīng)濟動機的改變貿(mào)易模式的行為，包括輕微改動產(chǎn)品以使其超出CBAM產(chǎn)品范圍。如果發(fā)現(xiàn)某一CBAM管控產(chǎn)品的進口量連續(xù)兩個月大幅下降，而同時該產(chǎn)品的輕微改動產(chǎn)品的進口量大幅上升，則歐委會可以將前述輕微改動產(chǎn)品納入CBAM產(chǎn)品范圍。
六. 結(jié)束語
從歐盟的一攬子氣候措施的決心和力度來看，CBAM大概率會最終落地。CBAM在過渡期（2023—2025年）不征稅，正好給對歐出口企業(yè)留出了更多準備時間。而企業(yè)在過渡期內(nèi)仍然需要定期計算和報告輸歐產(chǎn)品的排放量，本身就是熱身演練。CBAM極有可能在WTO遭遇挑戰(zhàn)。由于成型于1990年代的WTO規(guī)則對氣候措施缺乏明確規(guī)制，CBAM的支持和反對者都可以在其中找到辯護依據(jù)。我們身處劇變的時代，政府、企業(yè)和個人都需要對未來進行預(yù)判。有兩個問題值得思考：未來10年是不是WTO的10年？未來10年是不是碳中和的10年？這兩個問題關(guān)系到未來游戲規(guī)則的出處。
（作者：吳必軒，中國碳中和50人論壇特邀研究員，海華永泰（北京）律師事務(wù)所高級合伙人。海華永泰（南京）律師事務(wù)所孫蕓律師對本文亦有貢獻）
