中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：近年來，在新能源發(fā)展勢(shì)頭迅猛與用地政策逐漸收緊的矛盾驅(qū)使下，我國風(fēng)電、光伏項(xiàng)目開發(fā)格局從最初的碎片化、單一化逐步走向集約化、規(guī)?；?，各具特色的清潔能源大基地項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。
2021年11月，國家第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地總裝機(jī)約1億千瓦的建設(shè)項(xiàng)目清單正式發(fā)布，同期拉開“十四五”期間九大清潔能源基地、五大海上風(fēng)電基地重點(diǎn)規(guī)劃的序幕。除沙漠、戈壁、荒漠等重點(diǎn)區(qū)域外，以采煤沉陷區(qū)綜合治理為核心理念的大型光伏基地項(xiàng)目為眾多資源型城市的初期規(guī)劃和中后期轉(zhuǎn)型提供了創(chuàng)新發(fā)展思路。本文從探索可再生能源發(fā)展與采煤沉陷區(qū)綜合治理相結(jié)合的路徑出發(fā)，總結(jié)了當(dāng)前“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”模式的發(fā)展現(xiàn)狀和優(yōu)勢(shì)，分析了實(shí)施過程中存在的困難，并提出政策建議。
我國“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”發(fā)展現(xiàn)狀
采煤沉陷區(qū)的形成與現(xiàn)狀
煤炭作為重要的化石能源，在人類社會(huì)文明進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。我國是煤炭大國，煤炭開采量和儲(chǔ)存量均位于世界第一，長期在我國能源發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，雖然近年來，光伏發(fā)展迅速，但煤炭在我國能源消費(fèi)占比仍然處于高位，在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然扮演著重要角色。長期的開采，形成了大規(guī)模的煤炭采空區(qū)和沉陷區(qū)，也帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題和社會(huì)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年底，因采煤而形成的采煤沉陷區(qū)已經(jīng)超過2萬平方千米，僅山西因采煤就已形成約100億立方米的煤炭采空區(qū)，對(duì)當(dāng)?shù)卮髿?、土壤、土地、水體等資源造成不同程度的污染、破壞，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展因生態(tài)環(huán)境、社會(huì)問題未能有效解決而受到不同程度的影響。
“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”發(fā)展趨勢(shì)
在“雙碳”目標(biāo)指引下，積極發(fā)展光伏發(fā)電已成為我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，在采煤沉陷區(qū)集中建設(shè)光伏電站不僅可解決中東部地區(qū)光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)“一地難求”的緊張局面，而且可有效提高土地綜合利用效率，實(shí)現(xiàn)土地治理與發(fā)電收益的“雙贏”，更容易獲得地方政府的支持，采煤沉陷區(qū)已經(jīng)成為集中式光伏電站開發(fā)的主要戰(zhàn)場(chǎng)之一，推動(dòng)光伏創(chuàng)新應(yīng)用與采煤沉陷區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合成為當(dāng)前業(yè)界研究的熱點(diǎn)話題。2022年，國家相關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)推進(jìn)利用采煤沉陷區(qū)發(fā)展光伏等新能源有關(guān)工作的文件，提出有關(guān)省份可以結(jié)合本地采煤沉陷區(qū)綜合治理利用實(shí)際現(xiàn)狀等情況，積極謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)利用采煤沉陷區(qū)發(fā)展光伏工作，相關(guān)政策已越來越清晰明確。根據(jù)采煤沉陷區(qū)特征的不同，“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”呈現(xiàn)有“漁光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”、壓縮空氣儲(chǔ)能等多種應(yīng)用場(chǎng)景，通過打造“光伏+”多元能源基地，帶動(dòng)采煤沉陷區(qū)生態(tài)治理、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。自2015年以來，全國已經(jīng)開展了近千萬千瓦規(guī)模的“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”工作，取得了顯著成效。
“光伏+采煤沉陷區(qū)綜合治理”模式探索
“林光互補(bǔ)”模式，以山西大同左云10萬千瓦光伏項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是山西省大同市以采煤沉陷區(qū)綜合治理為背景的國內(nèi)第一批光伏領(lǐng)跑者基地，隸屬于大同光伏領(lǐng)跑者基地項(xiàng)目一期工程。項(xiàng)目采用“林光互補(bǔ)”模式設(shè)計(jì)，在光伏場(chǎng)區(qū)及回填區(qū)種植檸條、沙地柏等植物，整個(gè)場(chǎng)區(qū)及地表裂縫回填部分共計(jì)綠化面積約4000畝?！皾O光互補(bǔ)”模式，以安徽淮南潘集15萬千瓦光伏項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目占用閑置采煤沉陷區(qū)水面約4800畝，采用“錨固+浮體”作為光伏組件支架，通過水體對(duì)組件、電纜產(chǎn)生降溫冷卻，明顯提高了系統(tǒng)發(fā)電效率，成為當(dāng)時(shí)全球容量最大的水面漂浮光伏電站，為采煤沉陷區(qū)的綜合治理提供了新思路。壓縮空氣儲(chǔ)能可以將光伏等發(fā)出的波動(dòng)不穩(wěn)定電量進(jìn)行反復(fù)充放，是一種比傳統(tǒng)鋰電池儲(chǔ)能容量更大、儲(chǔ)時(shí)更長的新型儲(chǔ)能系統(tǒng)。在存有遺留礦坑的采煤沉陷地帶，因地制宜設(shè)計(jì)壓縮空氣儲(chǔ)能，將有效提高當(dāng)?shù)仉娏ο{、調(diào)峰能力，尤其是在相對(duì)干旱、不適宜建設(shè)抽水蓄能但地質(zhì)條件良好的環(huán)境下，壓縮空氣儲(chǔ)能成為新的戰(zhàn)略性探索方向。
“光伏+采煤沉陷區(qū)治理”模式的優(yōu)勢(shì)
緩解光伏用地矛盾
隨著我國陸上風(fēng)光資源開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)條件優(yōu)良的電站用地資源越來越少，而很多已基本開采完畢的煤礦多數(shù)位于人口數(shù)量大、土地資源緊張的中、東部地區(qū)，比如安徽、山西、遼寧、山東等省份，采煤沉陷區(qū)迫切的治理需求與緩解用地緊張的矛盾交織。當(dāng)前，我國采煤沉陷區(qū)數(shù)量大、布局廣，新坍塌區(qū)域不斷出現(xiàn)，治理依然是一項(xiàng)世界難題。比如在安徽淮南沉陷區(qū)面積已累計(jì)超2.8萬公頃，在山東濟(jì)寧已累計(jì)形成超6.5萬公頃沉陷區(qū)。耕地消失、環(huán)境惡化，大范圍的土地閑置無法利用，但卻為新能源提供了新的建設(shè)場(chǎng)景，尤其像光伏發(fā)電等需要占用大量地面布置組件，采煤沉陷區(qū)有效緩解了光伏用地緊張局面。
改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境
對(duì)于采煤塌陷程度較輕且能夠一定程度上滿足土地復(fù)墾條件的區(qū)域，可以結(jié)合光伏項(xiàng)目建設(shè)開展土地改良整治，進(jìn)一步改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。在光伏項(xiàng)目周邊開展生態(tài)復(fù)綠、園林再造等系列修復(fù)性工程，盡可能減少水土的流失，全面提升采煤塌陷區(qū)域及周圍的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。對(duì)于已形成表面積水的塌陷區(qū)，大規(guī)模漂浮式組件浮體在降低土地使用量的同時(shí)，可以有效減少水量的蒸發(fā)、抑制藻類生物過度生長，通過覆蓋水面降低蒸發(fā)量、抑制水中微生物的成長，實(shí)現(xiàn)對(duì)水質(zhì)的自然凈化，達(dá)到對(duì)周邊水域環(huán)境長期性保護(hù)的目的。
提高節(jié)能減排成效
我國采煤沉陷區(qū)多分布于山東、山西、河北、河南、安徽等地區(qū)，不僅地理上靠近電力負(fù)荷中心，而且光照資源條件較好，光伏可開發(fā)容量較大，節(jié)能減排效果顯著。以全球最大采煤沉陷區(qū)水面漂浮式光伏項(xiàng)目——安徽阜陽潁上65萬千瓦漂浮式光伏項(xiàng)目為例，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)年平均可利用小時(shí)數(shù)約1100小時(shí)，每年可提供清潔電能約7億千瓦時(shí)，相當(dāng)于每年節(jié)約標(biāo)煤約21.11萬噸，減排二氧化碳約57.96萬噸、二氧化硫約70.7噸、氮氧化物約106.4噸、煙塵約15.4噸。
帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展
在永久性積水采煤塌陷區(qū)域，采用“漁光互補(bǔ)”綜合開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電、漁業(yè)生產(chǎn)相互促進(jìn)、構(gòu)建良性發(fā)展局面。同時(shí)，大規(guī)模的光伏項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，往往能夠吸引上下游產(chǎn)業(yè)鏈裝備制造、科研機(jī)構(gòu)、金融資本落戶當(dāng)?shù)?，不僅能夠增加地方就業(yè)，還能通過可再利用沉陷土地或水面的租金、發(fā)電產(chǎn)生的稅收，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和能源綠色低碳轉(zhuǎn)型增添強(qiáng)勁動(dòng)能。
存在的困難與挑戰(zhàn)
綜合治理理念難以深入
采煤沉陷區(qū)綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，需要有全方位、一盤棋的統(tǒng)籌思想。從地方角度看，綜合治理方案無論結(jié)合光伏開發(fā)、文化旅游、生態(tài)修復(fù)還是鄉(xiāng)村振興，都離不開各級(jí)地方黨委、政府及政府相關(guān)職能部門的統(tǒng)籌管理。但在實(shí)施過程中，礦產(chǎn)開采、安置就業(yè)、能源電力、環(huán)境保護(hù)、招商引資等不同板塊由不同部門和人員分管，任務(wù)、考核、處理角度的差異導(dǎo)致很難實(shí)現(xiàn)綜合治理方案的深度推進(jìn)。從企業(yè)角度看，同行業(yè)的同時(shí)介入，一般會(huì)呈現(xiàn)出較大的競(jìng)爭(zhēng)姿態(tài)；而不同行業(yè)的多方介入，又會(huì)呈現(xiàn)出輕重緩急的不一致性。同時(shí)，大型國有企業(yè)、民營企業(yè)受限于其經(jīng)營范圍、發(fā)展定位等影響，難免造成綜合治理效果的單一性；而中、小型民營企業(yè)雖種類多樣、進(jìn)出靈活，但受限于其資金成本、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等影響，對(duì)落實(shí)綜合治理方案的可靠性又提出了較大考驗(yàn)。
土地調(diào)規(guī)制約方案落地
在采煤沉陷區(qū)原始影響范圍內(nèi)，若涉及村鎮(zhèn)、城市密集居住區(qū)，沉陷前后其土地屬性往往不能及時(shí)調(diào)整，致使綜合治理方案設(shè)計(jì)、實(shí)施時(shí)，會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目土地現(xiàn)狀已是沉陷區(qū)荒山、沙地、沉陷水面等閑置區(qū)域，但在國土空間規(guī)劃圖中的標(biāo)識(shí)卻是宅基地、商業(yè)用地、公路、鐵路，甚至為耕地、林地、基本農(nóng)田等土地屬性。國家大力支持光伏與采煤沉陷區(qū)綜合治理相結(jié)合，但在土地政策上，地方和企業(yè)很難精準(zhǔn)把控和理順關(guān)系。受限于土地規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)不能突破，地方各級(jí)政府很難從內(nèi)部調(diào)整大范圍的沉陷區(qū)土地。2021年8月，國務(wù)院發(fā)布《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，考慮到采煤沉陷區(qū)形成的動(dòng)態(tài)、持續(xù)屬性，且國土空間規(guī)劃調(diào)整的周期難以把控，沉陷區(qū)綜合治理的緊迫性和土地調(diào)規(guī)的滯后性成為制約光伏項(xiàng)目合法、合規(guī)化落地的主要矛盾。
外部人文環(huán)境復(fù)雜多樣
與常規(guī)的光伏建設(shè)項(xiàng)目相比，采煤沉陷區(qū)有著獨(dú)特的外部人文環(huán)境。大多數(shù)煤炭資源型城市因煤而興、伴煤而建，其中更有部分城市煤礦開采歷史已超百年，為國家安全和能源保障作出了巨大貢獻(xiàn)。煤炭與當(dāng)?shù)卣墓芾?、上下游產(chǎn)業(yè)的布局和人民日常的生活深度融合，集體和個(gè)人結(jié)構(gòu)多樣、關(guān)系復(fù)雜，龐雜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人文生態(tài)對(duì)于新市場(chǎng)、新理念、新主體難免在無形之中產(chǎn)生抵觸和限制。如何解決搬遷安置問題，改善人民居住就業(yè)環(huán)境，是每一個(gè)采煤沉陷區(qū)綜合治理所要解決的頭等大事。以“淮南模式”為例，據(jù)了解，截至2022年底，淮南市累計(jì)完成投入資金超100億元，建設(shè)安置點(diǎn)超50個(gè)，搬遷群眾約6萬戶、超17萬人，成為資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的典范。但搬遷安置很難做到絕對(duì)的人人滿意，補(bǔ)償差異、分批安置等產(chǎn)生的不平衡心理，會(huì)造成少數(shù)群眾因無法滿足個(gè)人訴求，因而對(duì)地方政府產(chǎn)生不信任，拒不配合投資企業(yè)，容易引發(fā)阻工、信訪等不穩(wěn)定因素。
礦產(chǎn)壓覆造成權(quán)屬糾紛
常規(guī)的光伏項(xiàng)目在前期選址階段，建設(shè)單位需要將項(xiàng)目坐標(biāo)上報(bào)主管自然資源和規(guī)劃的部門進(jìn)行核查，辦理選址壓覆礦產(chǎn)事項(xiàng)的審核批復(fù)文件。如若涉及礦產(chǎn)壓覆問題，自然資源和規(guī)劃部門一般會(huì)告知建設(shè)單位將項(xiàng)目選址范圍予以調(diào)整進(jìn)行規(guī)避。但作為光伏開發(fā)與采煤沉陷區(qū)治理的綜合方案，光伏項(xiàng)目升壓站、場(chǎng)區(qū)、送出線路必然會(huì)涉及礦產(chǎn)壓覆問題，這屬于采礦權(quán)范圍內(nèi)的土地使用問題，很難單獨(dú)從企業(yè)角度進(jìn)行調(diào)和。比如在編制水環(huán)保、地災(zāi)等專題報(bào)告時(shí)，均需征求礦權(quán)企業(yè)意見并提供相關(guān)資料，這給非礦權(quán)企業(yè)帶來極大的協(xié)調(diào)難度。同時(shí)礦權(quán)企業(yè)通常設(shè)有專用的礦用鐵路、高壓線路等設(shè)施，在光伏項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段，很大可能會(huì)涉及礦用資產(chǎn)跨越交叉等問題，進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施落地造成較大阻礙。
政策建議
加強(qiáng)綜合治理頂層設(shè)計(jì)
面對(duì)綜合治理理念難以深入、實(shí)施方案難以推進(jìn)的困境，加強(qiáng)采煤沉陷區(qū)綜合治理頂層設(shè)計(jì)迫在眉睫。制度保障方面，各級(jí)政府部門應(yīng)盡早謀劃，出臺(tái)系統(tǒng)性指導(dǎo)意見，配套建立組織機(jī)構(gòu)、搬遷保障、財(cái)政支持、能源電力、企業(yè)優(yōu)惠、市場(chǎng)監(jiān)管等支撐性體系，為采煤沉陷區(qū)綜合治理提供全面且精細(xì)的政策保障。組織管理方面，應(yīng)當(dāng)明確各政府部門責(zé)任邊界，壓實(shí)各方責(zé)任，對(duì)于重大基地類項(xiàng)目，建議地方政府牽頭成立專項(xiàng)工作組，設(shè)立專班專人跟蹤落實(shí)，幫助投資企業(yè)協(xié)調(diào)解決疑難問題，推動(dòng)基地項(xiàng)目快速實(shí)施。企業(yè)準(zhǔn)入方面，可適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，科學(xué)制定評(píng)選指標(biāo)，選擇綜合實(shí)力較好的項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)，為采煤沉陷區(qū)綜合治理方案具體落實(shí)提供行動(dòng)保證。
因地制宜開展基地規(guī)劃
我國采煤沉陷區(qū)主要分布在20多個(gè)省份的150多個(gè)縣域，分布廣泛且各具特點(diǎn)；采煤沉陷區(qū)綜合治理方案具有光伏開發(fā)、復(fù)墾恢復(fù)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)旅游等多種模式。因此，在項(xiàng)目前期規(guī)劃階段應(yīng)因地制宜，結(jié)合地區(qū)特色、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行長遠(yuǎn)布局。東北區(qū)域作為工業(yè)重地，采煤沉陷區(qū)范圍廣、數(shù)量多，綜合治理宜采用農(nóng)田復(fù)墾、城鎮(zhèn)振興、“光伏+林業(yè)”“光伏+農(nóng)業(yè)”等模式；東部區(qū)域地處平原地帶，采煤沉陷區(qū)多以坑塘水面出現(xiàn)，綜合治理宜采用“光伏+漁業(yè)”、生態(tài)旅游等模式；西北區(qū)域采煤沉陷區(qū)大多處于草原、沙漠、黃土溝壑區(qū)域，高強(qiáng)度開采對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了較大影響，綜合治理宜采用“光伏+治沙”“光伏+牧業(yè)”、生態(tài)修復(fù)等模式；南部區(qū)域因地勢(shì)復(fù)雜、煤炭產(chǎn)量不高，采煤沉陷區(qū)相對(duì)較少，結(jié)合其環(huán)境特點(diǎn)，綜合治理宜采用“光伏+農(nóng)業(yè)”、生態(tài)旅游等模式。
開辟土地調(diào)規(guī)快速通道
全國性的土地調(diào)查計(jì)劃由國家層面牽頭制定，由于其工作量大、耗時(shí)費(fèi)力，自上世紀(jì)80年代起我國僅完成三次全國土地調(diào)查，僅依靠全國性土地調(diào)查調(diào)整已無法滿足當(dāng)前快速發(fā)展的清潔能源規(guī)劃對(duì)用地的需求。在國家層面，建議放開采煤沉陷區(qū)土地資源調(diào)規(guī)，及時(shí)以現(xiàn)狀為依據(jù)調(diào)整其土地性質(zhì)；若因基本農(nóng)田、耕地、林地等指標(biāo)緊缺，無法完全放開采煤沉陷區(qū)土地資源調(diào)規(guī)，可考慮建立采煤沉陷區(qū)土地調(diào)整專用指標(biāo)庫，定期對(duì)各省上報(bào)的采煤沉陷區(qū)土地調(diào)整需求進(jìn)行優(yōu)選，方案完整、效益顯著者可優(yōu)先調(diào)整。在地方層面，建議建立采煤沉陷區(qū)投資企業(yè)土地手續(xù)辦理快速通道，加快審批流程運(yùn)作；若條件允許，可考慮在采煤沉陷區(qū)競(jìng)標(biāo)方案中明確項(xiàng)目用地由地方政府主導(dǎo)辦理，投資企業(yè)配合，為項(xiàng)目落地提供必要的支撐。
政企聯(lián)動(dòng)促成合作共贏
各級(jí)地方政府是光伏項(xiàng)目開發(fā)的規(guī)劃者、監(jiān)管者，又是服務(wù)者和保障者。各投資企業(yè)是項(xiàng)目落地的實(shí)施者。通過有效的政企聯(lián)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)合作共贏的基礎(chǔ)，雙方應(yīng)明確主體責(zé)任，各司其職，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。在項(xiàng)目規(guī)劃階段，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮統(tǒng)籌職責(zé)，明確開發(fā)方向并制定長遠(yuǎn)規(guī)劃；投資企業(yè)應(yīng)積極發(fā)揮自身人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提供經(jīng)濟(jì)可行的方案建議，為地方政府出謀劃策。在項(xiàng)目落地階段，地方政府應(yīng)主動(dòng)為企業(yè)提供便捷服務(wù)，指導(dǎo)加快土地手續(xù)辦理、統(tǒng)籌各企業(yè)間協(xié)作關(guān)系，關(guān)鍵問題敢于牽頭辦理；投資企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按要求開展手續(xù)辦理和工程建設(shè)，確保完成既定的完工目標(biāo)。在項(xiàng)目運(yùn)營階段，地方政府應(yīng)提供良好的經(jīng)營環(huán)境和政策支持，為企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大提供政治保障；投資企業(yè)應(yīng)積極回饋地方政府和人民群眾，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入長久活力。隨著新能源從示范性領(lǐng)跑走向基地化開發(fā)，光伏與采煤沉陷區(qū)綜合治理的深度融合，是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、打造清潔低碳能源生產(chǎn)消費(fèi)體系的重要體現(xiàn)。為有效解決當(dāng)前采煤沉陷區(qū)綜合治理理念不夠深入、土地調(diào)規(guī)較為滯后、外部環(huán)境復(fù)雜多樣和礦權(quán)企業(yè)權(quán)屬糾紛等難題，建議政府相關(guān)部門應(yīng)從制度保障、組織管理、企業(yè)準(zhǔn)入等方面全面加強(qiáng)綜合治理頂層設(shè)計(jì)；項(xiàng)目規(guī)劃階段應(yīng)結(jié)合地區(qū)特色和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜匹配綜合治理模式；在國家和地方各層級(jí)，開辟采煤沉陷區(qū)土地調(diào)規(guī)便捷通道，為項(xiàng)目落地提供有力保障；加強(qiáng)項(xiàng)目前期開發(fā)、工程建設(shè)、運(yùn)營管理全生命周期的政企聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)壯大和地區(qū)發(fā)展互助共贏。
