按照2002年國(guó)務(wù)院通過(guò)的電力體制改革方案(5號(hào)文件)，2002年底廠網(wǎng)分開(kāi)之后，電力體制改革最重要的任務(wù)將是國(guó)家電力公司(通過(guò)廠網(wǎng)分開(kāi)變成2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電集團(tuán)和4家輔業(yè)集團(tuán))系統(tǒng)所擁有的輔助性業(yè)務(wù)單位和“三產(chǎn)”，多種經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整重組，并與電網(wǎng)業(yè)務(wù)分開(kāi)核算。有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，進(jìn)行公司化改造，進(jìn)入市場(chǎng)。該人士告訴記者：“十年過(guò)去了，主輔分離的路線幾經(jīng)沉浮，但無(wú)甚效果，電網(wǎng)的成本依舊是‘一鍋粥’。”
主輔分離的一路“搖擺”
“可以說(shuō)在當(dāng)初國(guó)務(wù)院常委會(huì)通過(guò)5號(hào)文件的時(shí)候，大家的態(tài)度是非常堅(jiān)決的，沒(méi)有人是猶疑的，但改革一開(kāi)始，多方的利益糾葛和權(quán)衡就紛至沓來(lái)。”這位參與電力體制改革的人士告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
2004年，國(guó)家電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組(下稱“國(guó)家電改辦”)將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報(bào)決策層，由于當(dāng)時(shí)“電荒”影響，這個(gè)方案未能獲得通過(guò)。隨后幾年，“國(guó)家電改辦”牽頭制訂了多個(gè)版本的改革方案，都因阻力較大，部委之間意見(jiàn)未能統(tǒng)一等問(wèn)題而擱淺。電網(wǎng)“主輔分離”的時(shí)間表也隨之一延再延。
2007年，國(guó)資委牽頭進(jìn)行了新方案的制訂，年底終于成形。在新的方案中，國(guó)資委對(duì)于輔業(yè)劃分的思路非常清晰：2002年電力改革所形成的中國(guó)水電工程顧問(wèn)集團(tuán)、中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)、中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)和中國(guó)葛洲壩水利水電建設(shè)集團(tuán)將被改制成為兩家大型輔業(yè)集團(tuán)。電網(wǎng)系統(tǒng)的電力修造、送變電施工和勘探設(shè)計(jì)等輔業(yè)資產(chǎn)將分別劃進(jìn)這兩大集團(tuán)。
“如果按照這個(gè)思路走下去，應(yīng)該說(shuō)主輔分離是能達(dá)到很好的效果的，不會(huì)是今天這樣的局面。但2008年，我國(guó)南方來(lái)了一場(chǎng)冰雪災(zāi)害，這場(chǎng)災(zāi)害不僅是生產(chǎn)生活的災(zāi)害，更是電力改革‘主輔分離’的災(zāi)害。”參與電力改革的相關(guān)人士對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說(shuō)。
2008年年初，一場(chǎng)雪災(zāi)對(duì)全國(guó)范圍的電力設(shè)施造成了較大沖擊，由此，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見(jiàn)。
此后，主輔分離改革再次陷入僵持。直至2010年，國(guó)資委再次啟動(dòng)改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進(jìn)行剝離合并。按照分離方案，兩家電網(wǎng)公司的勘測(cè)設(shè)計(jì)企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時(shí)并入新成立的中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。兩者分別由中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)、中國(guó)水電工程顧問(wèn)集團(tuán)和中國(guó)葛洲壩集團(tuán)、中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)重組而來(lái)。
從這次剝離來(lái)看，國(guó)家電網(wǎng)并沒(méi)有將爭(zhēng)議較大的電力設(shè)備制造剝離出來(lái)，而是在2009年收購(gòu)電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，成為了國(guó)產(chǎn)設(shè)備的生產(chǎn)巨頭，讓主輔分離大有倒行逆施之勢(shì)。
為何非要主輔分離?
黑格爾說(shuō)：“存在即合理。”主輔分離進(jìn)行了十年，依舊沒(méi)有達(dá)成當(dāng)初的效果。是當(dāng)初在煤炭和電力供大于求的情況下設(shè)計(jì)的方案不合理嗎?還是如今的現(xiàn)狀更適合中國(guó)的國(guó)情?“這種說(shuō)法完全是謬論，電力體制改革的方案完全是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原理來(lái)設(shè)計(jì)的，讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。難道說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只適用于商品供大于求的時(shí)候，當(dāng)商品供不大于求了，咱們就又得倒退回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)?”參與電力體制改革的人士告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
既然如此，有一個(gè)問(wèn)題更不可回避：主輔分離耗費(fèi)了十年的光陰，是否必要?非得進(jìn)行主輔分離的改革嗎?如果主輔不分離，電力市場(chǎng)將會(huì)有怎樣的惡果?
對(duì)此，參與電力體制改革的相關(guān)人士對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示：“首先，為什么非要主輔分開(kāi)?主輔分開(kāi)是電力體制改革的一部分，所以我們先要搞清楚電力體制改革究竟要干什么。”據(jù)該人士介紹，電力體制改革的目的就是讓市場(chǎng)配置資源，按照供需形成價(jià)格，這是電力體制改革的目標(biāo)，說(shuō)白了，就是讓政府行為和市場(chǎng)行為分開(kāi)，把政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)分開(kāi)。“電網(wǎng)是政府管轄的公用事業(yè)單位，是由政府監(jiān)管的，它不能也不應(yīng)該具備企業(yè)的性質(zhì)，這是它和發(fā)電廠的根本區(qū)別。而發(fā)電廠是實(shí)打?qū)嵉钠髽I(yè)，出于社會(huì)分工，它一心一意發(fā)電當(dāng)然好，但只要不違法，它可以拿錢去炒股票、去做服裝，賺了錢都是好樣的。”
廠網(wǎng)分離之后，發(fā)電廠脫離了出來(lái)，成為了獨(dú)立的企業(yè)，但在電網(wǎng)環(huán)節(jié)依舊沒(méi)有達(dá)到政企分開(kāi)的目的。“政府管的電網(wǎng)應(yīng)該僅限于純的自然壟斷環(huán)節(jié)，也就是電網(wǎng)的主營(yíng)業(yè)務(wù)：輸變電業(yè)務(wù)、配電、供電服務(wù)等。輔業(yè)主要指的是電力路線的設(shè)計(jì)、施工、維修、維護(hù)等，包括‘三產(chǎn)’、‘多經(jīng)’等所有能歸于市場(chǎng)的業(yè)務(wù)。所以主輔分離就是讓電網(wǎng)獨(dú)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)輸配電業(yè)務(wù)，其他輔業(yè)全部歸于市場(chǎng)。我們要搞市場(chǎng)形成資源配置，要搞市場(chǎng)形成價(jià)格，就必須走這一步，”該人士說(shuō)。
在廠網(wǎng)分開(kāi)和主輔分開(kāi)成功之后，政府才能對(duì)自然壟斷的公用事業(yè)型單位的電網(wǎng)進(jìn)行政府定價(jià)，這個(gè)時(shí)候的政府定價(jià)通過(guò)輸配電價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)，也就是電網(wǎng)每輸配一度電應(yīng)該收多少錢由政府來(lái)監(jiān)管。“這樣一來(lái)，政府對(duì)電網(wǎng)的錢就能看住了，它的成本和利潤(rùn)就非常明白了，這是主輔分離追求的目標(biāo)。但現(xiàn)在的情況卻是電網(wǎng)通過(guò)廠網(wǎng)分離，把發(fā)電那塊的業(yè)務(wù)給轟出去了，而最為重要的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最為激烈的電力線路的設(shè)計(jì)、施工等一系列關(guān)聯(lián)交易卻全留下來(lái)了，這樣的主輔分離并不是真正的主輔分離，電網(wǎng)的運(yùn)行成本和利潤(rùn)依舊是‘一鍋粥’。”參與電力體制改革的相關(guān)人士告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
主輔分離的不徹底嚴(yán)重地延緩了改革的進(jìn)程，導(dǎo)致了政府遲遲不能給電網(wǎng)定價(jià)，電網(wǎng)手里的暴利與日俱增，而用戶依舊得不到絲毫的實(shí)惠。但如果在不久的將來(lái)，主輔分離能夠成功、徹底地實(shí)施，那么政府就馬上可以給電網(wǎng)定價(jià)，讓發(fā)電廠和用戶直接商量?jī)r(jià)格，而電網(wǎng)則由原先的一手買電一手賣電變?yōu)殡娏Φ膫鬏敺剑凑照?guī)定的價(jià)格收取傳輸費(fèi)用。“如果這個(gè)時(shí)代能真正來(lái)臨，那么電力體制改革可以說(shuō)真正改寫了中國(guó)人用電的歷史。”該人士說(shuō)。
主輔分離和電價(jià)關(guān)系幾何?
一提到電力體制改革，很多居民考慮的與電力專家可不一樣：“我不管電力改革怎么改，電網(wǎng)是只管輸配電也好，一手買電一手賣電也好，和我們的實(shí)際生活關(guān)系不大，我們關(guān)心的是夏天用電高峰的時(shí)候依然有電用，買電能更方便、更實(shí)惠。”那么輸配分離、廠網(wǎng)分離的改革成本最終將以怎樣的形式傳導(dǎo)到居民用電和電價(jià)中去?
華北電力大學(xué)電力市場(chǎng)研究所所長(zhǎng)張粒子告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“如果輸配不分離，就很難評(píng)價(jià)電網(wǎng)的服務(wù)，它所報(bào)的成本是輸配電成本還是電力設(shè)計(jì)、建設(shè)成本，它的利潤(rùn)是依靠輸配電來(lái)的還是關(guān)聯(lián)交易來(lái)的都搞不清楚，它在賣給居民電的時(shí)候計(jì)算的是哪部分的成本也不清楚。”由此說(shuō)來(lái)，如果電網(wǎng)的成本不理清，那么居民目前交的電費(fèi)就不明不白，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)也就更無(wú)從談起。
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張國(guó)寶：國(guó)網(wǎng)與南網(wǎng)是怎么形成的
電力體制改革最難辦的是電網(wǎng)怎么辦。有人提出網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過(guò)設(shè)想，按照原有的6個(gè)電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個(gè)電力大區(qū)變成6個(gè)網(wǎng)公司。
但是也有人提出，就算你把它變成了6個(gè)電網(wǎng)公司，在電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張“一張網(wǎng)”。
電力改革過(guò)程中碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志覺(jué)得挺心疼。長(zhǎng)期以來(lái)都是這樣的體制，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。
但是這些同志也不好說(shuō)什么，因?yàn)樯鐣?huì)輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開(kāi)和廠網(wǎng)分開(kāi)，這已經(jīng)是大勢(shì)所趨。再進(jìn)一步把網(wǎng)分開(kāi)的意見(jiàn)阻力就更大了，最后歸結(jié)起來(lái)電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國(guó)是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。
為什么后來(lái)變成了國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)?由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云、貴、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。其余的不再拆分。所以說(shuō)后來(lái)形成的國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見(jiàn)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果。 (作者系原國(guó)家能源局局長(zhǎng))
