中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在首屆中國（北京）國際能源峰會(huì)開幕式暨第三屆中國能源經(jīng)濟(jì)論壇上，國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司司長范必表示，這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推動(dòng)，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。但如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考的話，就可以克服條塊分割，這就需要從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進(jìn)改革方案。他說
中共十八屆三中全會(huì)明確了市場在資源配置中起決定性作用。2014年4月份，國家能源委召開了本屆政府的首次能源會(huì)議，李克強(qiáng)部署了下一階段的能源工作。6月份，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會(huì)議，習(xí)近平總書記提出能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的五點(diǎn)要求。這一系列的重要會(huì)議都傳遞出了一個(gè)明確的信號(hào)，中國要加快能源的市場化改革步伐。如何推進(jìn)改革成為這一年多來能源界討論最為熱烈的話題。
能源改革要明確能源屬性，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治
研究能源的改革問題，要明確一個(gè)問題，就是為什么要改革？要回答這個(gè)問題，首先要梳理一下能源領(lǐng)域存在的問題，比如煤電矛盾、氣荒、棄風(fēng)、棄光、棄水、水電發(fā)展之爭、能源價(jià)格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等等。對(duì)于這些問題的解決，歷來有兩種不同的看法，一種是用行政的辦法，通過政府這只看得見的手進(jìn)行干預(yù)，比如煤電矛盾的問題就用煤電聯(lián)動(dòng)來解決，煤價(jià)調(diào)了以后電價(jià)也調(diào)。再比如遇到氣荒的時(shí)候，就鼓勵(lì)多產(chǎn)氣，多組織企業(yè)從國外進(jìn)口天然氣，這是行政的辦法。另一種是改革的辦法，能源領(lǐng)域的問題都與供求關(guān)系、價(jià)格矛盾有關(guān)，所有這些問題背后有體制的原因，如果用行政辦法來解決，還是治標(biāo)不治本，只是一種權(quán)宜之計(jì)，所以，根本辦法還是要通過市場化的改革進(jìn)行解決，就是我們常說的“標(biāo)本兼治，重在治本”。
討論能源市場化改革，應(yīng)該明確一個(gè)基本前提，就是明確能源是商品這一屬性。之前，對(duì)于這一點(diǎn)在能源界還是有些爭論的，有觀點(diǎn)認(rèn)為，能源是商品，是商品就應(yīng)該由市場配置資源；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，能源是特殊商品，是市場調(diào)節(jié)失靈的領(lǐng)域，是政府配置的資源。對(duì)能源是不是商品的不同判斷，決定了我們處理政府與市場關(guān)系時(shí)的不同做法。好在黨中央、國務(wù)院有關(guān)重要會(huì)議上明確了能源的商品屬性。我認(rèn)為，能源界應(yīng)當(dāng)把思想統(tǒng)一到這個(gè)大判斷上。
我們既然討論體制改革，從一種體制轉(zhuǎn)換到另一種體制，就要對(duì)當(dāng)前中國的能源體制做一個(gè)基本判斷。能源是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管制最為嚴(yán)格的領(lǐng)域，原來“煤運(yùn)電”計(jì)劃做得最好，挖多少煤、有多少運(yùn)力、發(fā)多少電等相關(guān)計(jì)劃都做得非常平衡。如今，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，能源領(lǐng)域并沒有很好地完成這個(gè)任務(wù)，其中的困難是我們沒有辦法把能源領(lǐng)域概括為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)。
能源領(lǐng)域具有非典型特征
能源領(lǐng)域具有非典型特征。比如電力企業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)的比重比較高，這些企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)又往往是多種所有制，而電力企業(yè)和電網(wǎng)之間是買賣關(guān)系，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的調(diào)撥關(guān)系，電力的建設(shè)則要經(jīng)過招投標(biāo)，這些都是符合市場經(jīng)濟(jì)企業(yè)特征的。但這就能說電力企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)嗎？可能從很多方面來看都不像，因?yàn)槲覀兊碾妰r(jià)是國家定的，發(fā)電小時(shí)數(shù)是有關(guān)部門分配的，發(fā)電廠在哪里建、建多少都是由政府審批的。作為任何一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品，它的產(chǎn)量、價(jià)格、生產(chǎn)什么都是由國家制定的，從體制上看還是像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。
一般來說，市場經(jīng)濟(jì)下的民營企業(yè)肯定把追求股東回報(bào)放第一位，融資成本高的時(shí)候就會(huì)壓縮投資規(guī)模，融資成本低的時(shí)候擴(kuò)大投資規(guī)模，但是我們的電力企業(yè)，不是把股東回報(bào)放第一位，而是把擴(kuò)大規(guī)模放第一位。這些行為有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，也有市場經(jīng)濟(jì)的特征，當(dāng)我們判斷能源體制的時(shí)候，已經(jīng)沒有辦法用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)這種觀點(diǎn)對(duì)它進(jìn)行分析了。
能源體制是多重體制的復(fù)合體，有計(jì)劃體制、市場體制，計(jì)劃體制中又有直接計(jì)劃、間接計(jì)劃，有傳統(tǒng)的計(jì)劃方式也有新的計(jì)劃方式，雙重體制當(dāng)中，有影子計(jì)劃、壟斷計(jì)劃，還有外生計(jì)劃、差別計(jì)劃?？吹竭@些以后，我們不得不說，改革真復(fù)雜。為什么說能源體制改革充滿了復(fù)雜性呢？因?yàn)槲覀兛赡苓B它目前的體制定型也沒有完全搞清楚。
改革應(yīng)從全產(chǎn)業(yè)鏈角度出發(fā)
1992年之前，中國實(shí)際上是增量改革，完全是摸著石頭過河。1992年以后，確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我們開始全面推行改革，但其中也有局限性，仍然按照條塊分割的方式進(jìn)行改革，各個(gè)條條和塊塊之間自己提自己的改革方案，我稱之為點(diǎn)式改革，點(diǎn)和點(diǎn)之間不太容易協(xié)調(diào)。這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推動(dòng)，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。但如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考的話，就可以克服條塊分割，這就需要從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進(jìn)改革方案。
在全產(chǎn)業(yè)鏈改革方面，我給大家舉兩個(gè)例子。
一是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈。全球天然氣市場供大于求，價(jià)格迅速下跌，中國天然氣價(jià)格卻繼續(xù)上漲，供不應(yīng)求，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？中國天然氣的發(fā)展選擇了上下游一體化經(jīng)營體制，這個(gè)體制的形成有其歷史原因，歷史上它也有積極的作用，但是到現(xiàn)在仍然使用這種體制，就成為了供求矛盾加劇和價(jià)格持續(xù)上升的主要原因。在氣源區(qū)塊的獲得和開采方式上，全世界大部分國家都是采用招投標(biāo)的方式，而中國卻是用登記制度，這是非常野蠻的制度。我去過安哥拉，他們用的是招投標(biāo)制度，甚至連侵占南海九段線的越南都是用區(qū)塊招標(biāo)制度引進(jìn)國外公司來開采，這點(diǎn)中國的制度是落后的。在國外氣源進(jìn)口方面，中國也只有少數(shù)企業(yè)擁有進(jìn)出口權(quán)。在運(yùn)輸領(lǐng)域當(dāng)中，中國的管網(wǎng)又有壟斷現(xiàn)象。我們的管網(wǎng)是壟斷的，運(yùn)輸是壟斷的，氣源也是壟斷的，從開采天然氣到送進(jìn)各家各戶和企業(yè)的煤氣爐的過程中，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)過了很多帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的部門。如果要改革，所有環(huán)節(jié)都要進(jìn)行市場化改革，比如區(qū)塊方面，也要招標(biāo)，進(jìn)口環(huán)節(jié)，應(yīng)該完全放開。
二是煤運(yùn)電產(chǎn)業(yè)鏈。這其中的矛盾主要在三個(gè)方面：電煤、運(yùn)輸、電力。我們之前實(shí)行的是雙軌制，在運(yùn)輸方面，無論是陸運(yùn)還是水運(yùn)都是市場化的，但鐵路又屬于壟斷；發(fā)電方面是放開，但輸配電則還沒有完全實(shí)現(xiàn)市場化。當(dāng)然，中國國內(nèi)市場最近已經(jīng)開始進(jìn)行了并軌。我認(rèn)為，煤電運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈最終可以實(shí)現(xiàn)電煤、運(yùn)輸開放競爭，發(fā)電和用電則可以實(shí)現(xiàn)直接交易，但電網(wǎng)由于涉及國家安全，該壟斷的地方還是要壟斷。在這一過程中，政府主要是起到監(jiān)管作用，而產(chǎn)業(yè)鏈中的每一個(gè)環(huán)節(jié)則要進(jìn)行市場化改革。
能源改革應(yīng)從三方面努力
對(duì)于下一步的改革，我建議在三方面努力：
第一，頂層設(shè)計(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈改革。改革的目標(biāo)是將能源領(lǐng)域不完全的市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子改革方案，比如解決煤電矛盾，我們不應(yīng)只靠煤電聯(lián)動(dòng)，而應(yīng)通過電煤并軌、鐵路運(yùn)力、電力體制改革來解決。再比如解決氣荒和石油供求矛盾問題，我們不應(yīng)只是在交易環(huán)節(jié)解決，而應(yīng)從區(qū)塊出讓開始，在勘探開發(fā)、管網(wǎng)獨(dú)立、進(jìn)出口權(quán)、流通體制、城市燃?xì)夥矫孢M(jìn)行改革。
第二，國企改革與行業(yè)改革相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌全局的改革。在國企主管部門搞國有企業(yè)改革的同時(shí)，行業(yè)的主管部門也相應(yīng)對(duì)行業(yè)進(jìn)行改革，其他企業(yè)也出臺(tái)相關(guān)改革措施，摒棄過去“點(diǎn)”式的改革，形成“面”式的改革，這樣才能使改革更有成效。
第三，改革政府審批與監(jiān)管制度。只有在政府主動(dòng)作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務(wù)，下一步應(yīng)當(dāng)下放大部分審批權(quán)限，放開競爭性業(yè)務(wù)，同時(shí)明確政府監(jiān)管什么。
一個(gè)偉大的民族，不一定贏在出發(fā)的起點(diǎn)，但一定要贏在變革的拐點(diǎn)。應(yīng)該抓住機(jī)遇，有所作為，這是能源工作者的重要使命。（本刊記者林隸報(bào)道，于田攝影）
深化能源體制機(jī)制改革
堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，按照遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則，抓緊制定和實(shí)施深化能源體制改革的指導(dǎo)意見，加快構(gòu)建現(xiàn)代能源市場體系，著力化解重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突出矛盾，爭取盡快取得突破。
一、加快現(xiàn)代能源市場體系建設(shè)
科學(xué)界定競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，對(duì)可以實(shí)現(xiàn)有效競爭的業(yè)務(wù)引入市場競爭機(jī)制，積極培育市場競爭主體；對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，保障公平接入和普遍服務(wù)。加快國有能源企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。完善區(qū)域性、全國性能源市場，積極發(fā)展現(xiàn)貨、長期合約、期貨等交易形式。
二、推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革
（一）繼續(xù)深化電力體制改革。加快建立現(xiàn)代電力市場體系，穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)，組建獨(dú)立電力交易機(jī)構(gòu)，在區(qū)域及省級(jí)電網(wǎng)范圍內(nèi)建立市場交易平臺(tái)，分批放開大用戶、獨(dú)立配售電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)直接交易。改進(jìn)發(fā)電調(diào)度方式，逐步增加經(jīng)濟(jì)調(diào)度因素，為實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)改革探索經(jīng)驗(yàn)。建立理順煤電關(guān)系的長效機(jī)制。按照基本公共服務(wù)均等化和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，兼顧電力市場化改革方向，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革。
（二）深化煤炭領(lǐng)域改革。完善行業(yè)管理體制，加強(qiáng)對(duì)煤炭資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)營等全過程的監(jiān)督管理。國家統(tǒng)一管理煤炭一級(jí)探礦權(quán)市場，規(guī)范礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場。完善煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制。深化煤炭流通體制改革，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)合同煤和市場煤并軌，積極推行中長期合同，推進(jìn)煤炭鐵路運(yùn)力市場化配置，加快健全區(qū)域煤炭市場，逐步培育和建立全國煤炭交易市場，開展煤炭期貨交易試點(diǎn)。加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組，推行煤電運(yùn)等一體化運(yùn)營。
（三）推進(jìn)石油天然氣領(lǐng)域改革。加強(qiáng)油氣礦業(yè)權(quán)監(jiān)管，完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制。推進(jìn)頁巖氣投資主體多元化，加強(qiáng)對(duì)頁巖氣勘探開發(fā)活動(dòng)的監(jiān)督管理。完善煉油加工產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度，研究推動(dòng)原油、成品油進(jìn)口管理改革，形成有效競爭格局。加強(qiáng)油氣管網(wǎng)監(jiān)管，穩(wěn)步推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統(tǒng)一輸送。明確政府與企業(yè)油氣儲(chǔ)備應(yīng)急義務(wù)和責(zé)任。
（四）推進(jìn)可再生能源和分布式能源體制機(jī)制改革。研究建立水能資源開發(fā)權(quán)公平競爭、有償取得及利益合理分配機(jī)制，創(chuàng)新移民安置和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善有利于可再生能源良性發(fā)展、分布式能源推廣應(yīng)用的管理體制，促進(jìn)形成可再生能源和分布式能源無歧視、無障礙并網(wǎng)新機(jī)制。探索建立可再生能源電力配額及交易制度和新增水電用電權(quán)跨省區(qū)交易機(jī)制。
三、完善能源價(jià)格機(jī)制
（一）理順電價(jià)機(jī)制。加快推進(jìn)電價(jià)改革，逐步形成發(fā)電和售電價(jià)格由市場決定、輸配電價(jià)由政府制定的價(jià)格機(jī)制。加大對(duì)電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)及成本的監(jiān)管，核定獨(dú)立輸配電價(jià)。改進(jìn)水電、核電及可再生能源發(fā)電定價(jià)機(jī)制。推進(jìn)銷售電價(jià)分類改革。大力推廣峰谷電價(jià)、季節(jié)電價(jià)、可中斷負(fù)荷電價(jià)等電價(jià)制度。推進(jìn)工業(yè)用戶按產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行差別化電價(jià)和超限額能耗懲罰性電價(jià)，實(shí)施并完善居民階梯電價(jià)制度。
（二）深化油氣價(jià)格改革。深化成品油價(jià)格市場化改革。深入推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，在總結(jié)廣東、廣西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的天然氣價(jià)格形成機(jī)制，逐步理順天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系，建立上下游價(jià)格合理傳導(dǎo)機(jī)制。研究推行天然氣季節(jié)性差價(jià)和可中斷氣價(jià)等差別性價(jià)格政策。頁巖氣出廠價(jià)格實(shí)行市場定價(jià)。(摘自《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。來源：國家能源局網(wǎng)站)
