今年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》，提出“完善居民階梯電價(jià)機(jī)制”；出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制的通知》，明確有條件的地方要按程序推廣居民峰谷電價(jià)機(jī)制，總的看對(duì)居民用電價(jià)格的影響較小。我國(guó)居民階梯電價(jià)已經(jīng)實(shí)行多年，有必要進(jìn)一步總結(jié)和完善居民階梯電價(jià)制度，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價(jià)機(jī)制。
如何完善居民階梯電價(jià)政策
蔣學(xué)林
（能源情報(bào)研究中心）
2021年5月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》。其中，深入推進(jìn)能源價(jià)格改革占據(jù)重要席位，而又以持續(xù)深化電價(jià)改革居首。盡管隱藏在深化電價(jià)改革一段的末尾，“完善居民階梯電價(jià)機(jī)制”還是比較引人矚目。
自國(guó)家發(fā)展改革委2011年11月印發(fā)《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2012年7月全面試行，我國(guó)的居民階梯電價(jià)至今已經(jīng)十年之久，加上此前的少數(shù)省份試點(diǎn)則時(shí)間更長(zhǎng)?，F(xiàn)在提出總結(jié)完善的要求可謂正當(dāng)其時(shí)。
一、居民階梯電價(jià)基本情況
經(jīng)過(guò)四川、浙江、福建等地的試點(diǎn)和前期公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，國(guó)家發(fā)展改革委于2011年11月印發(fā)的《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2011〕2617號(hào)），可視為我國(guó)居民階梯電價(jià)的根本政策文件。
根據(jù)文件規(guī)定，居民用電量分為三檔，第一檔滿(mǎn)足基本用電需求，覆蓋80%居民家庭，電價(jià)一定時(shí)期保持穩(wěn)定；第二檔滿(mǎn)足合理用電需求，覆蓋95%居民月均用電，起步階段提價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不低于0.05元/千瓦時(shí)；第三檔滿(mǎn)足較高生活質(zhì)量用電需求，起步階段提價(jià)標(biāo)準(zhǔn)每千瓦時(shí)0.3元左右，最終電價(jià)控制在第二檔電價(jià)的1.5倍左右。各地方根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)城鄉(xiāng)“低保戶(hù)”和農(nóng)村“五保戶(hù)”家庭每戶(hù)每月10度或15度免費(fèi)用電基數(shù)。
居民階梯電價(jià)政策2012年7月正式全面試行，各地方案存在差異，主要是執(zhí)行周期或以年度為周期、或以月度為周期，三檔電量基數(shù)因地而異。2013年底，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善居民階梯電價(jià)制度的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕2523號(hào)），進(jìn)一步健全完善了居民階梯電價(jià)制度框架。
各地在總體文件框架下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際不斷調(diào)整完善。比如自今年6月開(kāi)始，根據(jù)廣東居民階梯電價(jià)“一戶(hù)多人口”政策，一戶(hù)家庭人口滿(mǎn)5人及以上可申請(qǐng)每戶(hù)每月第一、二、三檔分別增加100千瓦時(shí)階梯電量基數(shù)；人數(shù)滿(mǎn)7人及以上，也可選擇申請(qǐng)執(zhí)行合表居民用戶(hù)電價(jià)。
居民生活用電在我國(guó)用電結(jié)構(gòu)中占比不高，但近年來(lái)呈現(xiàn)超過(guò)整體增速的快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國(guó)2020年全社會(huì)用電量為7.51萬(wàn)億千瓦時(shí)，其中，城鄉(xiāng)居民生活用電量1.09萬(wàn)億千瓦時(shí)，占比14.5%，較上年再提升0.4個(gè)百分點(diǎn)，與2010年相比則提高了約2.3個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)2025年人均年生活用電量將提升至1200千瓦時(shí)以上，全國(guó)居民生活用電達(dá)到1.7萬(wàn)億千瓦時(shí)。
二、居民電價(jià)政策面臨問(wèn)題
由于涉及千家萬(wàn)戶(hù)、關(guān)系每個(gè)人切身利益，居民用電價(jià)格政策往往會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，因而我國(guó)在政策調(diào)整上慎之又慎。如何調(diào)整完善需要深入研究，比較關(guān)鍵的還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)問(wèn)題所在，然后對(duì)癥下藥。初步分析，以下五方面問(wèn)題應(yīng)予以重視。
交叉補(bǔ)貼問(wèn)題還比較嚴(yán)重。居民用電存在的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，持續(xù)得到業(yè)界的普遍關(guān)注。有人以為通過(guò)近幾年市場(chǎng)化交易，有的工商業(yè)電價(jià)可能已經(jīng)低于居民用電價(jià)格，但這一判斷缺乏有效數(shù)據(jù)支撐。再則，盡管市場(chǎng)化交易電量上升較快，2020年已經(jīng)占到全社會(huì)用電量的四成，但更多還是非市場(chǎng)化交易電量，目錄電價(jià)中居民用電價(jià)格與工商業(yè)用電還是存在明顯差距。而且，市場(chǎng)化交易電量?jī)r(jià)格本質(zhì)上應(yīng)隨行就市、上下波動(dòng)，不會(huì)也不應(yīng)出現(xiàn)“一味降低”局面，近期廣東現(xiàn)貨價(jià)格的大漲就打破了“降價(jià)魔咒”、有望回歸市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律。中電聯(lián)去年底發(fā)布的《當(dāng)前電價(jià)政策機(jī)制相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告》指出，國(guó)際上居民電價(jià)普遍高于工業(yè)電價(jià)，居民電價(jià)平均為工業(yè)電價(jià)的1.5倍，而我國(guó)居民電價(jià)僅為工業(yè)電價(jià)的0.85倍。
居民電價(jià)橫向?qū)Ρ任粗匾?。從各?。▍^(qū)市）居民電價(jià)情況看，由于資源狀況、供需形勢(shì)、歷史淵源之不同而多自成一體，基于實(shí)際承受能力的橫向?qū)Ρ群苌僬摷?。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，天津市2020年人均可支配收入為43854元，在全國(guó)排第4位，其不滿(mǎn)1千伏分表用戶(hù)第一檔電價(jià)為0.49元/千瓦時(shí)，與北京市首檔電價(jià)相當(dāng)?shù)愿撸唤魇?020年人均可支配收入28017元，僅相當(dāng)于天津市的63.9%，在全國(guó)排第14位，但其不滿(mǎn)1千伏分表用戶(hù)第一檔電價(jià)為0.60元/千瓦時(shí)，為天津同檔電價(jià)的1.2倍，每千瓦時(shí)需要多支出0.11元。折算100千瓦時(shí)將多支出11元，對(duì)于加一箱油多5元都會(huì)在意的人們來(lái)說(shuō)，11元的負(fù)擔(dān)還是比較明顯的。其他地區(qū)之間對(duì)比，類(lèi)似情況也并不少見(jiàn)，意味著各地電價(jià)的實(shí)際負(fù)擔(dān)壓力并不均衡。
居民電價(jià)執(zhí)行逆階梯問(wèn)題。居民階梯電價(jià)政策的本意之一是通過(guò)對(duì)高用電量的加價(jià)提升節(jié)約意識(shí)、促進(jìn)節(jié)約用電，第一檔用電保持基本穩(wěn)定，第二檔、第三檔實(shí)行加價(jià)，用電越多、加價(jià)越高。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，特別是在電力供需形勢(shì)寬松的情況下，有的地方出現(xiàn)了逆階梯的情況。比如，廣西壯族自治區(qū)物價(jià)局《關(guān)于對(duì)“一戶(hù)一表”居民實(shí)施用電促銷(xiāo)政策的通知》（桂價(jià)格〔2018〕4號(hào)）就提出，參加用電促銷(xiāo)政策的“一戶(hù)一表”居民用戶(hù)，本年用電量大于4500千瓦時(shí)的部分執(zhí)行電價(jià)0.6283元/千瓦時(shí)，即每千瓦時(shí)加價(jià)由0.3元降低為0.1元，相當(dāng)于每千瓦時(shí)優(yōu)惠0.2元。公開(kāi)信息顯示，廣西2019年、2020年延續(xù)了此政策，實(shí)際上變成了鼓勵(lì)“富人”多用電、享受更多交叉補(bǔ)貼，有違居民階梯電價(jià)政策初衷。
峰谷電價(jià)尚未能全面實(shí)行。國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于完善居民階梯電價(jià)制度的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕2523號(hào)）提出，要加大居民用電“一戶(hù)一表”改造力度，全面推行居民用電峰谷分時(shí)電價(jià)政策，尚未出臺(tái)居民用電峰谷電價(jià)的地區(qū)，要在2015年底前制定并頒布居民用電峰谷電價(jià)政策，由居民用戶(hù)選擇執(zhí)行。檢視多地居民電價(jià)表發(fā)現(xiàn)，有的地方較好落實(shí)了居民峰谷電價(jià)政策要求，比如江西省明確居民生活用電劃分為兩個(gè)時(shí)段，高峰時(shí)段在現(xiàn)行電價(jià)基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)提高3分，低谷時(shí)段在現(xiàn)行電價(jià)基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)下調(diào)0.12元。但有的地方居民電價(jià)表中并無(wú)峰谷電價(jià)的表述，當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)此也一無(wú)所知，表明居民峰谷電價(jià)政策尚未全面落地。
基本檔電價(jià)僵化傾向問(wèn)題。國(guó)家發(fā)展改革委2617號(hào)文提出，基本檔用電“起步階段電價(jià)維持較低水平，三年內(nèi)保持基本穩(wěn)定”。按照普遍理解，三年之后應(yīng)有調(diào)整之舉，或至少當(dāng)研究調(diào)整與否。但事實(shí)上，“保持基本穩(wěn)定”基本成了十年的不刊之論。十年來(lái)，我國(guó)的電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的煤電裝機(jī)占比已經(jīng)歷史性下降到50%以?xún)?nèi)，新能源和可再生能源比重大幅提升，相應(yīng)的供電成本也不可避免地發(fā)生了變化。作為覆蓋面最廣的基本檔用電，價(jià)格如果不能與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整完善，容易加大成本與價(jià)格倒掛。
三、完善居民電價(jià)政策建議
隨著深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的下發(fā)，相關(guān)落地工作已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入日程。6月上旬，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司先后召開(kāi)兩次電價(jià)工作專(zhuān)家座談會(huì)，研究做好新形勢(shì)下電價(jià)工作。關(guān)于完善居民階梯電價(jià)政策，需要多角度、多維度統(tǒng)籌考慮。
一是居民電價(jià)水平需與時(shí)俱進(jìn)。在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)背景下，供電成本預(yù)計(jì)將進(jìn)一步上升。據(jù)國(guó)網(wǎng)能源研究院初步測(cè)算，新能源電量滲透率超過(guò)15%后，系統(tǒng)成本進(jìn)入快速增長(zhǎng)臨界點(diǎn)，預(yù)計(jì)2025年將是2020年的2.3倍。居民電價(jià)水平應(yīng)當(dāng)隨著供電成本的變化而變化，避免加重交叉補(bǔ)貼問(wèn)題或造成新的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。
二是基本檔電價(jià)引入橫向?qū)Ρ?。以普惠的基本檔用電為基準(zhǔn)，在考慮電力供應(yīng)成本差異的基礎(chǔ)上，以人均可支配收入為參考，進(jìn)一步考慮地區(qū)之間的實(shí)際承受能力，體現(xiàn)電價(jià)負(fù)擔(dān)壓力的公平性，避免“越發(fā)達(dá)電價(jià)反而越低”的現(xiàn)象，為解決地區(qū)發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
三是逐步提高二檔三檔覆蓋面。按照現(xiàn)行政策，原則上第一檔用電覆蓋80%家庭，有的地方實(shí)際上甚至達(dá)到了90%以上，第二檔、第三檔用電所覆蓋的范圍比較有限。為減輕交叉補(bǔ)貼、促進(jìn)節(jié)約用電，應(yīng)適當(dāng)提高第二檔、第三檔用電覆蓋面。當(dāng)然，長(zhǎng)期不調(diào)整各檔用電量，隨著居民用電量的增長(zhǎng)，也能“被動(dòng)”實(shí)現(xiàn)提升高價(jià)用電檔覆蓋面。
四是進(jìn)一步加大檔級(jí)價(jià)格差別。第二檔加5分以上、第三檔加3毛左右，是居民階梯電價(jià)起步階段的規(guī)定。如今過(guò)去了十年，特別是“雙碳”目標(biāo)的提出，對(duì)能源資源的節(jié)約提出了更高的要求，階梯電價(jià)各檔之間的價(jià)差應(yīng)考慮進(jìn)一步加大，讓電價(jià)反映電力電量的真實(shí)價(jià)值、還原電力的商品屬性并體現(xiàn)對(duì)超高用電的適當(dāng)懲罰性約束。
五是提升居民價(jià)格響應(yīng)積極性。短時(shí)電力價(jià)值雖然并無(wú)太大差別，但不同時(shí)段的電量?jī)r(jià)格因?yàn)楣┬枨闆r不同卻是可以差別明顯，特別是尖峰時(shí)刻的電力調(diào)整價(jià)值更高。有必要進(jìn)一步完善峰谷電價(jià)政策，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)居民更好進(jìn)行價(jià)格響應(yīng)。如果跟戶(hù)用光伏、戶(hù)用儲(chǔ)能、電動(dòng)汽車(chē)等生產(chǎn)和調(diào)節(jié)功能結(jié)合起來(lái)，預(yù)計(jì)效果更加明顯。
六是要納入整體電價(jià)政策考量。居民電價(jià)政策是電價(jià)政策的有機(jī)組成部分，不能脫離整體而“單飛”“單蹦”。隨著構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的供電成本變化，需要整體研究調(diào)整完善電價(jià)政策，在能源“雙重替代”背景下甚至應(yīng)充分考慮大能源價(jià)格政策包括油氣、煤炭?jī)r(jià)格問(wèn)題以及農(nóng)村生物質(zhì)、沼氣等價(jià)格問(wèn)題，形成價(jià)格政策合力，避免政策齟齬造成莫衷一是的局面。
七是強(qiáng)化政策落地執(zhí)行的監(jiān)管。要發(fā)揮政府主管部門(mén)特別是能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)各地居民電價(jià)政策執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)政策權(quán)威、市場(chǎng)公平、群眾利益，并根據(jù)監(jiān)管情況評(píng)估階梯電價(jià)政策、推進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。特別是要對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的逆階梯現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，不能在供需形勢(shì)變化時(shí)私自變更基本政策取向。
“雙碳”目標(biāo)提出在前，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)在后，能源價(jià)格改革箭在弦上。既需要居民提升自覺(jué)奉獻(xiàn)意識(shí)，更需要價(jià)格等經(jīng)濟(jì)手段、市場(chǎng)方式的引導(dǎo)。期待居民階梯電價(jià)政策舊貌換新顏，迸發(fā)出新的磅礴偉力。
