中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：在國(guó)家推動(dòng)落實(shí)雙碳戰(zhàn)略實(shí)施和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，可再生能源行業(yè)正在發(fā)生革命性的變化，煤電項(xiàng)目的裝機(jī)規(guī)模占比將逐漸降低，風(fēng)電、光伏等利用清潔能源發(fā)電的項(xiàng)目已經(jīng)迎來(lái)高速發(fā)展的新時(shí)期。風(fēng)電、光伏項(xiàng)目建設(shè)流程涉及前期立項(xiàng)備案、可行性研究、規(guī)劃用地、建設(shè)許可、并網(wǎng)等重要環(huán)節(jié)。其中，由于風(fēng)電、光伏項(xiàng)目用地占地規(guī)模大、建設(shè)流程長(zhǎng)、法規(guī)政策要求繁多，致使風(fēng)電、光伏項(xiàng)目在土地依法合規(guī)使用方面的問(wèn)題尤為突出。
本文是《蘭臺(tái)電話 | 風(fēng)電、光伏項(xiàng)目用地合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別》系列第三篇。今天我們將分析風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)用地特點(diǎn)，梳理各功能區(qū)用地性質(zhì)及取得土地權(quán)益的方式，探討風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)用地法律風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范要點(diǎn)，值得風(fēng)電、光伏項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)單位著重關(guān)注。
一、風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)用地合規(guī)要點(diǎn)
新能源項(xiàng)目用地實(shí)行分類管理。按照光伏項(xiàng)目、風(fēng)電項(xiàng)目各功能區(qū)使用土地的不同特點(diǎn)，結(jié)合《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場(chǎng)）》規(guī)定的用地分類，新能源項(xiàng)目用地一般可以分為四部分：變電站和運(yùn)行管理中心用地；發(fā)電場(chǎng)區(qū)用地（風(fēng)電機(jī)組/光伏方陣）；集電線路和送出線路用地；進(jìn)場(chǎng)道路和場(chǎng)內(nèi)道路用地。
（一）變電站和運(yùn)行管理中心用地
變電站和運(yùn)行管理中心屬于永久建筑物、構(gòu)筑物，用地性質(zhì)為建設(shè)用地，取得土地使用權(quán)主要途徑是劃撥和出讓。新能源項(xiàng)目業(yè)主使用建設(shè)用地，需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)/集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。
（二）發(fā)電場(chǎng)區(qū)用地（風(fēng)電機(jī)組/光伏方陣）
作為風(fēng)電項(xiàng)目發(fā)電場(chǎng)區(qū)用地，風(fēng)電機(jī)組屬于永久建筑物、構(gòu)筑物，用地性質(zhì)為建設(shè)用地。作為光伏項(xiàng)目發(fā)電場(chǎng)區(qū)用地，光伏方陣用地的用地性質(zhì)及取得土地權(quán)益的方式比較復(fù)雜，以下展開(kāi)分析。
1. 光伏方陣用地的特點(diǎn)
光伏方陣占地面積較大，在嚴(yán)控建設(shè)用地增量、嚴(yán)格保護(hù)耕地的背景下，難以辦理建設(shè)用地手續(xù)。此外，光伏方陣用地與一般的不動(dòng)產(chǎn)用地存在差異：光伏組件一般只占用地面四個(gè)點(diǎn)位，并在一定高度的支架上安裝光伏板，而非將地面硬化后鋪設(shè)。國(guó)家能源局專家組調(diào)研認(rèn)為，在林區(qū)、牧區(qū)、退化、沙化及鹽堿化土地上合理布局林光互補(bǔ)、牧光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)、農(nóng)光互補(bǔ)等復(fù)合項(xiàng)目，能改善生態(tài)環(huán)境，提高草原質(zhì)量，增加作物產(chǎn)量，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏。
2. 光伏方陣用地的管理要求
以《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)，以下稱“12號(hào)文”）的發(fā)布為分界點(diǎn)，光伏方陣用地經(jīng)歷了區(qū)分管理和統(tǒng)一管理兩個(gè)時(shí)期：
（1）區(qū)分管理時(shí)期（2023年3月19日以前）
一是對(duì)于普通光伏項(xiàng)目。按照原國(guó)土資源部《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，有效期至2023年9月18日）的規(guī)定，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，以租賃方式取得；使用農(nóng)用地的，所有用地均應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
二是對(duì)于“林光互補(bǔ)”光伏項(xiàng)目。按照國(guó)家林業(yè)局《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)，已廢止）的規(guī)定，采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，不改變林地性質(zhì)，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用宜林地。
三是對(duì)于光伏扶貧項(xiàng)目。按照原國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，有效期至2022年9月25日）的規(guī)定，光伏扶貧項(xiàng)目的光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。
四是對(duì)于光伏復(fù)合項(xiàng)目。按照原國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，有效期至2022年9月25日）的規(guī)定，對(duì)于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。
（2）統(tǒng)一管理時(shí)期（2023年3月20日以后）
2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司三部門出臺(tái)了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“12號(hào)文”）。12號(hào)文由自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司等三部門共同發(fā)布，對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的用地依據(jù)在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行了規(guī)范，沒(méi)有區(qū)分不同類型的光伏發(fā)電項(xiàng)目。根據(jù)12號(hào)文規(guī)定，光伏方陣用地實(shí)行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批。
（三）集電線路和送出線路用地
集電線路和送出線路用地一般采用電纜溝敷設(shè)、直埋電纜敷設(shè)或架空線路架設(shè)三種安裝方式。根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場(chǎng)）》相關(guān)規(guī)定：
1. 采用電纜溝敷設(shè)方式時(shí)，用地性質(zhì)為建設(shè)用地，需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；
2. 采用直埋電纜敷設(shè)方式時(shí)，按臨時(shí)用地管理；
3. 采用架空線路架設(shè)時(shí)，桿塔基礎(chǔ)用地性質(zhì)為建設(shè)用地，需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
理論上，電纜通道和架空線路的桿塔基礎(chǔ)屬于永久用地，改變了土地用途，應(yīng)按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。但目前，有十多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過(guò)地方立法或地方政府規(guī)章的方式，明確電力電纜通道和架空線路的桿塔基礎(chǔ)不征地，而是“以補(bǔ)代征”。
例如，《河北省電力條例》（2014）第九條規(guī)定，架空電力線路走廊和電力電纜通道不改變其范圍內(nèi)土地的權(quán)屬和使用性質(zhì)，電力建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)桿塔基礎(chǔ)用地的土地使用權(quán)人、土地所有權(quán)人給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
該等特殊的用地制度已由全國(guó)人大常委會(huì)法工委的復(fù)函予以確認(rèn)。2011年6月3日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在對(duì)黑龍江省人大法工委的《關(guān)于地方性法規(guī)中規(guī)定架空輸電線路走廊不實(shí)行征地是否違法請(qǐng)示的答復(fù)意見(jiàn)》（法工辦發(fā)〔2011〕128號(hào)）中明確“地方性法規(guī)根據(jù)土地管理法、森林法等相關(guān)法律規(guī)定，可以規(guī)定架空輸電線路走廊不實(shí)行征地；對(duì)因保護(hù)架空輸電線路走廊，給有關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。
綜上，在沒(méi)有規(guī)定電力電纜通道和架空線路的桿塔基礎(chǔ)可以“以補(bǔ)代征”的地區(qū)，新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)新建集電線路和送出線路，應(yīng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在規(guī)定電力電纜通道和架空線路的桿塔基礎(chǔ)可以“以補(bǔ)代征”的地區(qū)，新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)新建集電線路和送出線路，無(wú)需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
（四）進(jìn)場(chǎng)道路和場(chǎng)內(nèi)道路用地
根據(jù)《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場(chǎng)）》規(guī)定，風(fēng)電場(chǎng)對(duì)外交通道路和運(yùn)行期檢修道路用地為永久用地，施工期施工道路用地為臨時(shí)用地。根據(jù)12號(hào)文規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目的場(chǎng)內(nèi)外道路屬于配套設(shè)施用地，應(yīng)按建設(shè)用地進(jìn)行管理，但是符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理。
實(shí)際上，由于各省市建設(shè)用地指標(biāo)緊張、供地矛盾突出，進(jìn)場(chǎng)道路和場(chǎng)內(nèi)道路全部辦理建設(shè)用地手續(xù)的難度非常大。除了辦理建設(shè)用地審批手續(xù)之外，新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)還可以采取以下三種方式使用進(jìn)場(chǎng)道路和場(chǎng)內(nèi)道路用地：
1. 場(chǎng)內(nèi)道路表面不作硬化，對(duì)戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，按（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，有效期至2023年9月18日）的規(guī)定租賃使用。
2. 用地單位和地方政府機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作新建或擴(kuò)建農(nóng)村道路，用地手續(xù)由地方政府機(jī)構(gòu)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理，新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)與地方政府機(jī)構(gòu)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂農(nóng)村道路新建或擴(kuò)建協(xié)議，以及道路使用協(xié)議，明確雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）附錄A（本標(biāo)準(zhǔn)的土地利用現(xiàn)狀分類與《中華人民共和國(guó)土地管理法》“三大類”對(duì)照表），農(nóng)村道路用地屬于農(nóng)用地。根據(jù)原國(guó)土資源部《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕27號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村道路用地，可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報(bào)省級(jí)國(guó)土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)，但涉及占用耕地的要落實(shí)補(bǔ)充任務(wù)。
3. 和森林、草原所有人或管理人共同新建或擴(kuò)建森林、草原防火通道或生產(chǎn)道路，防火通道或生產(chǎn)道路的建設(shè)手續(xù)由森林、草原所有人或管理人辦理，新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)與森林、草原所有人或管理人簽訂新建或擴(kuò)建協(xié)議，以及道路使用協(xié)議，明確雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第十八條以及《中華人民共和國(guó)草原法》第四十一條的規(guī)定，森林、草原防火通道或生產(chǎn)道路屬于林業(yè)、草原的生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門或者縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)使用，無(wú)須辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
二、風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)用地合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)
如前所述，按照用地性質(zhì)是否為建設(shè)用地，風(fēng)電光伏項(xiàng)目各功能區(qū)可以分為兩類：
第一類是應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的用地部分，包括變電站、運(yùn)行管理中心、風(fēng)電機(jī)組、采用電纜溝敷設(shè)的集電線路和送出線路、風(fēng)電場(chǎng)對(duì)外交通道路和運(yùn)行期檢修道路用地、光伏發(fā)電項(xiàng)目的場(chǎng)內(nèi)外道路等。
第二類是無(wú)需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的用地部分，包括不占用耕地的光伏方陣、直埋電纜敷設(shè)的集電線路和送出線路、架空線路桿塔基礎(chǔ)、風(fēng)電場(chǎng)施工期施工道路等。
（一）應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的用地部分涉及的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的用地部分，風(fēng)電光伏項(xiàng)目用地遵循一般建設(shè)項(xiàng)目的用地批準(zhǔn)程序，建設(shè)單位應(yīng)取得建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)或建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，以及建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書(shū)等用地法律手續(xù)。對(duì)于此類用地部分，風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)用地常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)為“未批先建”，項(xiàng)目公司在取得用地批準(zhǔn)手續(xù)之前動(dòng)工建設(shè)，將面臨建筑物被拆除、沒(méi)收及罰款的行政處罰。
根據(jù)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第二十二條規(guī)定，無(wú)論是以有償使用還是劃撥方式提供國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，土地管理部門均需向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。2019年自然資源部《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》發(fā)布后，建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)和建設(shè)用地規(guī)劃許可證合并。因此，目前風(fēng)電光伏等建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)以建設(shè)用地規(guī)劃許可證為取得項(xiàng)目用地批準(zhǔn)的標(biāo)志，并及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)證。
需要建設(shè)單位注意的是，隨著2017年《關(guān)于深化能源行業(yè)投融資體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》取消發(fā)放同意項(xiàng)目開(kāi)展前期工作的“路條”性文件，此前能源領(lǐng)域部分存在的取得發(fā)改部門“路條”文件即視同“默許開(kāi)工”的行業(yè)慣例被打破。風(fēng)電光伏項(xiàng)目未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)提前動(dòng)工的，將面臨“未批先建”的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)于“未批先建”違法用地的法律后果?！锻恋毓芾矸ā返谄呤邨l規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
實(shí)踐中，因“未批先建”被拆除、沒(méi)收的項(xiàng)目并不少見(jiàn)。2021年7月，寧夏某新能源有限公司與中寧縣某村委會(huì)簽訂《土地租賃流轉(zhuǎn)合同》，租賃該村集體土地5809.20畝。2021年10月至2022年7月，該公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在所租賃土地上建設(shè)了光伏方陣，其中占用耕地341.95畝，天然牧草地5457.91畝，違反了國(guó)家關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)使用農(nóng)用地必須辦理建設(shè)用地審批的規(guī)定。中寧縣自然資源局對(duì)該問(wèn)題未及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止。在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中上報(bào)、督察指出問(wèn)題后，中寧縣自然資源局督促該公司對(duì)所占耕地上的部分光伏方陣組織了拆除。
（二）無(wú)需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的用地部分涉及的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于無(wú)需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的用地部分，風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)單位一般通過(guò)租賃或一次性補(bǔ)償?shù)姆绞饺〉糜玫貦?quán)益。由于該等用地部分不改變?cè)玫匦再|(zhì)，因此不涉及擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地問(wèn)題。該等用地部分涉及的主要風(fēng)險(xiǎn)是民事侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。例如使用集體用地時(shí)沒(méi)有與權(quán)利人（村集體或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）簽署用地協(xié)議，而是與鄉(xiāng)政府簽署用地協(xié)議。由于鄉(xiāng)政府不是土地權(quán)利人，無(wú)權(quán)處分土地，建設(shè)單位后續(xù)可能會(huì)面臨村集體或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人索賠，承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。
關(guān)于土地侵權(quán)的法律后果。根據(jù)《民法典》第二百三十五條規(guī)定，無(wú)權(quán)占有不動(dòng)產(chǎn)的，權(quán)利人可以請(qǐng)求返還原物。第二百三十六條規(guī)定，妨害物權(quán)或者可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)。
實(shí)踐中，因土地租賃或補(bǔ)償協(xié)議未簽訂或無(wú)效導(dǎo)致項(xiàng)目受阻的案例亦不少見(jiàn)。據(jù)《半月談》2023年7月21日?qǐng)?bào)道，2021年，某地供電局啟動(dòng)110千伏電網(wǎng)工程建設(shè)，當(dāng)?shù)毓╇娋譃榱粟s工程進(jìn)度，在未經(jīng)村民同意的情況下，施工車輛直接開(kāi)車進(jìn)了農(nóng)田，不僅壓壞了水稻，還占用了一些農(nóng)田建設(shè)基桿塔。對(duì)此，當(dāng)?shù)毓╇娋窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人接受采訪時(shí)稱，當(dāng)時(shí)施工過(guò)程中為了趕進(jìn)度，“邊施工、邊與群眾商談賠償協(xié)議”，但直到輸電線路投入使用后，仍有部分群眾未簽署占用地、青苗賠償協(xié)議。
三、風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)防范
（一）區(qū)分不同手續(xù)的重要程度，堅(jiān)持建設(shè)用地審批手續(xù)的紅線標(biāo)準(zhǔn)
風(fēng)電光伏項(xiàng)目立項(xiàng)與建設(shè)過(guò)程中涉及行政審批手續(xù)眾多，辦理所有手續(xù)再開(kāi)工可以確保合法合規(guī)，但對(duì)于項(xiàng)目工期卻是一種挑戰(zhàn)。建設(shè)單位可首先判斷不同手續(xù)的輕重緩急。用地手續(xù)方面，如果應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)而未辦理，則可能會(huì)被要求返還占用土地、恢復(fù)原狀，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任，這對(duì)于風(fēng)電光伏項(xiàng)目而言是顛覆性的。
建設(shè)用地審批手續(xù)與其他領(lǐng)域的行政審批手續(xù)相比較，盡管環(huán)境評(píng)價(jià)手續(xù)也相對(duì)嚴(yán)格，但《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)）規(guī)定建設(shè)單位在一定期限內(nèi)主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理，對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定?？梢?jiàn)，企業(yè)辦理環(huán)境評(píng)價(jià)手續(xù)還有一定回旋余地。
風(fēng)電光伏項(xiàng)目建設(shè)單位可區(qū)分不同手續(xù)的辦理時(shí)限要求及重要程度，合理設(shè)計(jì)手續(xù)辦理先后順序，堅(jiān)持建設(shè)用地審批手續(xù)的紅線標(biāo)準(zhǔn)，將風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍。
（二）做好與政府部門的互動(dòng)與溝通
風(fēng)電光伏項(xiàng)目用地手續(xù)不完備，但迫于政府要求或其他原因客觀上需要提前開(kāi)工的，應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取取得政府指令開(kāi)工的書(shū)面文件，并就可能引發(fā)的民事侵權(quán)索賠、行政處罰等情況與政府相關(guān)主管部門溝通，避免后續(xù)出現(xiàn)返還占用土地、恢復(fù)原狀等顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目立項(xiàng)與建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)與政府相關(guān)主管部門就用地問(wèn)題保持順暢溝通，保留溝通記錄及相關(guān)證明文件。后續(xù)積極對(duì)接政府及其他相關(guān)部門，配合完善用地報(bào)批流程，減少衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)的國(guó)土資源違法事項(xiàng)。
（三）依法合規(guī)做好免予征地情況下的農(nóng)地補(bǔ)償工作
首先，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在立項(xiàng)階段調(diào)研當(dāng)?shù)赜玫卣?，查詢?dāng)?shù)厥欠癯雠_(tái)了線路塔基不征地的地方性法規(guī)。需要注意的是，部分省市雖然沒(méi)有向社會(huì)公布線路塔基不征地的用地政策，但是在實(shí)際工作中，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門對(duì)線路桿塔基礎(chǔ)占用的點(diǎn)狀用地免予辦理征地手續(xù)。
其次，對(duì)于明確規(guī)定或書(shū)面答復(fù)可以免予辦理征地手續(xù)的省市，建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政策的規(guī)定，在協(xié)商一致的前提下，與線路塔基占地的村集體/村民簽訂用地補(bǔ)償協(xié)議，并按照當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予相關(guān)權(quán)利人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
第三，考慮到各地土地青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民配合簽署補(bǔ)償協(xié)議意愿不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，建議建設(shè)單位發(fā)揮項(xiàng)目公司屬地優(yōu)勢(shì)，尊重農(nóng)民合理經(jīng)濟(jì)訴求，取得利益受損村民的諒解和支持。
