中國儲能網(wǎng)訊：11月25日，市場監(jiān)管總局與國家能源局召開專題會議，在能源領域建立跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機制。會議指出，要貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，聚焦能源行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，加強市場監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管銜接配合，推進體制機制創(chuàng)新；聚焦全國統(tǒng)一大市場建設，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用；聚焦電力價格監(jiān)督檢查，推動政策規(guī)則有效落地和市場有序競爭，深入開展協(xié)同監(jiān)管，形成強大合力。下一步，市場監(jiān)管總局和國家能源局將定期進行工作協(xié)調，研究推進協(xié)同監(jiān)管具體舉措，推進協(xié)同監(jiān)管工作走深走實，維護能源領域市場秩序，促進行業(yè)高質量發(fā)展。
習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第二十三次會議通過的《關于進一步提高政府監(jiān)管效能推動高質量發(fā)展的指導意見》指出，“對涉及多個部門、管理難度大、風險隱患突出的監(jiān)管事項，要建立健全跨部門綜合監(jiān)管制度，完善各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的協(xié)同監(jiān)管機制。行業(yè)主管部門要嚴格落實行業(yè)監(jiān)管職責，相關監(jiān)管部門要切實履行各自職責范圍內監(jiān)管責任”。市場監(jiān)管總局與國家能源局建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，也是落實黨的二十屆三中全會精神的重要舉措，三中全會關于全面深化改革的決定指出：“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機制”。目前，電力市場化改革已經進入深水區(qū)，油氣領域市場化改革也在穩(wěn)步推進，傳統(tǒng)適應計劃體制的監(jiān)管機制已經難以適應改革發(fā)展需要，迫切需要進一步健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機制。
《電力監(jiān)管條例》與《反壟斷法》的背景
能源領域行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管協(xié)同，在我國還經歷了一段有別于其他國家的發(fā)展歷程。早在上一輪電力體制改革中，作為行業(yè)監(jiān)管機構的原國家電力監(jiān)管委員會（以下簡稱“原國家電監(jiān)會”）在2005年就推動出臺了《電力監(jiān)管條例》，這也是能源領域首部單行的行政法規(guī)，為電力監(jiān)管提供了法律依據(jù)。由于原國家電監(jiān)會的使命是推動建立電力市場并進行市場監(jiān)管，《電力監(jiān)管條例》第十四條還專門規(guī)定：“電力監(jiān)管機構按照國家有關規(guī)定，對發(fā)電企業(yè)在各電力市場中所占份額的比例實施監(jiān)管”。這一條款的立法初衷也是避免單個發(fā)電企業(yè)在市場中所占份額過高，形成壟斷而進行壟斷定價。然而，什么樣的市場份額比例才是適宜的，這點在學術研究和實務界并沒有形成明確結論。這也導致該條法規(guī)停留在紙面上，原國家電監(jiān)會也并未制定相應的配套細則去執(zhí)行。
2007年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》），對《電力監(jiān)管條例》中懸而未決的問題進行了進一步的規(guī)定。例如，《反壟斷法》第三章關于濫用市場支配地位規(guī)定中的第二十四條提到，一個經營者市場份額達到二分之一、或兩個經營者市場份額達到三分之二、或三個經營者市場份額達到四分之三的，就可以認定相關經營者具有市場支配地位。而且《反壟斷法》第二十二條規(guī)定，具有市場支配地位的經營者，不得以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品。這補充了《電力監(jiān)管條例》的不足。事實上，《反壟斷法》是我國2001年加入世界貿易組織（WTO）之后，為適應WTO關于市場經濟地位有關要求而制定的一部法律?！斗磯艛喾ā吩谑袌鼋洕鷩抑杏兄敖洕鷳椃ā钡牡匚唬雠_《反壟斷法》標志著一個國家被WTO其他成員國認定為市場經濟國家。更為重要的是，《反壟斷法》的出臺，為市場監(jiān)管提供了更充分的法律依據(jù)。市場監(jiān)管部門也可以據(jù)此開展相應的反壟斷執(zhí)法，維護公平市場競爭秩序。
行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管之間的協(xié)同，也不僅限于電力市場中市場份額的認定問題，兩者交叉的內容很多，并且還會隨著改革的深入而進一步擴展。但受制于部門立法體制，一部法律法規(guī)的出臺和執(zhí)法，往往由同一個部門負責。即便監(jiān)管范圍出現(xiàn)交叉，部門之間的執(zhí)法也可能缺乏相應的協(xié)調機制。以2017年電力反壟斷案為例，國家發(fā)展改革委指導山西省發(fā)展改革委對山西省電力行業(yè)協(xié)會組織23家火電企業(yè)達成并實施直供電價格壟斷協(xié)議一案作出處理決定，依法處罰7338萬元。此案的處罰決定由當時的反壟斷執(zhí)法機構作出，行業(yè)監(jiān)管部門并未實施處罰。由于《反壟斷法》是全國人大常委會制定的法律，而《電力監(jiān)管條例》只是行政法規(guī)，從法律位階來看，《反壟斷法》的法律效力高于《電力監(jiān)管條例》。在實際執(zhí)法過程中，這會造成市場監(jiān)管機構與行業(yè)監(jiān)管機構對某一個違法事實認定出現(xiàn)不同意見時，市場監(jiān)管機構的“決定權”大于行業(yè)監(jiān)管機構。
值得注意的是，《反壟斷法》反的不是企業(yè)的壟斷地位，而是壟斷行為。《反壟斷法》第一條開宗明義地指出，“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，……，制定本法”。也就是說，某個企業(yè)擁有100%的市場份額，也未必是《反壟斷法》的執(zhí)法對象，但如果某個企業(yè)的經營行為產生了排除、限制競爭的效果，就要受到《反壟斷法》監(jiān)管。這點在能源領域具有重大意義，因為能源領域中的管網(wǎng)傳輸環(huán)節(jié)都具有自然壟斷性質，自然壟斷并不是《反壟斷法》一定要規(guī)制的對象；相反，《反壟斷法》對自然壟斷業(yè)務還進行了豁免。例如，《反壟斷法》第八條規(guī)定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經營者的合法經營活動予以保護”。這也意味著執(zhí)行《反壟斷法》并不意味著要拆分經營自然壟斷業(yè)務的企業(yè)，但這類企業(yè)并不能因為豁免就處于監(jiān)管范圍之外?！斗磯艛喾ā返诎藯l規(guī)定：“國家……對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監(jiān)管和調控，維護消費者利益，促進技術進步”。也就是說，自然壟斷業(yè)務的價格是受國家監(jiān)管的，不能由企業(yè)自主定價，而且，國家對自然壟斷業(yè)務定價的目標是要維護消費者利益，促進技術進步。這就意味著，自然壟斷定價不會太高而讓消費者承擔不起，也不會讓企業(yè)發(fā)生嚴重虧損而無力投入研發(fā)和科技創(chuàng)新。
行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管的關系定位
發(fā)達國家對行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管之間的跨部門協(xié)同有較豐富的經驗。首先，正式的法律制度對此給予了法律授權，美國和英國的能源法律法規(guī)中都有明確規(guī)定，能源行業(yè)監(jiān)管機構負責行業(yè)內的反壟斷執(zhí)法。其次，監(jiān)管機構間建立了合作機制，行業(yè)監(jiān)管機構和市場監(jiān)管機構簽訂合作執(zhí)法的備忘錄，并定期召開包括能源、鐵路、電信等行業(yè)監(jiān)管機構和市場監(jiān)管機構共同參與的論壇。第三，監(jiān)管機構之間的人員交流頻繁，這既包括中下層員工跨部門的掛職和借調，也包括不同監(jiān)管機構領導的交流任職，例如，市場監(jiān)管機構的副職提拔為能源監(jiān)管機構的正職，通過這種形式來使不同監(jiān)管機構的監(jiān)管理念交流融合。
對跨部門協(xié)同監(jiān)管的問題，我國在地方層面曾做出過有益探索。例如，國家能源局南方能源監(jiān)管局和廣東省發(fā)展改革委在2017年就出臺了《關于建立廣東電力市場反壟斷聯(lián)合執(zhí)法工作機制的通知》（南方監(jiān)能市場〔2017〕139號），雙方同意在電力市場運行監(jiān)測、違規(guī)信息共享及會商、違規(guī)行為聯(lián)合查處、宣傳培訓教育等方面建立健全聯(lián)合執(zhí)法工作機制。不過，該執(zhí)法協(xié)議的作用僅限于廣東省范圍之內，產生的影響較為有限。
現(xiàn)階段，黨中央明確提出跨部門協(xié)同監(jiān)管的總體要求，再加上電力行業(yè)全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)價格，多個省份電力現(xiàn)貨市場已經進入正式運行，行業(yè)監(jiān)管部門與市場監(jiān)管部門強化跨部門協(xié)同監(jiān)管的需求已經大大提升。行業(yè)監(jiān)管機構面臨的問題是，盡管對行業(yè)運行中存在的問題有更全面的了解，但監(jiān)管法律依據(jù)和處罰力度不足?！峨娏ΡO(jiān)管條例》對電力企業(yè)的違法行為僅能處以100萬元以下的罰款，而《反壟斷法》對于經營者的違法行為，可以處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。因此，行業(yè)監(jiān)管部門在日常市場監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)電力企業(yè)違反市場運行規(guī)則，且符合《反壟斷法》的處罰條件時，可以與市場監(jiān)管部門展開聯(lián)合調查和處罰，這大大增加了監(jiān)管的威懾力。而對于市場監(jiān)管部門而言，案件查處的線索來源主要還是有關當事人的舉報，并且執(zhí)法層次僅限于省級層面，線索搜集能力不足。跨部門協(xié)同監(jiān)管也有利于市場監(jiān)管部門進一步拓展線索來源，使《反壟斷法》在能源領域得到更好的落實。
放眼未來，相關部門還應該在法律制度層面進一步明確有關的協(xié)同監(jiān)管機制。例如，2007年出臺的《反壟斷法》草案中曾經規(guī)定，“有關部門或者監(jiān)管機構對本法規(guī)定的壟斷行為未調查處理的，反壟斷執(zhí)法機構可以調查處理。反壟斷執(zhí)法機構調查處理應當征求有關部門或者監(jiān)管機構意見”。這一條款也明確了不同監(jiān)管機構在涉及交叉監(jiān)管事項的關系，并賦予市場監(jiān)管機構兜底監(jiān)管的權力。但是，由于種種原因，該規(guī)定并未出現(xiàn)在正式出臺的法律條文之中，《反壟斷法》2022年的修訂也未涉及這點。市場監(jiān)管總局和國家能源局跨部門協(xié)同監(jiān)管工作機制的建立與運行，能夠為相關的法律修訂積累實際經驗，為法律制度的進一步完善鋪平道路。
