中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：11月25日，市場(chǎng)監(jiān)管總局與國(guó)家能源局召開(kāi)專題會(huì)議，在能源領(lǐng)域建立跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制。會(huì)議指出，要貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，聚焦能源行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管銜接配合，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新；聚焦全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用；聚焦電力價(jià)格監(jiān)督檢查，推動(dòng)政策規(guī)則有效落地和市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，深入開(kāi)展協(xié)同監(jiān)管，形成強(qiáng)大合力。下一步，市場(chǎng)監(jiān)管總局和國(guó)家能源局將定期進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，研究推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管具體舉措，推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管工作走深走實(shí)，維護(hù)能源領(lǐng)域市場(chǎng)秩序，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步提高政府監(jiān)管效能推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“對(duì)涉及多個(gè)部門、管理難度大、風(fēng)險(xiǎn)隱患突出的監(jiān)管事項(xiàng)，要建立健全跨部門綜合監(jiān)管制度，完善各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、齊抓共管的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。行業(yè)主管部門要嚴(yán)格落實(shí)行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，相關(guān)監(jiān)管部門要切實(shí)履行各自職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)管責(zé)任”。市場(chǎng)監(jiān)管總局與國(guó)家能源局建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，也是落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神的重要舉措，三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定指出：“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制”。目前，電力市場(chǎng)化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革也在穩(wěn)步推進(jìn)，傳統(tǒng)適應(yīng)計(jì)劃體制的監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)改革發(fā)展需要，迫切需要進(jìn)一步健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。
《電力監(jiān)管條例》與《反壟斷法》的背景
能源領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)同，在我國(guó)還經(jīng)歷了一段有別于其他國(guó)家的發(fā)展歷程。早在上一輪電力體制改革中，作為行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“原國(guó)家電監(jiān)會(huì)”）在2005年就推動(dòng)出臺(tái)了《電力監(jiān)管條例》，這也是能源領(lǐng)域首部單行的行政法規(guī)，為電力監(jiān)管提供了法律依據(jù)。由于原國(guó)家電監(jiān)會(huì)的使命是推動(dòng)建立電力市場(chǎng)并進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，《電力監(jiān)管條例》第十四條還專門規(guī)定：“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)發(fā)電企業(yè)在各電力市場(chǎng)中所占份額的比例實(shí)施監(jiān)管”。這一條款的立法初衷也是避免單個(gè)發(fā)電企業(yè)在市場(chǎng)中所占份額過(guò)高，形成壟斷而進(jìn)行壟斷定價(jià)。然而，什么樣的市場(chǎng)份額比例才是適宜的，這點(diǎn)在學(xué)術(shù)研究和實(shí)務(wù)界并沒(méi)有形成明確結(jié)論。這也導(dǎo)致該條法規(guī)停留在紙面上，原國(guó)家電監(jiān)會(huì)也并未制定相應(yīng)的配套細(xì)則去執(zhí)行。
2007年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》），對(duì)《電力監(jiān)管條例》中懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定。例如，《反壟斷法》第三章關(guān)于濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)定中的第二十四條提到，一個(gè)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一、或兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額達(dá)到三分之二、或三個(gè)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額達(dá)到四分之三的，就可以認(rèn)定相關(guān)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位。而且《反壟斷法》第二十二條規(guī)定，具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得以不公平的高價(jià)銷售商品或者以不公平的低價(jià)購(gòu)買商品。這補(bǔ)充了《電力監(jiān)管條例》的不足。事實(shí)上，《反壟斷法》是我國(guó)2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，為適應(yīng)WTO關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位有關(guān)要求而制定的一部法律?！斗磯艛喾ā吩谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中有著“經(jīng)濟(jì)憲法”的地位，出臺(tái)《反壟斷法》標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家被WTO其他成員國(guó)認(rèn)定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。更為重要的是，《反壟斷法》的出臺(tái)，為市場(chǎng)監(jiān)管提供了更充分的法律依據(jù)。市場(chǎng)監(jiān)管部門也可以據(jù)此開(kāi)展相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法，維護(hù)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
行業(yè)監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管之間的協(xié)同，也不僅限于電力市場(chǎng)中市場(chǎng)份額的認(rèn)定問(wèn)題，兩者交叉的內(nèi)容很多，并且還會(huì)隨著改革的深入而進(jìn)一步擴(kuò)展。但受制于部門立法體制，一部法律法規(guī)的出臺(tái)和執(zhí)法，往往由同一個(gè)部門負(fù)責(zé)。即便監(jiān)管范圍出現(xiàn)交叉，部門之間的執(zhí)法也可能缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。以2017年電力反壟斷案為例，國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)山西省發(fā)展改革委對(duì)山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)組織23家火電企業(yè)達(dá)成并實(shí)施直供電價(jià)格壟斷協(xié)議一案作出處理決定，依法處罰7338萬(wàn)元。此案的處罰決定由當(dāng)時(shí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出，行業(yè)監(jiān)管部門并未實(shí)施處罰。由于《反壟斷法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，而《電力監(jiān)管條例》只是行政法規(guī)，從法律位階來(lái)看，《反壟斷法》的法律效力高于《電力監(jiān)管條例》。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，這會(huì)造成市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)某一個(gè)違法事實(shí)認(rèn)定出現(xiàn)不同意見(jiàn)時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“決定權(quán)”大于行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
值得注意的是，《反壟斷法》反的不是企業(yè)的壟斷地位，而是壟斷行為。《反壟斷法》第一條開(kāi)宗明義地指出，“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，……，制定本法”。也就是說(shuō)，某個(gè)企業(yè)擁有100%的市場(chǎng)份額，也未必是《反壟斷法》的執(zhí)法對(duì)象，但如果某個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，就要受到《反壟斷法》監(jiān)管。這點(diǎn)在能源領(lǐng)域具有重大意義，因?yàn)槟茉搭I(lǐng)域中的管網(wǎng)傳輸環(huán)節(jié)都具有自然壟斷性質(zhì)，自然壟斷并不是《反壟斷法》一定要規(guī)制的對(duì)象；相反，《反壟斷法》對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)還進(jìn)行了豁免。例如，《反壟斷法》第八條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)”。這也意味著執(zhí)行《反壟斷法》并不意味著要拆分經(jīng)營(yíng)自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)，但這類企業(yè)并不能因?yàn)榛砻饩吞幱诒O(jiān)管范圍之外。《反壟斷法》第八條規(guī)定：“國(guó)家……對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”。也就是說(shuō)，自然壟斷業(yè)務(wù)的價(jià)格是受國(guó)家監(jiān)管的，不能由企業(yè)自主定價(jià)，而且，國(guó)家對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)定價(jià)的目標(biāo)是要維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。這就意味著，自然壟斷定價(jià)不會(huì)太高而讓消費(fèi)者承擔(dān)不起，也不會(huì)讓企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重虧損而無(wú)力投入研發(fā)和科技創(chuàng)新。
行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)系定位
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管之間的跨部門協(xié)同有較豐富的經(jīng)驗(yàn)。首先，正式的法律制度對(duì)此給予了法律授權(quán)，美國(guó)和英國(guó)的能源法律法規(guī)中都有明確規(guī)定，能源行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)的反壟斷執(zhí)法。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間建立了合作機(jī)制，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂合作執(zhí)法的備忘錄，并定期召開(kāi)包括能源、鐵路、電信等行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同參與的論壇。第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的人員交流頻繁，這既包括中下層員工跨部門的掛職和借調(diào)，也包括不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的交流任職，例如，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的副職提拔為能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正職，通過(guò)這種形式來(lái)使不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念交流融合。
對(duì)跨部門協(xié)同監(jiān)管的問(wèn)題，我國(guó)在地方層面曾做出過(guò)有益探索。例如，國(guó)家能源局南方能源監(jiān)管局和廣東省發(fā)展改革委在2017年就出臺(tái)了《關(guān)于建立廣東電力市場(chǎng)反壟斷聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制的通知》（南方監(jiān)能市場(chǎng)〔2017〕139號(hào)），雙方同意在電力市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、違規(guī)信息共享及會(huì)商、違規(guī)行為聯(lián)合查處、宣傳培訓(xùn)教育等方面建立健全聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。不過(guò)，該執(zhí)法協(xié)議的作用僅限于廣東省范圍之內(nèi)，產(chǎn)生的影響較為有限。
現(xiàn)階段，黨中央明確提出跨部門協(xié)同監(jiān)管的總體要求，再加上電力行業(yè)全面放開(kāi)燃煤發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格，多個(gè)省份電力現(xiàn)貨市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入正式運(yùn)行，行業(yè)監(jiān)管部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門強(qiáng)化跨部門協(xié)同監(jiān)管的需求已經(jīng)大大提升。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的問(wèn)題是，盡管對(duì)行業(yè)運(yùn)行中存在的問(wèn)題有更全面的了解，但監(jiān)管法律依據(jù)和處罰力度不足?！峨娏ΡO(jiān)管條例》對(duì)電力企業(yè)的違法行為僅能處以100萬(wàn)元以下的罰款，而《反壟斷法》對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的違法行為，可以處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。因此，行業(yè)監(jiān)管部門在日常市場(chǎng)監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)電力企業(yè)違反市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，且符合《反壟斷法》的處罰條件時(shí)，可以與市場(chǎng)監(jiān)管部門展開(kāi)聯(lián)合調(diào)查和處罰，這大大增加了監(jiān)管的威懾力。而對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門而言，案件查處的線索來(lái)源主要還是有關(guān)當(dāng)事人的舉報(bào)，并且執(zhí)法層次僅限于省級(jí)層面，線索搜集能力不足。跨部門協(xié)同監(jiān)管也有利于市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)一步拓展線索來(lái)源，使《反壟斷法》在能源領(lǐng)域得到更好的落實(shí)。
放眼未來(lái)，相關(guān)部門還應(yīng)該在法律制度層面進(jìn)一步明確有關(guān)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。例如，2007年出臺(tái)的《反壟斷法》草案中曾經(jīng)規(guī)定，“有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為未調(diào)查處理的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”。這一條款也明確了不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在涉及交叉監(jiān)管事項(xiàng)的關(guān)系，并賦予市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)兜底監(jiān)管的權(quán)力。但是，由于種種原因，該規(guī)定并未出現(xiàn)在正式出臺(tái)的法律條文之中，《反壟斷法》2022年的修訂也未涉及這點(diǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管總局和國(guó)家能源局跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制的建立與運(yùn)行，能夠?yàn)橄嚓P(guān)的法律修訂積累實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，為法律制度的進(jìn)一步完善鋪平道路。
