中國儲能網(wǎng)訊：11月25日，市場監(jiān)管總局與國家能源局召開專題會議，在能源領(lǐng)域建立跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制。會議指出，要貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，聚焦能源行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，加強(qiáng)市場監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管銜接配合，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新；聚焦全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用；聚焦電力價格監(jiān)督檢查，推動政策規(guī)則有效落地和市場有序競爭，深入開展協(xié)同監(jiān)管，形成強(qiáng)大合力。下一步，市場監(jiān)管總局和國家能源局將定期進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，研究推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管具體舉措，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管工作走深走實，維護(hù)能源領(lǐng)域市場秩序，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第二十三次會議通過的《關(guān)于進(jìn)一步提高政府監(jiān)管效能推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，“對涉及多個部門、管理難度大、風(fēng)險隱患突出的監(jiān)管事項，要建立健全跨部門綜合監(jiān)管制度，完善各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、齊抓共管的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。行業(yè)主管部門要嚴(yán)格落實行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，相關(guān)監(jiān)管部門要切實履行各自職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管責(zé)任”。市場監(jiān)管總局與國家能源局建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，也是落實黨的二十屆三中全會精神的重要舉措，三中全會關(guān)于全面深化改革的決定指出：“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制”。目前，電力市場化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，油氣領(lǐng)域市場化改革也在穩(wěn)步推進(jìn)，傳統(tǒng)適應(yīng)計劃體制的監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)改革發(fā)展需要，迫切需要進(jìn)一步健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。
《電力監(jiān)管條例》與《反壟斷法》的背景
能源領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管協(xié)同，在我國還經(jīng)歷了一段有別于其他國家的發(fā)展歷程。早在上一輪電力體制改革中，作為行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原國家電力監(jiān)管委員會（以下簡稱“原國家電監(jiān)會”）在2005年就推動出臺了《電力監(jiān)管條例》，這也是能源領(lǐng)域首部單行的行政法規(guī)，為電力監(jiān)管提供了法律依據(jù)。由于原國家電監(jiān)會的使命是推動建立電力市場并進(jìn)行市場監(jiān)管，《電力監(jiān)管條例》第十四條還專門規(guī)定：“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定，對發(fā)電企業(yè)在各電力市場中所占份額的比例實施監(jiān)管”。這一條款的立法初衷也是避免單個發(fā)電企業(yè)在市場中所占份額過高，形成壟斷而進(jìn)行壟斷定價。然而，什么樣的市場份額比例才是適宜的，這點在學(xué)術(shù)研究和實務(wù)界并沒有形成明確結(jié)論。這也導(dǎo)致該條法規(guī)停留在紙面上，原國家電監(jiān)會也并未制定相應(yīng)的配套細(xì)則去執(zhí)行。
2007年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》），對《電力監(jiān)管條例》中懸而未決的問題進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定。例如，《反壟斷法》第三章關(guān)于濫用市場支配地位規(guī)定中的第二十四條提到，一個經(jīng)營者市場份額達(dá)到二分之一、或兩個經(jīng)營者市場份額達(dá)到三分之二、或三個經(jīng)營者市場份額達(dá)到四分之三的，就可以認(rèn)定相關(guān)經(jīng)營者具有市場支配地位。而且《反壟斷法》第二十二條規(guī)定，具有市場支配地位的經(jīng)營者，不得以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品。這補(bǔ)充了《電力監(jiān)管條例》的不足。事實上，《反壟斷法》是我國2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，為適應(yīng)WTO關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)地位有關(guān)要求而制定的一部法律?！斗磯艛喾ā吩谑袌鼋?jīng)濟(jì)國家中有著“經(jīng)濟(jì)憲法”的地位，出臺《反壟斷法》標(biāo)志著一個國家被WTO其他成員國認(rèn)定為市場經(jīng)濟(jì)國家。更為重要的是，《反壟斷法》的出臺，為市場監(jiān)管提供了更充分的法律依據(jù)。市場監(jiān)管部門也可以據(jù)此開展相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法，維護(hù)公平市場競爭秩序。
行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管之間的協(xié)同，也不僅限于電力市場中市場份額的認(rèn)定問題，兩者交叉的內(nèi)容很多，并且還會隨著改革的深入而進(jìn)一步擴(kuò)展。但受制于部門立法體制，一部法律法規(guī)的出臺和執(zhí)法，往往由同一個部門負(fù)責(zé)。即便監(jiān)管范圍出現(xiàn)交叉，部門之間的執(zhí)法也可能缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。以2017年電力反壟斷案為例，國家發(fā)展改革委指導(dǎo)山西省發(fā)展改革委對山西省電力行業(yè)協(xié)會組織23家火電企業(yè)達(dá)成并實施直供電價格壟斷協(xié)議一案作出處理決定，依法處罰7338萬元。此案的處罰決定由當(dāng)時的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出，行業(yè)監(jiān)管部門并未實施處罰。由于《反壟斷法》是全國人大常委會制定的法律，而《電力監(jiān)管條例》只是行政法規(guī)，從法律位階來看，《反壟斷法》的法律效力高于《電力監(jiān)管條例》。在實際執(zhí)法過程中，這會造成市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對某一個違法事實認(rèn)定出現(xiàn)不同意見時，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“決定權(quán)”大于行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
值得注意的是，《反壟斷法》反的不是企業(yè)的壟斷地位，而是壟斷行為?！斗磯艛喾ā返谝粭l開宗明義地指出，“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，……，制定本法”。也就是說，某個企業(yè)擁有100%的市場份額，也未必是《反壟斷法》的執(zhí)法對象，但如果某個企業(yè)的經(jīng)營行為產(chǎn)生了排除、限制競爭的效果，就要受到《反壟斷法》監(jiān)管。這點在能源領(lǐng)域具有重大意義，因為能源領(lǐng)域中的管網(wǎng)傳輸環(huán)節(jié)都具有自然壟斷性質(zhì)，自然壟斷并不是《反壟斷法》一定要規(guī)制的對象；相反，《反壟斷法》對自然壟斷業(yè)務(wù)還進(jìn)行了豁免。例如，《反壟斷法》第八條規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”。這也意味著執(zhí)行《反壟斷法》并不意味著要拆分經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)，但這類企業(yè)并不能因為豁免就處于監(jiān)管范圍之外?！斗磯艛喾ā返诎藯l規(guī)定：“國家……對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”。也就是說，自然壟斷業(yè)務(wù)的價格是受國家監(jiān)管的，不能由企業(yè)自主定價，而且，國家對自然壟斷業(yè)務(wù)定價的目標(biāo)是要維護(hù)消費者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。這就意味著，自然壟斷定價不會太高而讓消費者承擔(dān)不起，也不會讓企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重虧損而無力投入研發(fā)和科技創(chuàng)新。
行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管的關(guān)系定位
發(fā)達(dá)國家對行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管之間的跨部門協(xié)同有較豐富的經(jīng)驗。首先，正式的法律制度對此給予了法律授權(quán)，美國和英國的能源法律法規(guī)中都有明確規(guī)定，能源行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)的反壟斷執(zhí)法。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間建立了合作機(jī)制，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂合作執(zhí)法的備忘錄，并定期召開包括能源、鐵路、電信等行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同參與的論壇。第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的人員交流頻繁，這既包括中下層員工跨部門的掛職和借調(diào)，也包括不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的交流任職，例如，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的副職提拔為能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正職，通過這種形式來使不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念交流融合。
對跨部門協(xié)同監(jiān)管的問題，我國在地方層面曾做出過有益探索。例如，國家能源局南方能源監(jiān)管局和廣東省發(fā)展改革委在2017年就出臺了《關(guān)于建立廣東電力市場反壟斷聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制的通知》（南方監(jiān)能市場〔2017〕139號），雙方同意在電力市場運行監(jiān)測、違規(guī)信息共享及會商、違規(guī)行為聯(lián)合查處、宣傳培訓(xùn)教育等方面建立健全聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。不過，該執(zhí)法協(xié)議的作用僅限于廣東省范圍之內(nèi)，產(chǎn)生的影響較為有限。
現(xiàn)階段，黨中央明確提出跨部門協(xié)同監(jiān)管的總體要求，再加上電力行業(yè)全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)價格，多個省份電力現(xiàn)貨市場已經(jīng)進(jìn)入正式運行，行業(yè)監(jiān)管部門與市場監(jiān)管部門強(qiáng)化跨部門協(xié)同監(jiān)管的需求已經(jīng)大大提升。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的問題是，盡管對行業(yè)運行中存在的問題有更全面的了解，但監(jiān)管法律依據(jù)和處罰力度不足?！峨娏ΡO(jiān)管條例》對電力企業(yè)的違法行為僅能處以100萬元以下的罰款，而《反壟斷法》對于經(jīng)營者的違法行為，可以處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。因此，行業(yè)監(jiān)管部門在日常市場監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)電力企業(yè)違反市場運行規(guī)則，且符合《反壟斷法》的處罰條件時，可以與市場監(jiān)管部門展開聯(lián)合調(diào)查和處罰，這大大增加了監(jiān)管的威懾力。而對于市場監(jiān)管部門而言，案件查處的線索來源主要還是有關(guān)當(dāng)事人的舉報，并且執(zhí)法層次僅限于省級層面，線索搜集能力不足?？绮块T協(xié)同監(jiān)管也有利于市場監(jiān)管部門進(jìn)一步拓展線索來源，使《反壟斷法》在能源領(lǐng)域得到更好的落實。
放眼未來，相關(guān)部門還應(yīng)該在法律制度層面進(jìn)一步明確有關(guān)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。例如，2007年出臺的《反壟斷法》草案中曾經(jīng)規(guī)定，“有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)對本法規(guī)定的壟斷行為未調(diào)查處理的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)意見”。這一條款也明確了不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在涉及交叉監(jiān)管事項的關(guān)系，并賦予市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)兜底監(jiān)管的權(quán)力。但是，由于種種原因，該規(guī)定并未出現(xiàn)在正式出臺的法律條文之中，《反壟斷法》2022年的修訂也未涉及這點。市場監(jiān)管總局和國家能源局跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制的建立與運行，能夠為相關(guān)的法律修訂積累實際經(jīng)驗，為法律制度的進(jìn)一步完善鋪平道路。
